Вот умеет же работать у нас бюрократический аппарат, когда надо. Только не ясно кому это было надо. В этой спешке совсем забыли спросить мнение оценщиков об этих изменениях. Попробуем разобраться, что же мы получили в итоге. Далее я излагаю свое мнение, которое в чем-то может быть и ошибочным.
Федеральным законом от 22.07.2010 N 167-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" внесены следующие важные изменения и дополнения:
1. Дано определение кадастровой стоимости.
2. Введена новая ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА, в которой:
• дано определение «государственной кадастровой оценки» (ГКО);
• определено кто и когда принимает решение о проведении ГКО и кто является заказчиком работ по определению кадастровой стоимости;
• кто составляет перечень оцениваемых объектов недвижимости и представляет исходные данные для ГКО;
• кто должен определять кадастровую стоимость и как должно осуществляться страхование ответственности за причинение ущерба;
• как должна проводиться экспертиза отчета об определении кадастровой стоимости;
• кто и как должен утверждать результаты определения кадастровой стоимости и опубликовывать их результаты;
• как должны рассматриваться споры о результатах определения кадастровой стоимости;
• кто и когда вносит результаты определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости и т.д.
3. Внесены изменения в Земельный и Лесной кодексы РФ и в закон «О налогах на имущество физических лиц».
4. Внесены отдельные изменения в текст ФЗ-135.
5. Определены сроки вступления в силу отдельных статей ФЗ-167.
Рассмотрим теперь более подробно эти нововведения.
1. Определение кадастровой стоимости. Для оценщиков – вопрос принципиальный, так как понятийный аппарат лежит в основе любой оценки. Понятие «кадастровая стоимость» (по моему мнению, очень неудачное), уже давно введено в оборот. Причем это понятие пришло на смену другому понятию – «нормативная цена». В бытовом и деловом обороте эти понятия – синонимы. Однако в оценочной деятельности эти понятия не могут быть смешаны. Цена и стоимость – это разные понятия. В теории и практике оценки есть понятие «стоимость для целей налогообложения» и базы оценки на основе рыночной и нерыночной стоимости. А в нашем же законодательстве кадастровая стоимость применяется как для налогообложения недвижимости, так и для управления недвижимостью, а именно, - для назначения арендных ставок, определения выкупной цены и т.п. Если для налогообложения недвижимости может быть использовано любое законодательно установленное понятие стоимости, то для эффективного управления недвижимостью необходимо использовать только рыночную стоимость.
До настоящего времени не было общепринятого понятия «кадастровая стоимость».
В разных нормативных документах давались различные определения, например:
1) «Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения», утверждены Приказом Минэкономразвития России от 1 июля 2005 г. N 145: «Кадастровая стоимость - капитализированный расчетный рентный доход».
2) «Методика государственной оценки земель поселений». Утверждена Росземкадастром 18.10.2000 г.: «Кадастровая стоимость земельного участка - расчетная величина, отражающая представления о ценности (полезности) земельного участка при существующем его использовании».
3) ФСО-2 п.10: «При определении кадастровой стоимости объекта оценки определяется методами массовой оценки рыночная стоимость, установленная и утвержденная в соответствии с законодательством, регулирующим проведение кадастровой оценки».
Однако было понятно, что если кадастровая стоимость применяется как для налогообложения, так и для управления недвижимостью, то она должна быть близка рыночной стоимости. Так и записали в Проект ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и другие законодательные акты Российской Федерации». Редакция 1-го чтения (6 мая 2009г.):
«Для целей настоящего Федерального закона под кадастровой стоимостью понимается рыночная стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки»
В результате получился конфуз, так как в ФСО рыночная и кадастровая стоимость – это разные понятия. Надо было с этим что-то делать. Тогда из определения убрали слово «рыночная» и так и утвердили. Окончательная редакция, принятая Госдумой и Советом Федерации и утвержденная Президентом РФ:
Для целей настоящего Федерального закона под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки.
Однако это определение полностью противоречит теории оценки. Не может стоимость зависеть от каких-то действий по ее определению, в данном случае от процесса проведения ГКО. Более подробно об этом написано в моих монографиях /1,2/. Из-за формата статьи не будем на этом останавливаться более подробно, для профессиональных оценщиков это и так ясно. Кроме того, выпало основополагающее слово «рыночная». То есть теперь кадастровая стоимость может быть любой. Сделано это специально или по незнанию – непонятно. Перед утверждением Закона в конце июня 2010 было опубликовано бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013гг., где прямо сказано:
"Следует ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров, а также разработать систему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами".
