Государственный налоговый контроль обеспечивает обратную связь общества, экономики и налогоплательщиков с органами государственной власти. По своей сути, налоговый контроль – это заключительная фаза управления налогообложением и один из элементов налогового механизма, тесно связанных с налоговым планированием и налоговым регулированием.
Государственный налоговый контроль представляет собой не только контроль за налогоплательщиками, но деятельность органов государственной власти по проверке и мониторингу законности, рациональности и эффективности налоговых потоков в экономике. Причем в этом процессе участвуют высшие органы государственной власти, включая Федеральное Собрание РФ, Президента РФ и его Администрацию, главы администраций субъектов РФ и муниципальных образований, Правительство РФ и аналогичные структуры субъектов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ. Президент России определяет стратегию налоговой политики, утверждает налоговые законы, дает задания Правительству РФ по разработке налоговых вопросов и т. д. Правительство РФ осуществляет общее руководство и контроль за разработкой и реализацией государственной налоговой политики, дает распоряжения министерствам по разработке конкретных налоговых вопросов и осуществляет нормативное обеспечение налогового процесса и налоговой политики. Организуются регулярные совещания в Правительстве о ходе реализации поступлений налогов в бюджетную систему, Федеральная налоговая служба организует оперативный сбор информации с региональных налоговых органов о выполнении налоговых планов и т. д.
Говоря об общенациональной важности налогового контроля, не следует забывать о том, что одно из главных требований к налоговому контролю вытекает из известных с древности принципов налогообложения – контроль должен приносить значительно больше средств, нежели затрачивается на его проведение (принцип дешевизны и эффективности). Российская практика способна дать кратковременный эффект в плане увеличения налоговых сборов, но в целом эти меры, как правило, провоцируют уход от налогообложения, переток капиталов за границу в ущерб российской экономике.
Государственный налоговый контроль обеспечивает формирование доходной базы бюджетов всех уровней, финансовые ресурсы которых направляются на реализацию социальных, экономических и других реформ. Решению стратегических и тактических целей государственного налогового менеджмента способствует своевременность и всеобщий охват налогового процесса контрольными действиями. Таким образом, одной из главных задач налогового контроля как функционального элемента государственного налогового менеджмента является препятствование уклонению от налогов.
Обычно контроль ведется в трех направлениях: за ходом осуществления намеченной цели; за выполнением отдельных мер, являющихся звеньями работы по достижению цели; за реализацией намеченной ранее эффективности решений. Вместе с тем, нельзя упускать и еще одно направление – изучение обоснованности и целесообразности самих управленческих решений.
Субъектами государственного налогового контроля являются высшие органы государственной власти, которые осуществляют проверку и мониторинг движения налоговых потоков в стране, а также те организационные структуры, которые непосредственно осуществляют налоговый контроль налогоплательщиков.
Основная работа по налоговому контролю выполняется его субъектами, полномочия которых закреплены положениями Налогового кодекса РФ. Такими органами государственного налогового контроля выступают органы Федеральной налоговой службы Министерства финансов РФ, таможенные органы, государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов, органы Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД РФ. Непосредственно в составе Федеральной налоговой службы контрольные функции возложены на следующие структурные подразделения: Управление контроля налоговых органов, Управление налогового контроля, Управление государственной регистрации и учета юридических и физических лиц, Управление урегулирования налоговой задолженности и обеспечения процедур банкротства. Как свидетельствует реальное положение дел, в настоящее время в России за взимание и контроль за уплатой налоговых платежей отвечают шесть министерств и ведомств, насчитывающих в своем составе 180 тыс. служащих, в то время как в США, Великобритании, Германии, Франции и ряде других стран вся налоговая система сосредоточена в едином органе, замыкающемся или входящем непосредственно в состав правительства, которое отвечает за доходность бюджета государства.
На налоговые органы Федеральной налоговой службы Минфина РФ возложена обязанность по организации и проведению контроля за соблюдением налогового законодательства РФ, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, а также контроля за соблюдением валютного законодательства РФ, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.
