Исходные точки реформы были уже даны опытами XVII века. Развитие реформы было лишено систематической планомерности и шло толчками, под непосредственным воздействием текущих военных событий и возраставших финансовых затруднений. Лишь во второй половине царствования, к 20-м годам XVIII века, намечается более систематический план реформы, навеянный западными теориями просвещенного абсолютизма и меркантилизма и опиравшийся на образцы иностранных, главным образом шведских, учреждений. Выработка этого преобразовательного плана явилась коллективным делом целого ряда лиц, подавших Петру преобразовательные проекты по однообразным вопросам. Разбираясь в этих проектах, Петр придавал осуществлению намеченных преобразований принудительный, террористический характер.
Наряду со свойствами личного характера Петра, лихорадочно-возбужденный темп преобразовательной работы обусловливался ходом внешних событий. Война наполнила все царствование Петра. Конец 90-х годов XVII столетия заняли азовские походы. Они явились продолжением участия России в европейской коалиции против Турции, которая составилась еще при предшественниках Петра. Взятием Азова и сооружением воронежского флота престиж России, поколебленный неудачами князя Голицына, был поднят и в глазах союзников, и в глазах Турции. Молдавия и Валахия обратились к Петру с предложением подданства и перенесения военных действий против Турции на берега Дуная. Но в это время члены коалиции уже спешили помириться с Турцией: Западная Европа готовилась к другой грандиозной борьбе — за испанское наследство. Распадение коалиции заставило и Россию заключить с Турцией перемирие на 30 лет (3 июля 1700 г.). Азов отошел к России, ежегодная дань России крымскому хану была уничтожена. Через два месяца по заключении этого перемирия началась война с Швецией, против которой еще в 1699 г. Петр заключил союз с Польшей. Польский король Август и много хлопотавший о заключении польско-русского союза лифляндский дворянин Паткуль мечтали о том, что при разделе будущих завоеваний Петр удовольствуется Ингерманландией и Карелией.
Поражение русских под Нарвой еще более повысило притязания и надежды Августа. Он потребовал от Петра уступки Польше Малороссии; но союз был возобновлен без выполнения этого условия. Карл XII после нарвской победы, по выражению Петра, «увяз в Польше», а русские в это время разорили Лифляндию, овладели Дерптом и Нарвой и утвердились на Неве взятием Нотебурга и Ниеншанца и основанием Петербурга (1703). Достигнув моря, Петр начал думать о мире с Швецией и обратился с просьбой о посредничестве к Австрии, Англии, Голландии и Франции. Державы, воевавшие с Людовиком XIV, не сочувствовали усилению России и холодно встретили просьбу Петра. Переговоры с Швецией начались при посредничестве Франции, но были прерваны ввиду требования Карла XII возвратить Швеции все русские завоевания. Россия заняла Курляндию; Карл, принудив Польшу к миру и сменив на польском престоле Августа Станиславом Лещинским, готовился к походу в глубь России. Петр опасался похода шведов на Москву, но Карл, рассчитывая на малороссийских казаков и крымского хана, двинулся на Украину. Полтавская битва (1709) перевернула весь ход и военных, и дипломатических действий. Карл бежал в Турцию; Россия своим успехом привлекла к себе зоркое внимание всей Европы, соединенное со страхом. Страх вызывал вражду. Франция и Польша подняли на Россию Турцию. Петр пошел на разрыв, ободренный надеждой на балканских славян, не переставших в течение всего царствования Петра взывать к покровительству России. Господари Молдавии и Валахии заключили с Петром формальные союзы против турок, под условием провозглашения независимости их господств.
Измена валахского господаря Бранкована подвергла русское войско страшной опасности со стороны турок и заставила кончить прутский поход тяжелым для России миром с Турцией: Азов опять перешел к Турции, новопостроенные русские города у Азовского моря разорены, Карлу XII было гарантировано свободное возвращение в шведские владения. 1711 — 1715 годы заняты были военными операциями в Померании и Финляндии. Углубление русских войск в Германию еще более усилило враждебную России тревогу Европы.
Окончание войны за испанское наследство давало возможность европейским державам внимательнее следить за политическим ростом России. Англия, Австрия, Франция держались по отношению к России частью с холодной натянутостью, частью с открытой враждебностью. Польша, где после Полтавской битвы снова воцарился Август, Дания и Пруссия состояли в союзе с Петром, но две первые державы боялись России и интриговали против ее успехов. Несмотря на все это, Петр, после успехов в Финляндии, составил план высадки в южную Швецию соединенного русско-датского флота. План не осуществился вследствие разлада среди союзников.
Петр начал искать тогда сближения с Францией. После его поездки в Париж был заключен союз между Россией, Францией и Пруссией, с обязательством открыть переговоры с Швецией при посредстве Франции. Одновременно с этим соглашением был решен, однако, — по предложению шведского дипломата Герца, — съезд русских и шведских уполномоченных на Аландских островах, без участия представителей Франции. Аландский конгресс, во время которого Карла XII сменила на престоле Ульрика Элеонора, не привел ни к чему. Петр возобновил войну. Несмотря на демонстративное крейсирование английского флота в Балтийском море, русское войско несколько раз высаживалось в Швеции и опустошало окрестности Стокгольма. Это привело к заключению мира в Ништадте, в 1721 г. Финляндия, кроме Выборга, была возвращена Швеции, но Россия получила Лифляндию, Исландию, Ингерманландию, с уплатой Швеции 2 миллионов рублей. Двухвековое стремление России к Балтийскому побережью было удовлетворено. Не далее как через год, Петр отправился уже в новый поход, в Персию.
Мысль о прикаспийских приобретениях занимала Петра с начала царствования и еще более усилилась после прутского похода. Усиление России на Каспийском море должно было служить вознаграждением за неудачу на Черном море. Внутреннее расстройство Персидской монархии, раскрытое посольством в Персию Волынского (1716), еще более укрепило Петра в плане персидского похода. Русские войска быстро заняли западный берег Каспийского моря. Персидская война вызвала в Европе новый взрыв враждебного недоверия к России и едва не привела к новому разрыву с Турцией, к которой Персия обращалась за помощью и которую усердно подстрекали против России австрийские и английские дипломаты.
Завоевания Петра подняли международное положение России на небывалую ранее высоту и увеличили государственную территорию более чем на 10 000 квадратных миль, но страшно повысили численность армии. В одно первое десятилетие XVIII века война вызвала увеличение армии с 40 до 100 тысяч человек и потребовала создания военного флота. Военные расходы повысились, сравнительно с бюджетом 1680 г., на 40 миллионов, причем расходы на военные потребности составляли в общей сумме государственных расходов 65%. Рост войска и военных расходов повел за собой новую реорганизацию военного и финансового строя, которая в свою очередь вызвала ряд социальных и административных преобразований. Стрелецкая пехота и поместная дворянская конница старого времени были заменены регулярной армией (см. Войско).
В первую половину царствования вводятся новые прямые налоги, отыскиваются новые предметы обложения, широко применяется порча монеты посредством перечеканки серебряных денег, производится переоброчка казенных оброчных статей, вновь облагаются оброком владельческие рыбные ловли, домашние бани, мельницы, постоялые дворы, устанавливается ряд казенных монополий. Все это не предупредило финансового кризиса. На 1710 г. ожидался полумиллионный дефицит. Произведенная в 1710 г. подворная перепись показала громадную убыль населения по всей России. Децентрализация финансового управления, осуществленная с учреждением губерний, не способствовала повышению и упорядочению поступлений; новые «запросные» и «неокладные» сборы поступали все с большей недоимкой. Перед правительством опять встала задача, которую уже приходилось разрешать в конце XVII века — реформа порядка обложения и консолидация прямого налога. Это было выполнено в 20-х годах XVIII века. Подворное обложение было заменено подушным, ради лучшего достижения всеобщности и равномерности обложения. Косвенные налоги на время занимают второстепенное место в доходном бюджете. Военные и финансовые реформы способствовали изменению структуры русского общества.