И тут вдруг такое определение, в котором о рыночной стоимости речь уже не идет. И что теперь оценщики будут оценивать, и где теперь применять эту «кадастровую стоимость» – в налогообложении или в управлении недвижимостью?
Вообще с позиции теории оценки «кадастровая стоимость» вовсе не является стоимостью, как не являются стоимостью «восстановительная стоимость», «балансовая стоимость», «инвентаризационная стоимость» /2,5,6/. Под этими понятиями следует понимать некоторые нормативно установленные денежные учетные суммы, но не стоимости, профессионально определяемые оценщиками. В этом отношении чиновники и оценщики в Украине оказались мудрее. Они используют в налогообложении недвижимости понятие «нормативная денежная оценка», а мы же окончательно запутались. В Законе теперь у нас одно определение, в ФСО-2 (п.10) – другое; стандарта оценки кадастровой стоимости нет; НСОД готовит не стандарт, а какой-то странный документ, не прописанный в Законе, - «Методические указания по кадастровой оценке недвижимости»; Росреестр на бюджетные деньги проводит эксперименты в регионах, разрабатывает «методику проведения массовой оценки недвижимости на основе ее тестирования в Кемеровской, Тверской, Калужской областях и Татарстане» и обещает «до конца 2011 г. оценить объекты капитального строительства на территории всей страны» /3/ и т.д.
2. В ФЗ-135 введена новая ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА. В этой главе речь идет об администрировании процесса «определения кадастровой стоимости» (заметим, что по Закону кадастровая стоимость не оценивается, а определяется). Зачем эта глава нужна в Законе об оценочной деятельности не совсем понятно, ну да ладно - есть, так есть. Что в ней наиболее важно. В своей предыдущей статье /3/ я приводил высказывание Премьера Путина В.В. по поводу кадастровой оценки, которая «неизвестно как проводится» и что необходимо «возложить право оценки земли только на субъекты Российской Федерации, исключив из этого процесса соответствующие федеральные службы». То есть Премьер выступил за децентрализацию кадастровой оценки. И это единственно верное решение, что показала многовековая история оценки для целей налогообложения в различных странах, в том числе и в дореволюционной России /2,4,7/. По Закону 1893 года массовая оценка недвижимости для налогообложения возлагалась на уездные, а по Закону 1899 года – на губернские оценочные комиссии. Нельзя в такой большой стране как Россия проводить массовую оценку недвижимости из единого федерального центра. Получиться то, что получилось у нас с кадастровой оценкой земли /2,4,5/. Однако, если нельзя, но очень хочется, то можно. Что мы видим в нашем Законе? А видим мы правильную позицию: «Государственная кадастровая оценка проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, по решению органа местного самоуправления…». Но ст.5 полностью перечеркивает эту правильную позицию: «3. До 1 января 2013 года полномочия заказчика работ по определению кадастровой стоимости, установленные статьей 24.14 и частью пятой статьи 24.16 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (в редакции настоящего Федерального закона), реализует орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке», то есть Росреестр. Таким образом, вопреки указаниям Путина В.В., централизованная система оценки недвижимости сохраняется. То есть «очень коррупционная сфера» (цитата В.В. Путина) ни куда не исчезает.
Далее в Законе прописано, кто должен «определять кадастровую стоимость» (опять заметим, что не оценивать, а определять!). Определять должны оценщики, причем «в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности, регулирующих вопросы определения кадастровой стоимости (заметим, что ни о каких методических указаний в Законе не говорится). В соответствии с ФЗ-135 оценщиками являются физические лица. Однако участвовать в конкурсах Росреестра могут только юридические лица с условием обеспечения госконтракта (например, по одному из последних конкурсов – примерно 170 млн. руб.). Следовательно, победить в конкурсе и стать «исполнителем работ по определению кадастровой стоимости» могут только очень крупные юридические лица, имеющие разветвленную филиальную сеть в регионах. Заметим также, что требование по «страхованию ответственности за причинение ущерба в результате осуществления деятельности по определению кадастровой стоимости на страховую сумму в размере не менее чем тридцать миллионов рублей» относится к исполнителям работ, а не к оценщикам. Новацией Закона является обязательное требование к исполнителю работ «обеспечить проведение экспертизы этого отчета, в том числе повторной, саморегулируемой организацией оценщиков, членами которой являются оценщики, осуществившие определение кадастровой стоимости». Вот тут могут возникнуть большие проблемы. А если оценщики состоят в разных СРО? А где мы возьмем экспертов в СРО, которые смогут провести качественную экспертизу отчетов по определению кадастровой стоимости миллионов объектов недвижимости?