Важнейшим организационным звеном, осуществляющим функцию налогового контроля, являются межрайонные и городские налоговые инспекции. Именно на их долю падает подавляющая часть мероприятий по осуществлению налогового контроля. В полномочия вышестоящих налоговых органов входит контроль за правильностью и законностью деятельности нижестоящих налоговых органов в осуществлении ими контрольных действий, а также текущий учет поступлений платежей и недоимок по платежам в бюджет на основе отчетности, поступающей от нижестоящих налоговых органов. Учет начисленных и фактически поступивших налоговых платежей и налоговых санкций ведется в соответствии с классификацией доходов и расходов бюджетов, что позволяет методически поддержать реализацию функции контроля за исполнением бюджетных заданий по налогам.
Государственный налоговый контроль, как функциональный элемент государственного налогового менеджмента, представляет собой деятельность по борьбе с налоговыми правонарушениями и преступлениями, т. е. с теми фактами, которые противоречат налоговому законодательству, а не с корпоративным налоговым менеджментом. Таким образом, деятельность организаций, направленная на минимизацию налогов законными способами, выпадает из сферы действия государственного налогового контроля.
Существует несколько критериев классификации видов налогового контроля по различным критериям, главным среди них является время проведения, в зависимости от которого налоговый контроль подразделяют на предварительный, текущий и последующий. Предварительный налоговый контроль осуществляется на стадии рассмотрения и принятия решений по налоговым вопросам (т. е. в основном в процессе планирования и регулирования). С его помощью могут быть выявлены дополнительные ресурсы, эта форма позволяет предупредить нарушения законов и выбрать наиболее целесообразные и экономичные решения. Текущий налоговый контроль предполагает системный факторный анализ деятельности предприятий и организаций в целях выявления полноты и своевременности расчетов с бюджетом. Последующий же налоговый контроль проводится либо по наступлению определенного периода времени, либо по завершении определенных этапов деятельности. Данный вид контроля представляет собой базу для анализа и оценки.
Область приложения контрольных действий налоговых органов очень широка, т. к. выполнение налоговых обязательств предопределено величиной денежной оценки основного и оборотного капитала, рабочей силы, ресурсного потенциала, т. е. параметры налогообложения зависят от результатов финансово-хозяйственной деятельности, стоимостной оценки имущества, размещения капитала. Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов посредством учета налогоплательщиков и объектов, подлежащих налогообложению, камеральных и выездных налоговых проверок.
Исходным моментом в организации работы по выполнению заданий по сбору налогов является учет налогоплательщиков. По законодательству налогоплательщики обязаны встать на учет в налоговых органах соответственно по месту нахождения организации, по месту нахождения ее филиалов и представительств, по месту жительства физического лица, а также по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению. Среди мероприятий, обеспечивающих выявление налогоплательщиков, уклоняющихся от постановки на налоговый учет, основными являются: проверки, инспекторские рейды по адресу регистрации организаций, направление письменных вызовов организациям и индивидуальным предпринимателям, передача в органы налогового расследования материалов на уклоняющихся от постановки на учет и др.
Расширение сферы деятельности хозяйствующих субъектов, существенное увеличение информационных потоков требует взаимодействия субъектов налогового контроля с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными органами и банковской системой в целях полного учета хозяйствующих субъектов и объектов налогообложения, а также контроля за текущей деятельностью хозяйствующих субъектов. Информационное взаимодействие является приоритетным и перспективным направлением сотрудничества налоговых инспекций с внешними организациями. В настоящее время налоговые органы взаимодействуют с пятьюдесятью организациями, поэтому, безусловно, требуется законодательное оформление процесса предоставления информации. Исходя из принципа единства и централизации налогового контроля, общности задач, стоящих перед всеми налоговыми органами страны, необходимо определить основные параметры взаимодействия налоговых органов с внешними организациями и довести до мест соответствующие методические рекомендации. В Налоговом кодексе РФ (ст.85) сделана попытка законодательно закрепить норму, предусматривающую обязательность предоставления всеми организациями сведений налоговым органам для целей налогообложения. Важность законодательного оформления взаимодействия налоговых органов с другими органами исходит из важности информации, которая может быть ими представлена, в целях повышения эффективности налогового контроля.