Перемены в порядке службы завершили сословно-корпоративную организацию дворянства; реформа обложения сопровождалась дальнейшим утверждением крепостной неволи крестьянства. После того как специальная повинность служилого класса, ратная служба, была превращена во всесословную повинность, дворянство получило свою специальную роль при выполнении этой повинности: отбыв рядовую службу в гвардии, дворяне делались офицерами в армии, составляя в ней дворянско-офицерскую корпорацию. Другой специально-сословной повинностью дворянства явилось обязательное обучение по утвержденной правительством программе.
Государственная служба по-прежнему осталась для дворянства бессрочной и общеобязательной: гражданская служба в канцеляриях была поставлена вровень с военной службой в полках, а распределение членов каждой дворянской семьи между обоими родами службы было подчинено установленной законом пропорции. С отменой поместных ополчений земля перестала служить материальной основой разверстки служебных тяготей, но все дворянские земли, — как бывшие поместья, так и бывшие вотчины, — стали рассматриваться как официально закрепленный за дворянством фонд материального обеспечения служилых дворянских фамилий. Поэтому указом 1714 г. узаконилась не отчуждаемость и недробимость дворянских земель.
Создавая из дворянства служилую сословную корпорацию, Петр открыл свободный доступ в его среду посторонним элементам. Табель о рангах окончательно заменила в распорядке службы старое начало породы, началом личной выслуги, узаконив получение дворянства чином, чем сильно способствовала демократизации общественного строя.
Указы о ревизии и подушной подати завершили превращение низших общественных слоев в однородную закрепощенную массу. Эти указы изменили юридическое основание прикрепления, узаконив прикрепление запиской крестьянина за землевладельцем в ревизскую сказку, и распространили крепостную неволю на новые общественные разряды — на детей приходского духовенства, не имеющих определенных занятий, людей гулящих и холопов, которые наравне с крестьянами были записаны в ревизские сказки за владельцами и обложены подушным окладом. Вся эта юридически объединенная крепостная масса была отдана в ведение землевладельцев-дворян, ответственными перед казной за податную исправность своих крестьян и полицейский порядок в пределах своих имений. Административная реформа Петра стояла в столь же тесной связи с военными и финансовыми преобразованиями.
В первую половину царствования, под давлением военных тревог и ввиду необходимости обеспечить содержание новой регулярной армии, довершается намеченная уже в XVII веке система военно-административных округов. Империя была разделена на восемь таких округов, получивших название губерний. Постоянное передвижение войск, по случаю военных действий, не дало возможности осуществить территориализацию армии по этим округам; тем не менее, в финансовом отношении каждая часть армии была приписана к одной из губерний и главнейшей функцией губернского управления явилась передача губернских сборов непосредственно на содержание полков. Неопределенно широкая власть губернаторов должна была несколько умеряться введением коллегиального и выборного начала в механизм губернской администрации (см. Местное управление). Фактически, однако, выборы ландратов скоро уступили место назначению. В 1719 — 20 годах административный строй подвергся новой переработке, под влиянием шведских образцов и в духе бюрократической централизации. Коллегиальное начало было перенесено из области в центр, причем выборное начало было устранено. Учрежденные по шведскому образцу коллегии распределили между собой управление империей по роду дел.
На короткое время Сенат сделался как бы общим присутствием коллежских президентов, которые были назначены из сенаторов; но скоро этот порядок был отменен, как противоречащий контролирующей роли Сената по отношению к коллегиям. Коллегии получили новых, малочиновных президентов, а старые вельможные президенты остались в Сенате, что придало личному составу Сената аристократический оттенок и превратило коллегии в подчиненные органы Сената. В исключительном положении остались коллегии Военная, Адмиралтейская и Иностранная: они сохранили прежних президентов и не подпали в подчинение Сенату, чем наглядно выразилось преимущественное значение вопросов внешней борьбы в кругу очередных государственных задач. С учреждением центральных коллегий исчезли ландратские коллегии в губерниях. Выборное начало было удержано в уездах, где выборные из местных дворян земские комиссары были облечены весьма разнообразными полномочиями, от сбора податей до полиции нравов включительно.
На практике, однако, комиссары скоро превратились в подчиненных агентов военного начальства, преимущественно по сбору подушной подати. Установив администрацию на началах централизации и бюрократической опеки, парализовав слабые зародыши общественного контроля, Петр подчинил административный механизм двойному коронному контролю: тайному над финансами — фискалам и явному над судами — прокуратуре; высшее руководство тем и другим сосредоточилось в руках генерал-прокурора. Несколько шире проявилась общественная автономия в области городского управления. Развивая реформу 1680-х годов, Петр передал финансовые сборы, управление и суд над торгово-промышленным населением городов выборным из среды этого населения бурмистрам, подчинявшимся бурмистерской палате или ратуше, составленной также из выборных лиц. Однако и в эту сферу, с преобразованием ратуш в магистраты, в 20-х годах XVIII века был вдвинут бюрократический элемент. Служба в магистратах была сделана как бы привилегией высшего, «первостатейного» слоя городского купечества. В этом сказалась основная тенденция экономической политики Петра — поощрение крупной городской промышленности, завещанное ему преобразовательной программой XVII века.
Сближение с Западом постепенно развило эту тенденцию в сознательную меркантилистическую систему, выразившуюся в трех направлениях:
1) в поощрении горной промышленности, ради умножения в стране металлического запаса,
2) в регулировании внешней торговли на началах торгового баланса ,
3) в поощрении туземной фабричной промышленности.
До 1719 г. Петр продолжает, подобно своим предшественникам, вызывать в Россию заграничных техников и мастеров из Австрии, Венеции, Голландии, Швеции, Германии, а также посылать русских за границу для обучения мастерствам. В 1719 г., с учреждением мануфактур-коллегии, эти мероприятия систематизируются. Все мероприятия Петра, однако, не могли ускорить рост фабричной промышленности, еще не опиравшейся на естественные успехи народного хозяйства. В начале XVIII века Россия еще оставалась страной земледельческой и мелкой домашней промышленности. Реформа Петра навсегда покончила с внешними формами старой московской государственности, но в то же время довела до наивысшего развития те самые принципы, которые лежали в основе предшествующего государственного строя.
Переустройство войсковой и податной организации исходило из старого начала поглощения всех национальных ресурсов потребностями фиска, нуждами государственной военной обороны. Сословные реформы изменили прежний порядок разверстки государственных повинностей между общественными классами, но по-прежнему оставили все население сверху донизу закрепощенным службе и тяглу. Административные реформы видоизменили схему правительственных учреждений, но еще резче провели устранение общественных союзов от участия в текущем управлении, которое было всецело передано в руки бюрократии. Мероприятия экономические и учебно-образовательные имели целью вызвать к жизни две действительно новые силы, которые не играли дотоле видной роли в государственном строительстве — промышленный капитал и научное знание.