Далее, для качественной работы оценщика необходима достаточно обширная исходная информация по объектам оценки и состоянию рынка недвижимости. Как Закон решает эту проблему? В соответствии с ним перечень объектов недвижимости для целей проведения государственной кадастровой оценки должен формируется «органом кадастрового учета», то есть оценке подлежат только те объекты недвижимости, которые зарегистрированы в государственном кадастре недвижимости (ГКН). У нас, как известно, действует заявительный принцип и в ФЗ-221 «О государственном кадастре недвижимости» задача постановки на учет всех объектов не ставится. Дачная амнистия, по мнению большинства, провалилась. Поэтому в ГКН зарегистрировано только незначительное количество объектов недвижимости. Когда будет завершен процесс регистрации – неизвестно. Оценивать же только отдельные объекты недвижимости не имеет смысла. Кроме того, как мы видим, от процесса составления перечня оцениваемых объектов недвижимости устранены местные органы власти, которые наиболее заинтересованы в налоге на недвижимость.
Что касается «количественных и качественных характеристик объектов недвижимости, необходимых для проведения ГКО», то их также должны представить оценщикам «орган кадастрового учета». Что это за данные оценщикам очень хорошо известно. В технических (кадастровых) паспортах БТИ, как правило, содержится устаревшая информация. Этой информации абсолютно недостаточно для проведения качественной оценки. Кроме того, в марте этого года вступили в силу поправки в законы о регистрации прав и о ГКН, согласно которым предоставление техпаспортов и планов БТИ для регистрации прав не требуются, если эти планы или паспорта предоставлялись в Росреестр (ФРС, Регпалату) ранее, хотя бы и в прошлом веке.
Оценщикам известно, что для проведения оценки объекта недвижимости необходим личный осмотр его с целью выявления реального состояния и накопленной амортизации. Закон этого не предполагает, то есть исходит из того, что определить кадастровую стоимость можно и дистанционно с федерального центра. А это, в свою очередь, создает почву для оспаривания результатов кадастровой оценки.
3. Внесены изменения в Земельный и Лесной кодексы РФ и в закон «О налогах на имущество физических лиц».
Законом ФЗ-167 внесены важные изменения в Земельный кодекс (ст.66). Ранее п.3 этой статьи был следующим:
4. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости.
С позиции теории и практики налогообложения недвижимости это определение абсолютно верно, так как стоимость недвижимости для налогообложения (кадастровая стоимость) должна быть меньше рыночной. Это обуславливается тем, что при массовой оценке недвижимости точность оценки значительно ниже, чем при индивидуальной, а также с целью уменьшения количества апелляций. Эти положения прописаны в международных стандартах массовой оценки (IAAO). Однако у нас эта статья не работала, так как нигде в нормативных документах не прописаны эти проценты, и суды отклоняли иски собственников. Теперь эта статья будет прописана следующим образом:
5. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости.
Безусловно, что новая редакция требует осмысления и разъяснения. Что имел в виду законодатель и зачем это сделано – непонятно. Как изложено выше – теперь при ГКО не надо определять рыночную стоимость, а когда надо – неизвестно. Или это надо для апелляций? Много вопросов – будем ждать разъяснений.
Внесены изменения также в закон «О налогах на имущество физических лиц». Ранее п.2 ст.5 прописывал методику определения инвентаризационной стоимости, теперь сказано, что
Порядок расчета такой стоимости устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности";
Этот пункт не имеет отношения к оценочной деятельности, так как у оценщиков нет такого понятия, как «инвентаризационная стоимость». С позиции теории оценки такой стоимости не может быть. Важно, что законодатель наряду с кадастровой стоимостью оставил это понятие и определил орган, который будет разрабатывать методику расчета этой стоимости – Росреестр. Какие проблему при этом возникают, и какие ошибки допускаются подробно описано в учебном пособии /2/.
Внесены также изменения в Лесной кодекс относительно ГКО лесных участков. Теперь она должна проводится в соответствии с ФЗ-135.