Эффективность работы по выявлению не состоящих на учете налогоплательщиков на сегодняшний день еще недостаточно высока. Необходимы меры двоякого характера, с одной стороны, направленные на совершенствование организации и методов контроля, с другой стороны, направленные на устранение законодательных проблем.
В целом, эффективность налогового контроля во многом зависит от методического качества налоговых законов. Чем сложнее, запутаннее, противоречивее налоговое законодательство, тем труднее осуществлять налоговый контроль. К сожалению, введение в действие второй части Налогового кодекса РФ, как закона прямого действия, не упростило, а существенно усложнило порядок взимания наиболее крупных федеральных налогов.
Налоговые проверки как основная форма государственного налогового контроля
Налоговый контроль за налоговыми поступлениями от налогоплательщиков осуществляется посредством ведения в налоговых органах по каждому плательщику оперативно-бухгалтерского учета начислений и поступлений каждого вида налогов и других обязательных поступлений. Правильность, полнота и своевременность уплаты налогов контролируется посредством налоговых проверок (камеральных и выездных). Порядок осуществления налогового контроля, формы его проведения, а также права и обязанности участников мероприятий налогового контроля регулируются положениями главы 14 Налогового кодекса Российской Федерации.
Налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, плательщика сбора и налогового агента, непосредственно предшествовавших году проведения проверки. Например, в 2014 г. налоговой проверкой будут охвачены соответственно 2013, 2012 и 2011 г. Срок давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения установлен в три года.
Момент исчисления срока давности определен практически для всех налоговых правонарушений со дня совершения налогового правонарушения, за исключением двух случаев. В случае грубого нарушения правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения, а также неуплаты или неполной уплаты налога исчисление срока исковой давности начнется со следующего дня после окончания соответствующего налогового периода.
Процедура проведения камеральной проверки регламентирована ст. 88 НК РФ. На практике налоговики руководствуются Регламентом проведения камеральных проверок, приведенным в письме от 29.01.1999 г. № ВГ-14-16/13дсп.
Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика. Целью камеральной проверки является текущий контроль за соблюдением налогового законодательства, выявление и предотвращение налоговых правонарушений, взыскание сумм неуплаченных налогов и привлечение виновных лиц к ответственности, а также подготовка информации для отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок. Срок проведения установлен в три календарных месяца со дня представления в налоговый орган налоговых деклараций и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога. Периодичность проведения камеральных проверок НК РФ не установлена. Соответственно частота их проведения зависит от возникновения соответствующей необходимости.
Камеральные проверки позволяют найти недобросовестных налогоплательщиков, обеспечить отбор тех организаций, документальная проверка которых дает наибольшие доначисления на каждый час рабочего времени ревизора. Их эффективность характеризуется не только доначисленными суммами, но и более правильным исчислением и уплатой платежей в дальнейшем на основе устранения ошибок в ведении бухучета. К примеру, рост преступности в стране вовсе не говорит об эффективности правового законодательства и системы. Эффективность налогового контроля вообще не должна оцениваться по количеству выявленных нарушений и суммам начисленных штрафов за налоговые правонарушения и возращенных бюджету средств. Это – эффективность контролирующих органов. Эффективность же налогового контроля должна оцениваться по показателям, характеризующим снижение названных негативов.