Но опыты первой категории предвосхитили предстоявшие еще в будущем результаты экономического развития, и потому не вполне достигали цели, а опыты с насаждением знания исходили из старого, узко-прикладного воззрения на книжное обучение, с перенесением лишь интереса от вопросов душевного спасения к вопросам технического прогресса. Завершая собой прежний процесс государственного строения, реформа Петра, тем не менее, подготовляла новую эру поступательного развития русской жизни. Сближение с Западом, предпринятое ради заимствований чисто технического характера, не остановилось в этих первоначальных рамках и постепенно захватывало все новые жизненные сферы. Уже в первую половину XVIII века в высших слоях общества довольно широко распространяется влияние политико-философской западноевропейской литературы.
Идеи естественного права, договорного происхождение государства, народного суверенитета воспринимались русскими деятелями и сообразно применялись к туземным движениям, обозначавшимся в среде русского дворянства. Самые эти движения явились, в свою очередь, косвенным следствием петровских преобразований. Со второй четверти XVIII столетия начинается процесс постепенного раскрепощения общественных классов, постепенного формирования самоуправляющихся общественных союзов — процесс, приблизивший Россию к типу современных европейских государств.
Начало этого процесса сделалось возможным благодаря ослаблению хронической внешней борьбы, которая сковывала дотоле свободу внутреннего развития России и обрекала русское государство на положение вечно мобилизованного военного лагеря. Не все задачи этой борьбы были уже разрешены к началу XVIII века. Территориальный рост русского государства еще не достиг своих естественных пределов. Работа над округлением границ даже еще более осложнилась после того, как Россия начала участвовать в международно-политических комбинациях Европы. Но все же та непрерывная военная борьба, которую приходилось вести Московской и петровской России, окончательно отошла в область истории.
По смерти Петра направление внешней политики России определилось двумя условиями: 1) войной с Персией, которая осталась еще от царствования Петра, и 2) борьбой Бурбонов и Габсбургов, разделявшей Европу на два враждебные союза — австро-испанский и англо-французский. Ко второму союзу примыкали Швеция и Пруссия; Россия примкнула к первому, так как с персидским вопросом тесно переплетался турецкий, в котором интересы России гармонировали с австрийскими и сталкивались с французскими. Союз России с Австрией повлек за собой враждебную демонстрацию английского флота на Балтийском море близ Ревеля и усиленные антирусские интриги французской дипломатии при дворе султана. Русская дипломатия поставила своей целью предотвратить европейскую войну, в которой России пришлось бы участвовать в силу союзных обязательств.
В 1732 г. кончилась русско-персидская война, уступкой Персии всех петровских приобретений, на которые преемники Петра смотрели как на излишнее бремя, и расширению владений на счет Персии предпочитали недопущение Турции до Каспийского побережья. Призрак турецкого вопроса все теснее сближал Россию с Австрией, которая в свою очередь нуждалась в России ввиду того, что Испания порвала с Австрией из-за вопроса о водворении в Италии испанских принцев и перешла на сторону Франции. К удовольствию России, австро-испанский конфликт не привел к военному столкновению; но разгоревшаяся вскоре после того борьба за польский престол втянула Россию в военные действия, как раз в то время, когда на юге возобновлялась открытая борьба с Турцией. Происки французских дипломатов, старавшихся склонить Россию на сторону кандидатуры Станислава Лещинского на польский престол, не увенчалась успехом. Россия и Австрия решили совместно защитить кандидатуру саксонского курфюрста Августа III, за что Россия выговорила отказ Августа от притязаний на Лифляндию.
Пруссия, воздержавшись от активной помощи России и Австрии, обещала им дружественный нейтралитет, Англия и Голландия примкнули к Австрии. Франция была изолирована и начала сближаться с Швецией. По избрании на польский престол Станислава Лещинского, русское войско вступило в Польшу. Миних осадил Данциг, сдавшийся русским после продолжительной осады. Другой русский корпус был послан на помощь Австрии ввиду начавшейся войны ее с Францией. Франция успела возбудить против России Порту. Вторжение крымского хана в Кабарду было признано в России за casus belli. Миних вторгся в Крым (1736), но, дойдя до Бахчисарая, поспешно возвратился, опасаясь вторжения турок в Юго-Западную Россию.
В 1737 г. русские заняли Очаков, но успешному продолжению войны препятствовало позднее выступление союзной австрийской армии, вялость ее действий, незначительность ее успехов. На открывшемся в Немирове мирном конгрессе Россия заявила притязания на Крым, Австрия — на Молдавию и Валахию. Хотя обе державы сильно сократили затем свои требования, конгресс был прерван возобновлением военных действий. Кампания 1738 г. была неудачна и для русских, и для австрийцев. В 1739 г. Миних разбил турок при Ставучанах, взял Хотин, занял Яссы, после чего Молдавия изъявила готовность отдаться в подданство России; но в самый разгар русских успехов пришла весть о заключении мира между Турцией и Австрией, что вынудило и Россию вступить в мирные переговоры. Результаты войны далеко не окупили принесенных жертв.
Россия удержала Азов, но с обязательством срыть его укрепления, и получила право построить крепость на Дону; Турция, со своей стороны, получила право построить крепость на Кубани. Россия не приобрела права содержать флот на Черном море; Кабарда была объявлена нейтральной полосой между Россией и Портой. По заключении Белградского мира (1739) Франция усиленно стремилась к разрыву австро-русского союза. Францию поддерживает Пруссия; Фридрих II, вступив в борьбу с Австрией, усиленно добивался союза с Россией. В Петербурге боролись два иностранных влияния: австрийское, на стороне которого стояли Остерман и правительница Анна Леопольдовна, и прусское, опиравшееся на Миниха, который был озлоблен на Австрию за ее поспешный мир с Турцией.
Россия вошла в союз с Пруссией, не порывая и с Австрией и намечая в будущем коалицию России, Пруссии и Австрии против Франции. Тогда во Франции составился план поднять на Россию Порту и Швецию и обеспечить в будущем французское влияние на политику России, подготовив в России, через французского посла Шетарди, дворцовый переворот в пользу дочери Петра, Елизаветы. Порта, угрожаемая Персией, не двинулась, но Швеция, под давлением Франции, начала в 1741 г. войну, объявив, что ведет ее против иноземного правительства Анны Леопольдовны, за права Елизаветы. Елизавета дала обещание вознаградить Швецию и, порвав все прежние трактаты с Австрией, Англией и Пруссией, тесно примкнуть к Франции и Швеции. Но Ласси разбил шведов у Вильманштранда, а дворцовый переворот в пользу Елизаветы совершился раньше, чем предполагал Шетарди, и без участия шведов. Это дало возможность Елизавете отказать Швеции в вознаграждении и отвергнуть французское посредничество при переговорах с Швецией. Русское войско заняло всю Финляндию; Шетарди покинул Россию.
Елизавета требовала всей Финляндии, но боязнь, чтобы в наследники шведского престола не был избран датский принц, вместо намеченного Елизаветой дяди — Голштинского герцога, заставила Россию удовольствоваться приобретением небольшой полосы земли, до р. Кюменя. Заведование иностранными делами перешло к Бестужеву , политической системой которого был союз России, Австрии, Саксонии и морских держав против Франции и Пруссии, в видах обуздания их завоевательных стремлений. Франция и Пруссия ставят себе целью свержение Бестужева. В России снова появляется Шетарди, а Фридрих II устраивает два политических брака: Петра III с ангальт-цербстской принцессой Софьей (будущей Екатериной II), для парализования влияния Бестужева, и наследника шведского — на сестре прусского короля, для вытеснения русского влияния из Швеции. Однако Бестужев сумел укрепить свое положение, вскрыв донесения Шетарди и представив Елизавете заключавшиеся там резкие отзывы о ней. Шетарди был выслан из России, открыто ставшей против Пруссии и Франции. Снова русский корпус был введен в Германию, но заключение Аахенского мира дало возможность вернуть его на родину.