6. Внесены отдельные изменения в текст ФЗ-135
Законом ФЗ-167 внесены отдельные незначительные, на первый взгляд, изменения в текст Федерального закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
• из статьи 21 «Профессиональное обучение оценщиков» убрано слово «высшими». То есть, как я понимаю, теперь оценщиков можно будет готовить в ПТУ. Зачем это сделано – непонятно. Нужен комментарий. Насколько я знаю, в Комитете НСОД по образованию и координации научных исследований этот вопрос не рассматривался;
• введена новая норма, что «Утвержденные федеральные стандарты оценки и методические указания о государственной кадастровой оценке не подлежат государственной регистрации». Это, на мой взгляд, единственная прогрессивная норма, так как позволяет упростить процесс разработки стандартов оценки;
• порядок осуществления надзора за СРО оценщиков теперь будет устанавливать «уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности". Надо сказать, что в тексте ФЗ-135 этот орган упоминается более 20 раз. Это основной государственный регулятор оценочной деятельности в стране. И все проблемы профессиональной оценки в стране связаны именно с ним. Пока ничего хорошего о деятельности этого органа сказать нельзя, а вот проблем он создал много, в том числе и с кадастровой оценкой. Я уже как-то писал о деструктивной роли этого органа в деле остановки инвестиционно-строительной деятельности на федеральной земле (знаменитое Постановление Правительство ПП505 и ТЗ к нему) и вот теперь новый вклад в теорию и практику оценки;
• Изменена статья 16 «Независимость оценщика и юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор". Теперь к требованию независимости оценщика добавлены также требования о независимости юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор. То есть теперь «юридическое лицо не вправе заключать договор на проведение оценки с заказчиком в случаях, если оно имеет имущественный интерес в объекте оценки и (или) является аффилированным лицом заказчика, а также в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Эта проблема возникала при проведении кадастровой оценки земельных участков, так как заказчиком работ выступал Росреестр, а исполнителями, как правило, его же ФГУПы. То есть, похоже, теперь это будет невозможно. Однако тут найдено уже оригинальное решение. Можно же действующих и бывших сотрудников ФГУП, имеющих дипломы оценщиков, объединить в самостоятельное СРО оценщиков, которое также будет проводить и экспертизу отчетов об определении кадастровой стоимости.
Имеются и другие изменения в ФЗ-135, которые менее значимы, чем выше рассмотренные, например, о возможности и процедуре оспаривания результатов определения кадастровой стоимости.
Выводы:
1. Судя по внесенным изменениям в ФЗ-135, в стране за более чем 13 лет так и не выработана концепция налогообложения недвижимости. Проведена масса экспериментов в регионах, истрачены огромные бюджетные средства, а концепции так и нет. Наши чиновники действуют так, как будто мы находимся на необитаемом острове, им неведомо, что за многовековую историю человечество выработала критерии эффективного функционирования налога на недвижимость. Одним из главных из них является децентрализация процедур массовой оценки и администрирования налога на недвижимость. И действует налог только в том случае, когда работает местное самоуправление, а не встраивается в вертикаль власти /3/. Методология массовой оценки недвижимости тесным образом связана с концепцией налогообложения, принятой в стране. Нельзя телегу ставить впереди лошади. Не получится ничего хорошего.
2. Ознакомившись с внесенными поправками в ФЗ-135 можно сделать вывод о том, что Закон направлен на реализацию интересов определенной группы лиц, давно занимающейся кадастровой оценкой на федеральном уровне. В данном случае действуют принцип: важен процесс, а не результат. Безусловно, под кадастровую оценку недвижимости будут выделены огромные денежные средства, и они будут освоены. Однако результата мы не достигнем, а получим огромное количество споров с собственниками недвижимости. При этом крайними, в данном случае, станут оценщики, но в ГКО они будут выступать в качестве статистов и «подносчиков снарядов».
3. Глава о кадастровой оценке недвижимости написана с большим количеством дыр и полностью противоречит теории и практике массовой оценки недвижимости, изложенных в международных стандартах (IAAO и МСО) и практике дореволюционной России. Этот закон не имеет прямого действия, так как к нему необходимо готовить ряд нормативных документов. Причем их будут готовить уполномоченные госструктуры, которые завели проблему кадастровой оценки в тупик. Понятно, что ничего хорошего из этого также не получится.
4. Неоднократные призывы оценщиков к НСОД о необходимости создания Комитета по кадастровой оценке недвижимости проигнорированы, и мы теперь имеем вот такой Закон, который не решает ни одну проблему массовой оценки недвижимости для целей налогообложения, а только усугубляет их.
5. Сегодня со всей очевидностью встает вопрос об эффективности работы НСОД. Если мы не заставим этот орган работать, то все время будем попадать в ситуации типа Сочи или кадастровой оценки, с постоянной потерей репутации профессионального оценочного сообщества.