Результативность документальных проверок во многом определяется подготовительными мероприятиями, объединяющими планирование проверки и предпроверочную работу. Планирование и предпроверочная подготовка документальных проверок, проводимых сотрудниками налоговой полиции самостоятельно или совместно с налоговым органом осуществляется с применением элементов оперативно-розыскной деятельности. До начала проверки изучается информация о налоговых правонарушениях, об объеме проверки и разрабатываются возможные направления действий оперативных сотрудников для получения доказательной базы по способам сокрытия налоговых платежей или неуплаты налогов. В последнее время в большинстве регионов размер доплат по итогам камеральных проверок оказался выше, чем по результатам выездных проверок. Налоговые органы предпочитают камеральные проверки сплошным методом выездным, тем более что при камеральной проверке налогоплательщик сам представляет все документы в инспекцию, их проверка осуществляется непосредственно в налоговом органе.
В деятельности налоговых органов и налогоплательщиков важнейшее место занимают выездные налоговые проверки. Выездные налоговые проверки бывают комплексными и тематическими.
При комплексной проверке налоговые органы проверяют правильность расчетов с бюджетом по всем налогам, а при тематической – по одному или нескольким налогам, отдельным вопросам, например – возмещению налога на добавленную стоимость.
За 2013 г. налоговые органы страны по результатам 468 тыс. выездных проверок организаций дополнительно начислили 68,3 млрд. руб. или 31 % от всех проведенных налоговых проверок (в эту сумму входят зачисления и от проведенных 228 тыс. выездных проверок физических лиц). Из общего количества выездных проверок, комплексные составляют 49 %, тематические – 51 %. Доля проверок, выявивших нарушения, достигла 57 %. В 2005 г. по итогам выездных проверок нарушения законодательства выявлены в 97 % случаев. За 2005 г. ФНС проведено 155 тыс. проверок, в бюджеты всех уровней дополнительно начислено 233 млрд. руб., из них по НДС – 95,2 млрд. руб., налогу на прибыль – 69,8 млрд. руб., по ЕСН – 8,2 млрд. руб.
Как правило, выездные проверки заранее планируются, к ним налоговые органы готовятся. Особое внимание уделяется процессуальным вопросам проверки, оформлению результатов и вынесению решений. Вопросы выездных проверок рассматриваются в многочисленных нормативных актах: НК РФ (глава 14), Законе РФ «О налоговых органах Российской Федерации», Приказе МНС России от 31.03.1999 № ГБ-3-16/67 «Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок», Приказе МНС России о 31.03.1999 № ГБ-3-6/66 «Об утверждении Инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 31.03.1999 № 52 „О порядке составления акта выездной налоговой проверки и вынесения решения по результатам рассмотрения ее материалов “.
В соответствии с законодательством предусмотрена периодичность выездных проверок для каждого налогоплательщика – юридического лица не менее одного раза в два года. Однако как показывает опыт это требование практически невыполнимо – для его осуществления отсутствовала потребная численность налоговых работников, да и в такой периодичности во многих случаях и не было необходимости. Обычно проверками охватывалось не более 35 % налогоплательщиков. В последние годы проявляется тенденция снижения количества выездных налоговых проверок. За год обычно проверяется лишь около 13 % организаций, состоящих на учете.
Согласно п. 2.5 Единых требований к формированию информационного ресурса «Выездные налоговые проверки» налогоплательщики, включаемые в план проведения выездных налоговых проверок, должны иметь один или несколько нижеперечисленных признаков:
• налогоплательщик, относящийся к категории крупнейших и (или) основных;
• по поручению правоохранительных органов;
• по поручению вышестоящего налогового органа;
• организация, представляющая «нулевые балансы»;
• организация, не представляющая налоговую отчетность в налоговый орган;
• налогоплательщик, необходимость проверки которого вытекает из мотивированного запроса другого налогового органа;
• налогоплательщик, отобранный по результатам камеральной налоговой проверки и анализа налоговой и бухгалтерской отчетности (контрольных соотношений показателей форм налоговой и бухгалтерской отчетности деклараций (расчетов) по налогам и другим обязательным платежам в бюджет);
• налогоплательщик, отобранный на основании анализа основных финансовых показателей деятельности налогоплательщика по отраслевому принципу;
• налогоплательщик, отобранный на основании анализа иной информации, результаты которого позволяют сделать вывод о возможности обнаружения налоговых правонарушений;
• ликвидируемая организация.