Исход войны за австрийское наследство имел, между прочим, то важное следствие, что Франция перешла на сторону Австрии и России; возвышение Пруссии стало казаться для Франции еще более опасным, чем могущество Австрии. Так подготовилась комбинация, приведшая к Семилетней войне. Когда после разгрома Саксонии Фридрихом II Август удалился в Варшаву и стал взывать о помощи к России, русские вступили в Пруссию под начальством Апраксина (1757). Заняв Восточную Пруссию, вторгаясь в Померанию, Силезию и Бранденбург, русские войска одержали над пруссаками несколько важных побед при Гросс-Эгерсдорфе (1757), Цорндорфе (1758), Кунерсдорфе (1759), а в 1760 г. заняли Берлин; но все сменявшие друг друга главнокомандующие — Апраксин, Фермор, Салтыков, Бутурлин — действовали без определенного плана, отдельными вторжениями в неприятельские владения.
К этому присоединялась несогласованность с действиями союзных войск австрийских и французских. Франция первая заговорила о мире (1760), ввиду достаточного ослабления Пруссии. Австрия соглашалась мириться на условии получения лишь части Силезии, Россия — на условии получения Восточной Пруссии, которую, впрочем, намеревалась передать Польше. Смерть Елизаветы резко перевернула все политические комбинации. Союз России с Австрией был разорван. Петр III, боготворивший Фридриха II, возвратил ему все русские завоевания, заключил союз с Пруссией и двинул русские войска на помощь Пруссии против Австрии. Со своей стороны Фридрих II обещал свое посредничество между Россией и Данией в их конфликте из-за Шлезвига.
Внезапное сближение России с Пруссией и разрыв с Австрией противоречили всему направлению русской внешней политики после смерти Петра. Этот поворот, вызванный личными пристрастиями Петра III, был усвоен, однако, и его преемницей, Екатериной II, на основании политического расчета. В царствование Екатерины II на первый план выдвигались поочередно два крупных вопроса внешней политики — польский и турецкий. Разработка этих вопросов прошла две стадии: сначала польский вопрос скрепил связи России и Пруссии, затем вопрос турецкий обусловил возвращение России к австрийскому союзу, соединенное с новым охлаждением к Пруссии. Тотчас по воцарении Екатерина II, к полному разочарованию Австрии, заявила, что она признает заключенный Петром III мир с Пруссией, но условием своего миролюбия ставить умеренность Фридриха II по отношению к союзникам России и предлагает свое посредничество при предстоящем замирении Европы. Австрия с негодованием отвергла русское посредничество, и Губертсбургский мир был заключен без участия русской дипломатии.
Пока замирялась Европа, Россия стала твердой ногой в Курляндии. Екатерина решила водворить в Курляндии герцога, независимого от польского короля и всецело обязанного России своим возвышением. Сын польского короля Карл, посаженный герцогом в Курляндию при Елизавете, покинул Митаву, ввиду враждебных демонстраций со стороны России, и в курляндские герцоги был выбран ставленник России — Бирон. Русское влияние всецело водворилось в Курляндии. То был первый, отдаленный шаг к ослаблению Польши. В ожидании смерти польского короля Августа шли оживленные сношения между Россией и Пруссией. Европейские дворы опасались уже возможности раздела Польши между Россией и Пруссией. Франция и Австрия намечали в преемники Августу его сына, саксонского принца; но под давлением русско-прусской агитации на польский трон был выбран Станислав Понятовский.
Опека России и Пруссии над Польшей сосредоточилась на двух вопросах — о положении диссидентов и о сохранении в Польше существующего государственного порядка, служившего верным залогом окончательного падения польской самостоятельности. Россия стремилась к безусловному господству в Польше, к превращению Польши во вторую Курляндию. Русские войска не выходили из Польши; дипломатические представители России постоянно были заняты составлением русофильских конфедераций. За успехи в Польше Россия поплатилась войной с Турцией; Франция, Австрия и Польша возбудили в султане вражду к России. Случайный переход казацкого отряда через турецкую границу у Балты, при преследовании польского ополчения, был принят Портой за достаточный повод к войне. Русский посол Обрезков был посажен в Семи башенный замок, и в январе 1769 г. татары вторглись в Елизаветградскую провинцию. Весной 1769 г. война открылась переходом русской армии через турецкую границу. Скоро русские взяли Хотин и заняли Яссы. Григорий Орлов выставил широкий план возбуждения восстания против Порты в Греции и славянских областях Турции. С этой целью в Средиземное море была отправлена военная эскадра под начальством Алексея Орлова.
Масса русских эмиссаров, преимущественно из греков, была рассыпана по Черногории, Далмации, Греции для пропаганды восстания. Во Франции уже ожидали с тревогой раздела Турции. Однако организация восстания греков потерпела полное фиаско, хотя русские моряки сожгли турецкий флот при Чесме (1770), а на суше были одержаны серьезные победы при Ларге и Кагуле. Россия начала выдвигать идею превращения Крыма в независимое государство под покровительством России. В 1770 г. Долгорукий вторгся в Крым и взял Перекоп, Керчь, Евпаторию. Спиридов осадил остров Парос. Успехи России тревожили Европу. Франция продолжала деятельно агитировать против России в Турции и Польше, Австрия не могла примириться с утверждением России на Дунае, Англия, в общем благоволившая к России, не одобряла проекта создания независимых государств из Крыма и дунайских княжеств. Союзник России, Фридрих II, занял своеобразное положение.
Он усиленно советовал Екатерине держаться умеренности, отвергал план независимости Крыма и славянских княжеств, а также утверждения России на одном из островов Архипелага и соглашался лишь на присоединение к России двух Кабард и Азова с округом, а также на предоставление России права содержать флот на Черном море. Пугая Россию воинственными замыслами Австрии, а Австрию — безмерной притязательностью России, Фридрих II воспользовался для разрешения конфликта идеей раздела Польши. Идея эта давно носилась в воздухе, разрабатывалась и в Пруссии, и в России. Теперь Фридрих II связал ее с вопросом о ликвидации русско-турецкого столкновения, обусловливая умеренность России по отношению к Турции приобретениями на счет Польши, причем Пруссия и Австрия также должны были получить в Польше свои части.
Раздел совершился в 1772 г.: Россия приобрела Белоруссию (1775 квадратных миль с 1 800 000 жителей). В том же году открылись мирные переговоры с турками в Фокшанах и Бухаресте. Россия требовала независимости Крыма и уступки Керчи и Еникале. Ввиду распространения чумы в русских войсках и опасности разрыва России с Швецией, Порта отвергла эти требования. После перехода русской армии через Дунай, взятия Туртукая, осады Силистрии, Турция заявила свое согласие на независимость Крыма, но вместо Керчи и Еникале предложила Кинбурн. Медленное движение русской армии и разразившаяся внутри империи пугачевщина заставили было Россию согласиться на эту комбинацию, но новые военные успехи привели к заключению более благоприятного Кучук-Кайнарджийского мира (1774).
Крым получил независимое существование; иначе говоря, Порта уступала там России свободное поле для политических влияний и воздействий; Россия присоединяла к себе Керчь, Еникале, Кинбурн, всю степь между Бугом и Днепром, Азов, обе Кабарды, долины Кубани и Терека, получала 4 1/2 миллиона контрибуции и право свободной морской торговли по Черному морю, наконец, не менее важное право представительствовать перед Портой о нуждах Молдавии и Валахии, т. е. право вмешательства во внутренние вопросы турецкой монархии. Условия мира возбудили крайнее неудовольствие Франции и Австрии. Близость России с Пруссией, не прерывавшаяся в период первого раздела Польши и первой турецкой войны, проявилась еще раз в момент австро-прусского конфликта из-за баварского наследства. Явившись посредницей между двумя державами, Россия решительно приняла сторону Пруссии, чем и был обусловлен в значительной мере исход Тешенского конгресса. Но этот конгресс был уже конечной точкой русско-прусского сближения.
Россия была преисполнена агрессивных стремлений по отношению к Турции. Екатерина увлекалась фантастическим «греческим проектом», выполнение которого требовало тесного союза с Австрией. Иосиф II, со своей стороны, стремился к восстановлению торгового значения Австрии на Черном море. Свидание Екатерины с Иосифом II в Могилеве и поездка в Россию прусского принца Фридриха-Вильгельма в 1780 г. резко оттеснили перемещение симпатий Екатерины от Пруссии к Австрии. План России состоял в следующем: образование из Молдавии, Валахии и Бессарабии нового самостоятельного государства Дакии, приобретение для России Очакова, всей степи между Бугом и Днестром и одного из двух островов в Архипелаге, наконец, восстановление Греческой империи, на место Турции, с возведением великого князя Константина Павловича на греческий престол. Иосиф II заявлял притязания на ряд областей в Молдавии, Валахии, Боснии и Сербии, а также Истрии, Далмации и Венеции.
Сблизившись с Австрией, Россия сделала ряд важных подготовительных шагов к ослаблению Турции: постройка Херсонской крепости, присоединение Крыма (1783), принятие подданства грузинского царя Георгия , рассылка агентов на Кавказе и в Египте для возбуждения населения против Турции. Опять европейские державы — на этот раз Франция, Англия и Пруссия — ободряли султана выражениями сочувствия. В 1787 г. Порта, ввиду поездки Екатерины в Крым вместе с Иосифом II, понятой как политическая демонстрация, предъявила России ультиматум, с требованием отозвать воинственно настроенных русских консулов из Ясс и Бухареста и признать царя грузинского Георгия вассалом Порты. Ответом на ультиматум было начало военных действий (1787) как со стороны России, так и со стороны Австрии.
Суворов одержал победу под Кинбурном, но затем потянулась бесконечная осада Очакова, австрийцы действовали неудачно, война с Турцией неожиданно осложнилась разрывом с Швецией. По примеру первой войны решено было отправить эскадру в Средиземное море и Архипелаг, придав этому характер священного похода против царства ислама, для освобождения славян и греков, но эта экспедиция не состоялась, эскадра понадобилась на Балтийском море. Густав III воспользовался шведско-турецким договором 1739 г. о взаимной помощи на случай войны и, обеспеченный помощью Англии и Пруссии, а также турецкими субсидиями, потребовал от России отказа от принадлежавших ей частей Финляндии и Карелии в пользу Швеции и возвращения Крыма Турции. Это было равносильно объявлению войны.
Несмотря на внутренние смуты в Швеции (аньяльская «конфедерация»), несмотря на морские победы над шведами Грейга у Гохланда и Нассау-Зигена у Свенкзунда (1789), совмещение двух войн, — турецкой и шведской, — ставило Россию в критическое положение. Россия была изолирована. К враждебным ей Франции и Пруссии примкнула Англия, раздраженная на Россию за провозглашение вооруженного нейтралитета (1780); между тем Австрия была значительно парализована нидерландским восстанием. В 1790 г. шведы одержали ряд успехов в Финляндии; Екатерина боялась их появления в Петербурге. Нассау-Зиген, вновь одержав морскую победу у бухты Выборга, был жестоко разбит у Свенкзунда, на месте своей первой победы. Утомленная войной Швеция согласилась, однако, начать мирные переговоры.
По Верельскому миру (1790) не было установлено никаких территориальных изменений, но Россия отказалась с тех пор от вмешательства во внутренние дела Швеции, от поддержания русской партии в среде оппозиционной трону аристократии. Вяло подвигавшаяся турецкая война пошла успешнее после взятия Очакова в конце 1788 г. В 1789 г. были взяты Галац, Рымник, Аккерман; австрийцы заняли Бендеры. В 1790 г. пал Измаил; Порта уже заговорила о мире. Смерть Иосифа II изменила характер австрийской политики. Преемник его Леопольд II тяготел к Пруссии; но в то время как последняя, совместно с Англией, стремилась отдалить Австрию от России, Леопольд намечал общеевропейскую коалицию из Австрии, Пруссии, Англии и России против революционной Франции. Восточный вопрос временно отходил на второй план в международной политике Европы. В 1791 г., после новых успехов России, взятия Анапы, победы у Мачина — состоялся мир в Яссах.
Порта признала присоединение к России Крыма и уступила России степь между Бугом и Днестром. По окончании этой войны вновь выдвигается польский вопрос. За время войны в Польше успело укрепиться влияние Пруссии, в ущерб России. С одобрения Пруссии, национальная партия в Польше провела конституцию 1791 г., с отменой конфедераций и liberum veto и с установлением наследственной монархии. Екатерина не хотела допустить такого оздоровления польского государственного организма. Уже в 1790 г. Потемкин поднимал вопрос о втором разделе Польши. Тотчас по окончании турецкой войны Россия организовала в Польше тарговицкую конфедерацию и двинула к Варшаве русское войско. Пруссия тотчас же предъявила притязания на участие в разделе, к которому приобщили и Австрию. По второму разделу (1793) Россия получила Волынь, Подолию и Минскую губернию, всего 4533 квадратных миль с 3 миллионами населения. Два года спустя, после восстания поляков под предводительством Костюшки, после победы над поляками при Мациовицах и взятии Праги, совершился третий и последний раздел, уничтоживший польское государство.
Россия получила остальную часть Литвы и Курляндию, в общем, свыше 2000 квадратных миль. Последние годы екатерининского царствования не были спокойны. В 1795 г. Франция едва не подняла султана на третью войну с Россией. Для защиты Грузии пришлось начать войну с Персией, ознаменовавшуюся занятием Баку и Дербента. Материальные результаты внешней политики России за XVIII век выразились в значительном расширении русской государственной территории и в быстром развитии кризиса в русском государственном хозяйстве. Территориальный рост русского государства последовательно усиливался в течение всего века.
Перед воцарением Петра I — 265 126 квадратных миль. При кончине Петра I — 275 571 квадратных миль. При кончине Анны — 290 802 квадратных миль. При кончине Елизаветы — 294 497 квадратных миль. При кончине Екатерины II — 305 794 квадратных миль, включая в этот счет приобретения России, как в Европе, так и в Закавказье, Сибири и Северной Америке. Эти успехи покупались непрерывным напряжением государственных финансов и постоянным поглощением наибольшей части расходов военными нуждами. В течение века параллельно растут и размеры обложения, и размеры государственного дефицита. Рост обложения совершался главным образом за счет косвенных налогов.