Срок проведения выездной налоговой проверки обычно ограничен двумя месяцами. Однако в исключительных случаях предусматривается продление сроков проверки до трех месяцев.
Основаниями для продления срока проведения выездной налоговой проверки могут являться:
• проведение проверок крупных налогоплательщиков- организаций;
• необходимость проведения;
• наличие форс-мажорных обстоятельств (затопление, наводнение, пожар и т. п.) на территории, где проводится проверка;
• иные исключительные обстоятельства.
Кроме того, при проведении выездных проверок организаций, имеющих филиалы и представительства, срок проверки увеличивается на один месяц на проведение проверки каждого филиала и представительства. Налоговые органы вправе проверять филиалы и представительства налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора) независимо от проверок самого налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора).
В Методических указаниях по проведению комплексных выездных налоговых проверок налогоплательщиков-организаций (налоговых агентов, плательщиков сборов), в состав которых входят филиалы (представительства) и иные обособленные подразделения предусмотрено следующее.
Во-первых, проверить могут только филиал (представительство). Сроки не зависят от проведения проверок налогоплательщика-организации. Если обнаружены правонарушения, то решение о привлечении к ответственности выносится в отношении головной организации. Копия решения направляется в налоговый орган головной организации.
Во-вторых, могут проверить всю организацию в комплексе со всеми филиалами. Пункт 3.5 Методических указаний предусматривает, что проведение выездной налоговой проверки филиала (представительства) и иного обособленного подразделения не может быть начато ранее начала проверки головной организации. Результат проверки филиала оформляется документом, называемым «Раздел акта выездной налоговой проверки». Заметим, что после получения головной организацией справки об окончании выездной налоговой проверки в отношении филиалов (представительств) и иных обособленных подразделений организации проведение действий по осуществлению налогового контроля в рамках выездной налоговой проверки не допускается (п.3.8 Методических указаний). Существует еще одна особенность при исчислении срока проведения выездной налоговой проверки: он включает время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента.
Выездная налоговая проверка может охватывать период не более чем три календарных года, предшествующих году проверки. В 2013 г. в Арбитражном суде рассматривался спор о том, как отсчитывать эти три года. Дело в том, что налоговая инспекция проверила 2011, 2012 гг., часть 2010г. и первый квартал 2013 г., что в сумме составило три года. Налогоплательщик это оспаривал, доказывая, что проверке должны быть подвергнуты только три календарных года, предшествующие проверке: 2012, 2011 и 2010. 2013 год, по его мнению, проверять было нельзя, а тем более нельзя было выставлять штрафные санкции. Этот спор дошел до окружного суда. Окружной суд подтвердил решение первой инстанции, пояснив, что предшествующие три года действительно указаны в ст. 87 НК РФ, а три года, отсчитанные от 1 января 2013 г., – это нижний предел выездной налоговой проверки. В то же время ст. 87 не содержит запрета на проверку текущего года. Таким образом, окружной суд, как и суд первой инстанции, на самом деле толкует расширительно эти три года, и в итоге, если проверка будет в декабре 2000 г., то получится уже на четыре проверяемых года: 2012, 2011, 2010 и 2013. Однако данная позиция Арбитражных судов представляется не совсем обоснованной. Как предусматривает ст. 87 НК РФ, «налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки». Смысл абз.1 ст.87 НК РФ может быть уяснен буквальным прочтением этой нормы: если налоговая проверка проводится в 2002 г., то именно 2002 г. является годом проведения проверки. Тогда тремя годами, непосредственно предшествовавшими этому году, являются 2012, 2013 и 2014 гг. Если же допустить правильным понимание нормы, которое предлагает налоговый орган, то придется признать, что 2002 г. тоже является годом, непосредственно предшествовавшим году проведения проверки, т. е. самому себе. Кроме того, налоговые органы не учитывают понятия «календарный год», как оно предусмотрено законодательством. Статья 