Уже к царствованию Елизаветы обозначается усиленное возрастание сборов питейных, таможенных и разных других, охвативших почти все виды промысла и крайне стеснявших промышленность. В 40-х годах 3/4 расходного бюджета поглощались содержанием сухопутных и морских военных сил. Ко времени воцарения Петра III дефицит равнялся 1/5 общей суммы доходов. Несмотря на такое состояние финансов, Екатерина II начала царствование попыткой облегчить платежное бремя населения; но уже в 1764 г. сбавка с соляного налога была отменена, и кроме того частью повышены, частью введены разные сборы. Ожидавшиеся от всех этих мер 1 1/2 миллиона рублей предполагалось обратить на повышение служебных окладов, с целью предотвращения лихоимства чиновников. Но поступления далеко не оправдали ожиданий. С 1766 г. начал вновь нарастать дефицит.
Турецкая война резко изменила финансовое положение. Она стоила 47 1/2 миллиона рублей: около 20 миллионов было добыто путем нового повышения существовавших налогов, затем впервые был, затронут новый ресурс — государственные займы: учрежден был ассигнационный банк. Новые войны с Турцией и Польшей, занявшие последнее восьмилетие екатерининского царствования, опять потрясли все достигнутые во время мира финансовые успехи. Повышение налогов не устранило необходимости в новых внутренних и внешних займах. К концу второй турецкой войны в обращении находилось уже на 150 миллионов рублей бумажных денег, и курс рубля упал до 40 копеек; но к концу царствования число бумажных денег сократилось на 68 миллионов рублей, а курс рубля установился в 68 копеек. Русское государственное хозяйство встречало XIX век с 44 миллионами внешнего и 82 миллионами внутреннего долга, при среднем годовом доходе в 65 миллионов рублей.
Военное и финансовое напряжение, не прекращавшееся в России в течение всего XVIII столетия, не могло способствовать значительному подъему народно-хозяйственной жизни. Хотя количество фабрик и заводов к концу царствования Екатерины II доходит до 2000, такой успех достигается лишь при помощи усиленного покровительства промышленности. После льготного тарифа 1731 г. все последующие тарифы прошлого столетия носят охранительный характер. За 34 года (1726 — 1760) по европейской торговле цена отпуска увеличилась в два, а привоза — в три раза; цена отпускных изделий возросла на 790 тысяч рублей, а привозных — с лишком на 2 1/2 миллиона рублей.
Редкость капиталов в России того времени выражалась весьма ярко в высоте процента; 12, 15, 20-процентный рост был явлением обыкновенным. В 1754 г., при учреждении коммерческого банка, для ссуды денег под залог товаров был установлен 6% рост, с запрещением и частным лицам брать больше; тем не менее, и в начале XIX века по разным местностям России практиковались 10, 25, 30% росты. Во всех крупных оборотах царили иностранные, преимущественно голландские и английские, капиталисты. В 1753 г. отменены внутренние таможни.
Эта мера была несколько парализована предоставлением некоторым лицам исключительных преимуществ по рыбному промыслу, хлебному и лесному торгу и прочему, но в начале царствования Екатерины II как казенные монополии, так и привилегии частных лиц на производство промыслов были отменены. В 1754 г. учрежден коммерческий банк, выдававший только русским купцам ссуды под залог товаров по 6%; в 1757 г. учреждены банковые конторы по городам для перевода сумм из одного города в другой посредством векселей на магистраты, что облегчало пользование медной монетой. В 1758 г. учрежден медный банк, выдававший под векселя медные деньги на годовой срок со взятием по 6% и принимавший денежные вклады из процентов.
В 1786 г. учрежден государственный заемный банк, для выдачи ссуд под залог городских каменных домов, фабрик, заводов и для принятия денежных вкладов. В половине XVIII века общая цена товаров, обращавшихся на городских рынках, равнялась 18 миллионам рублей, но 7/10 этого товарного обращения приходилось на долю внешней торговли. При всей своей тяжести, внешняя борьба, которую вела Россия в XVIII веке, не могла идти ни в какое сравнение с национальной самообороной предшествующей эпохи. Это не могло не повести к ослаблению закрепостительных тенденций государственной власти. В течение XVIII века этим ослаблением воспользовался лишь высший класс русского общества — дворянство.
Знакомство с западной образованностью помогло ему в лице своих передовых представителей осмыслить свои эмансипационные стремления, а часто возобновлявшийся спорный вопрос о престолонаследии давал ему удобный повод предъявлять свои притязания и добиваться их осуществления. Дворцовые перевороты первой половины XVIII века послужили отправной точкой для процесса дворянской эмансипации, завершившегося во вторую половину века. Главным орудием дворцовых переворотов явилась гвардия, а двигателями этого орудия — те взаимно соперничавшие группы, на которые разбился класс русского дворянства: потомки старой родовитой знати, случайные выходцы, приближенные к царствующим особам, высшие слои чиновного дворянства или «генералитет», и рядовая масса служилого дворянства.
Движения этих партий начались тотчас после смерти Петра, борьбой двух первых групп за политическое преобладание. Возведение на престол Екатерины I , при содействии гвардейской манифестации, означало победу случайных выходцев Петровской эпохи над группой родовитых фамилий. В результате этой победы установилась диктатура Меншикова, наиболее сильного представителя победившей группы. Учреждение Верховного тайного совета имело значение внешнего компромисса между двумя группами, но фактически Меншиков всецело властвовал и над Советом. В группе родовитых фамилий в это время назревают два направления: одно для достижения политического преобладания держится прежнего пути личных связей с царствующим домом, другое намечает для той же цели новый путь политической реформы.
Первое течение выразилось при Петре II в образе действий князей Долгоруких, которые личным влиянием на молодого царя добились свержения Меншикова и ссылки его в Сибирь, и поспешили закрепить свое положение обручением императора с Екатериной Долгорукой. Преждевременная смерть Петра II расстроила эти планы. Долгорукие прибегли было к отчаянному средству — составлению подложного завещания от имени Петра II о передаче короны его невесте; но в этот момент выступил князь Дмитрий Голицын с кандидатурой Анны Иоанновны и проектом политической реформы. Проект был составлен по образцу олигархической конституции Швеции, периода, предшествующего реформе Карла XII, и явился плодом продолжительных занятий Голицына по изучению западноевропейской политической литературы и конституционных учреждений Польши, Англии и в особенности Швеции.
Проект намечал введение ограниченной монархии, причем ограничительными органами должны были явиться Верховный тайный совет, с законодательной властью, в составе 10 — 12 членов, палата низшего шляхетства из 200 человек, охраняющая права шляхетского сословия, и палата городских представителей, по два от каждого города, для ведения торговых дел и интересов простого народа. Анна, находившаяся в Митаве в качестве курляндской герцогини, подписала присланные ей туда ограничительные условия, но в самой Москве планы Голицына встретили двоякое противодействие со стороны собравшегося в Москву на предстоявшую свадьбу Петра II провинциального шляхетства.
Испуганное олигархическим характером голицынских проектов, чиновное и рядовое шляхетство разделилось на сторонников неограниченной монархии, которые предлагали внезапно арестовать «верховных господ», и на сторонников конституционной реформы, но при условии более равномерного распределения политических прав между слоями шляхетства. В многочисленных проектах, составленных шляхетскими конституционалистами, обозначились двоякого рода притязания шляхетского класса: политические, касавшиеся передачи законодательной инициативы собранию представителей всего шляхетства, а не олигархическому совету, и социальные, касавшиеся сокращения обязательной дворянской службы и установления для дворянства различных служебных и землевладельческих привилегий. Скоро обнаружилось, что центр тяжести шляхетских стремлений лежал в его социальных притязаниях, а политическая реформа намечалась лишь как средство для их осуществления.
На этом обстоятельстве партия неограниченного самодержавия, руководимая Остерманом, построила свою победу. Агенты Остермана распространили в шляхетских кружках уверенность в том, что служебные и землевладельческие привилегии могут быть получены прямо из рук монархического правительства. Ради устранения верховников, шляхетский генералитет согласился просить прибывшую в Москву Анну уничтожить подписанные ею ограничительные пункты и распустить Верховный тайный совет, а вместе с тем созвать шляхетское депутатское собрание для выработки государственной реформы.
На торжественном представлении Анне верховников и шляхетства первые две просьбы были исполнены; третья осталась намеренно непонятой, и вместо созыва депутатов подателям челобитной было предложено тут же во дворце самим выработать преобразовательный проект в течение дня. Совещательная комната была окружена подготовленной Остерманом гвардией, которая своими шумными манифестациями принудила шляхетских представителей просить о полном восстановлении неограниченного самодержавия. Устранив политические притязания шляхетства, правительство последовательно осуществило затем его социальную программу. Раскрепощение дворянства пошло сверху. Уже Анна, ради упрочения только что добытого трона, развивает все параллельные тенденции. Как паллиатив для подавления возникших брожений, был выдвинут правительственный террор, получивший от имени своего главного на правителя название бироновщины. Гвардия была усилена двумя новыми полками, Измайловским и Конногвардейским; учреждена Канцелярия тайных розыскных дел, началась вакханалия знаменитого «слова и дела».
Как коренное средство для истребления шляхетского недовольства, была предпринята законодательная разработка заявленных в 1730 г. социальных шляхетских притязаний. Уже на второй год царствования Анны была учреждена воинская комиссия под председательством Миниха, занявшаяся вопросом об «урочных летах» дворянской службы. В 1736 г. издан манифест, установлявшийся 25-летний срок для (ранее бессрочной) обязательной шляхетской службы. В 1730 г. отменен петровский закон о единонаследии и не отчуждаемости вотчин, и шляхетское землевладение освобождено от тяготевшей над ним регламентации.
В 1731 г. учрежден шляхетский кадетский корпус, получивший характер не столько профессионального военного училища, сколько привилегированного общеобразовательного заведения для детей дворян. Все эти меры создавали дворянству привилегированное положение среди прочих общественных классов и перемещали его интересы из центра в провинцию. В царствование Елизаветы господствуют те же тенденции. В интересах землевладельческого дворянства создается в 1754 г. государственный заемный банк для выдачи дворянам ссуд под заклад их имений. При дворе формируется кружок, усиленно пропагандирующий идею полной отмены обязательной дворянской службы.
Изданный Петром III в 1762 г. манифест о «даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» осуществил эту идею. В царствование Екатерины II процесс дворянской эмансипации нашел свое окончательное завершение. Екатерина II вступила на престол, увлеченная идеями просветительной философии XVIII века и занятая мечтой реформировать социально-политический строй России на началах разума и свободы.
Первыми шагами в этом направлении явились составление «Наказа» и созвание депутатов от всех общественных классов, кроме духовенства и крепостного крестьянства, в комиссию для составления проекта нового государственного уложения. Наказы, которыми снабдили депутатов их избиратели, и прения самих депутатов ясно показали, как изменились настроения и вкусы руководящего общественного класса, — дворянства, — со времени шляхетских движений 1730 г.
Все внимание дворянских обществ и их представителей сосредоточилось теперь на вопросах землевладельческого хозяйства и местного управления, причем разрешение этих вопросов намечалось в духе резко выраженной сословной исключительности. Законодательные памятники екатерининского царствования, выросшие из работ этой комиссии, отразили на себе в известной мере занимавшие Екатерину идеи личной и общественной свободы, но ограничили применение этих идей, пределами высших слоев общества, придав им характер привилегий.
Жалованная грамота дворянству 1785 г. свела в общий итог все уже сложившиеся преимущества дворянского класса. Одни из них являлись результатом недавнего раскрепощения этого класса — свобода от обязательной службы, право ограждать судебной защитой неприкосновенность своих сословных привилегий; другие — исключительное право владеть землей, свобода от податей — были старыми преимуществами, оставшимися еще от закрепощенного режима, но теперь и они получали новое значение; из естественных последствий обязательной службы они тоже превратились в сословные привилегии, основанные исключительно на достоинстве дворянского звания. Наконец, грамота создавала корпоративную самодеятельность дворянства в сфере его сословных интересов, установлением дворянских губернских обществ, наделенных, в качестве юридических лиц, определенными правами.
В то же время «Учреждение о губерниях» предоставляло дворянству значительную роль и в обще губернской администрации. Одновременно с дворянской грамотой была издана жалованная грамота городам, создававшая из всей совокупности городского населения автономическую общественную единицу, «градское общество», избирающее из своей среды общую и шестигласную думы, для заведования полицией и хозяйством города. Разница между обеими грамотами заключалась в том, что жалованная грамота дворянству подводила итог уже назревшему факту дворянской эмансипации, а грамота городам предвосхищала еще только ожидаемый рост городского развития. Применение ее подверглось, поэтому целому ряду фактических ограничений. Во-первых, новые органы городского самоуправления не были согласованы с созданной уставом о благочинии городской полицией, которая на практике получала перевес, опираясь на поддержку губернатора.
Во-вторых, расцвет новых начал городской жизни парализовался теми социально-экономическими условиями, которые как раз служили базисом для укрепления сословно-дворянских привилегий: господством крепостного хозяйства, при слабом сравнительно развитии торгового обмена и городской промышленности. В истории крестьянства XVIII век является эпохой интенсивного количественного разрастания крепостной массы и окончательного юридического закрепления крепостной неволи. Указы о ревизиях узаконили приобщение лица к крепостному состоянию путем записи за кем-либо в ревизскую сказку, причем некоторым разрядам лиц, как-то: непомнящим родства, вольноотпущенным холопам, незаконнорожденным детям и т. п., было вменено в обязанность непременно записываться за кем-либо, а сенатским указом было запрещено приносить жалобы на незаконные приписки, что давало возможность помещикам произвольно посягать на свободу множества лиц и семейств.
Параллельно с этим шли массовые пожалования населенных крестьянами земель за государственные заслуги или по частным поводам, как выражение монаршей милости. В царствование Екатерины II таким путем было роздано около 800 тысяч, в краткое царствование Павла — около 530 тысяч душ обоего пола. Наконец, количественное разрастание крепостной массы было усилено распространением крестьянского прикрепления на Малороссию, Слободскую Украину и Донскую область.
Вместе с тем законодательство XVIII века постепенно стирало с крестьянского прикрепления присущий ему ранее государственный характер, превращая помещиков в привилегированных рабовладельцев. В 1726 г. крепостные лишаются права свободно уходить на промыслы, в 1731 г. — брать откупа и подряды, в 1761 г. — обязываться векселями и вступать в поручительство; в 1760 г. помещики получили право ссылать своих крестьян в Сибирь; в 1767 г. запрещены жалобы крестьян на помещиков, в 1792 г. восстановлена отмененная было в 1771 г. продажа крестьян с публичного торга за долги помещика, но запрещено употреблять при этом молоток.
Отдав крепостных крестьян в полное распоряжение помещиков, законодательство XVIII века воздержалось от какой бы то ни было регламентации хозяйственного обихода и внутренней администрации крепостных вотчин. В определении размера оброчных платежей и барщинных работ, в уголовной репрессии над крепостным населением, в устройстве семейного быта своих крестьян помещик руководствовался исключительно собственным произволом, на почве которого не замедлили развиться хищническая эксплуатация подневольного труда и грубое насилие над личностью крестьянина. Установившийся к половине века крепостной режим глубоко воздействовал на весь жизненный склад России, парализуя успехи народного и государственного хозяйства и деморализуя общественные нравы и понятия.
Совершившаяся в течение века перестройка административных учреждений стояла в тесной связи с социальной эволюцией. В ней можно различить два периода. В первую половину века, в связи с политическими брожениями приливавшего к столице дворянства и борьбой дворянских партий за власть, деятельно перерабатывается строй высших государственных учреждений, тогда как областные учреждения сокращаются в числе и падают в значении. Со второй половины века, с отливом дворянских интересов из центра в область, на первый план выдвигается областная административная реформа. Тотчас по смерти Петра уничтожается ряд областных инстанций — надворные суды, городовые магистраты, камериры и рентмейстеры, — и как управление, так и суд стягиваются в руках воевод и губернаторов. Выработанный вновь наказ воеводам и губернаторам (1728) восстановлял власть дореформенного воеводы и в значительной мере воспроизводил содержание воеводских наказов XVIII века. Затем, за исключением восстановления магистратов при Елизавете, областная администрация не занимала законодателя и оставалась без изменений вплоть до губернской реформы Екатерины II.
Напротив, система центральных учреждений осложняется за это время рядом новых инстанций, сменяющих друг друга в значении Императорского совета. При Екатерине I возникает Верховный тайный совет, вносящий своим вмешательством большую дезорганизацию во взаимные отношения Сената и коллегий. После воцарения Анны Тайный совет уничтожается, но вскоре его заменяет кабинет министров, который опять-таки становится между Сенатом и верховной властью и делается орудием временщиков-иностранцев, преимущественно Миниха и Остермана. Впрочем, кабинет менее совета узурпирует распорядительную власть Сената, сосредоточиваясь главным образом на вопросах внешней политики и военном управлении. При Елизавете и Петре III действуют такие же советы, составленные из высших государственных сановников — конференция и девятичленный совет.
Хроническая перестройка высших государственных учреждений, вызываемая борьбой партий и отдельных временщиков, и разгром провинциального административного механизма, подавленного единовластием воевод и губернаторов, водворили в половине столетия полный хаос в управлении. Екатерина II, вступив на престол, нашла, что все части управления «вышли из своих оснований». Последовавшие затем административные реформы перестроили управление в обратном направлении сравнительно с первой половиной века в духе децентрализации управления и замены личного произвола системой правомерных учреждений.
После неудачи панинской попытки создать постоянный Императорский совет, — учреждение с конституционно-олигархическим оттенком, — после созыва комиссии 1767 г., в которой ярко проявилось тяготение общественных интересов к вопросам провинциальной жизни, внимание правительства все сильнее сосредоточивается на областной административной реформе. «Учреждение о губерниях» 1775 г. совершенно преобразовало местные учреждения и придало им тот вид, какой они сохранили затем почти без изменений вплоть до 60-х годов XIX века.
Эта реформа внесла ряд новых начал в провинциальное управление:
1) умножение числа административных территориальных единиц, соединенное с уменьшением их размера,
2) перемещение коллегий из центра в область: губернские палаты 1775 г. суть департаменты прежних коллегий, распределенные по губернским центрам,
3) разделение ведомств административно-полицейского, судебного и финансового по трем категориям учреждений (губернское правление и нижний земский суд с капитан-исправником, казенная палата и казначейства губернские и уездные, палата уголовная и гражданская с подчиненными им сословными судами дворянскими, купеческими и земских хлебопашцев),
4) начало выборной службы, за исключением магистратов, исчезнувшей при преемниках Петра I; губернские учреждения 1775 г. получили состав коронный, но уездные — состав выборный, причем выборным учреждениям был придан сословный характер;
5) обращение деятельности провинциальной администрации не только на служение фиску, но и на задачи общественного блага. Помимо выражения этой идеи в общей форме в разных местах «Учреждения о губерниях», сюда относится установление таких учреждений, как приказы общественного призрения и совестные суды.
Однако применение всех указанных начал в интересах правомерности управления и ограждения общественной и личной свободы значительно парализовалось двумя условиями:
1) учреждения 1775 г. закрепили главенство в областной жизни одного сословия — дворянства — над другими. Все коронные места замещались из среды дворянства, а в выборных учреждениях дворянство получило перевес, заполняя собой, помимо сословно-дворянских судов, еще нижнеземский суд, ведавший в полицейском отношении всю совокупность уездного населения;
2) вся система губернских учреждений была придавлена сверху властью наместника, названного «хозяином губернии».
При мысли законодателя, власть эта должна была направиться на строгое и точное наблюдение за исполнением законов со стороны всех подчиненных мест и лиц; наместник должен был явиться «оберегателем порядка, ходатаем на пользу общую и государеву, заступником утесненных, побудителем безгласных дел». На самом деле неопределенность компетенции наместника превращала его в самовластного царька, своим произволом пересекавшего правомерную деятельность сложных и искусно скомбинированных учреждений. Оба эти условия получали особое значение при той рабовладельческой, крепостнической атмосфере, которая царила в тогдашней общественной жизни.
Центральное управление притом перерабатывалось постепенно как раз в духе старого начала личного усмотрения. Сенат превращается преимущественно в судебное место; законодательная власть сосредоточивается в лице монарха (учрежденный в 1769 г. совет уже не имел характера императорских советов предшествовавших царствований и ведал главным образом руководительство войной); высшая администрация, с перенесением коллегий в провинции, переходит к вновь возникающим бюрократическим канцеляриям и комиссиям, во главе которых становятся генерал-прокурор и другие доверенные лица. Таким образом, оба ряда екатерининских преобразований привели далеко не к тем целям, ради которых к ним было первоначально приступлено. Реформы, предпринятые во имя общественной автономии и правомерной законности, лишь закрепили основной процесс XVIII века — создание дворянской привилегии, утвержденной на порабощении народа.
Исход XVIII века выдвигал две очередные проблемы для последующего движения истории — распространение отвоеванной для одного дворянства эмансипации от закрепости тельного гнета на всю совокупность населения и превращение теоретически провозглашенных начал правового порядка в управлении в жизненный факт, огражденный определенными гарантиями. Намечались реформа социальная и реформа политическая. В половине века обе реформы мало занимали рядовую общественную массу. Крестьянский вопрос дебатировался в комиссии 1767 г., в сатирической литературе, в Вольном экономическом обществе, но немногочисленные критики крепостной действительности не шли далее требования некоторой законодательной регламентации крестьянско-помещичьих отношений. Вопрос о политических гарантиях заглох с прекращением дворцовых переворотов и из лозунга партийной общественной борьбы обратился в предмет мечтаний единичных мыслителей.
Но к концу века жизнь резко поставила оба вопроса. Пугачевщина, завершившая непрерывный ряд крестьянских волнений XVIII века, напомнила о настоятельности социальной реформы. Террор Павловской эпохи, в связи с отзвуками революционных брожений на Западе Европы, обострил вкус к политическим гарантиям в передовых кругах общества, включая сюда и молодого наследника престола. Развитие этих проблем наполняет собой историю России XIX столетия.