6.1 НК РФ этот термин не определяет: «Годом (за исключением календарного года) признается любой период времени, состоящий из двенадцати календарных месяцев, следующих подряд». Согласно ст. 11 НК РФ понятие, используемое в других отраслях законодательства, применяется в том значении, в котором оно используется в соответствующих отраслях. Понятие календарного года установлено ст.12 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой «годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря»; ст.14 Федерального закона «О бухгалтерском учете в Российской Федерации», согласно которой отчетным годом для всех организаций является календарный год – с 1 января по 31 декабря включительно. Таким образом, бюджетным законодательством и законодательством о бухгалтерском учете (нормами наиболее близких к налоговому законодательству отраслей) данный термин определен как период с 1 января по 31 декабря. Следовательно, текущий (не закончившийся) год не может быть признан календарным и тем более одним из трех календарных лет, непосредственно предшествующих году проведения проверки. А календарный год проведения проверки не может охватывать отчетные периоды этого же года.
Условно процедуру проведения выездной налоговой проверки можно разделить на два этапа: проведение самой выездной налоговой проверки; оформление результатов выездной налоговой проверки и вынесение решения по данным результатам.
Выездная налоговая проверка проводится на территории проверяемого. Непосредственно после прибытия на место проверяющие обязаны предъявить руководителю проверяемой организации свои служебные удостоверения, а также решение о проведении выездной налоговой проверки, утвержденное руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. В решении перечисляются вопросы, по которым намерены проверить организацию, а также указываются сроки проведения проверки. Чтобы не нарушить установленную процедуру проведения налоговой проверки, подпись о том, что с решением о проведении выездной налоговой проверки ознакомлен, должен поставить непосредственно сам руководитель проверяемой организации. Дата данного документа и будет датой начала проведения выездной налоговой проверки.
При соблюдении этих условий в соответствии со ст.91 НК РФ доступ должностных лиц налоговых органов на территорию или в помещение для проведения налоговой проверки может осуществляться беспрепятственно. При воспрепятствовании доступу проверяющими составляется акт, подписываемый ими и налогоплательщиком. На основании данного акта представители налоговых органов вправе самостоятельно определить суммы налогов, подлежащих уплате, по аналогии или на основании оценки имеющихся у них данных о налогоплательщике. При отказе налогоплательщика подписать указанный акт в нем делается соответствующая запись.
Непосредственной проверке первичных документов предшествует собеседование проверяющих с руководителем организации, главным бухгалтером и иными должностными лицами проверяемой организации, ответственными за исчисление и уплату налогов. Целью указанного собеседования является получение общей информации о деятельности проверяемого, а также решение отдельных вопросов организации проверки (предоставление помещения проверяющим и т. д.).
Налоговые органы вправе производить следующие действия при проведении выездной налоговой проверки:
• истребование документов (ст. 93 НК РФ);
• инвентаризация имущества;
• осмотр (ст. 92 НК РФ);
• выемка (изъятие) документов (ст. 94 НК РФ).
Если у проверяющих имеются достаточные основания полагать, что документы, свидетельствующие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, скрыты, изменены или заменены, то производится выемка документов в порядке, предусмотренном ст. 44 НК РФ. Не допускается производство выемки документов и предметов и ночное время. Выемка документов и предметов производится в присутствии понятых и лиц, у которых производится выемка документов и предметов. Не подлежат изъятию документы и предметы, не имеющие отношения к предмету налоговой проверки. Выемка документов и предметов производится на основании мотивированного постановления, подлежащего утверждению руководителем (его заместителем) соответствующего налогового органа.
У предприятий, учреждений, организаций и граждан могут изыматься следующие документы:
• первичные документы;
• денежные документы;
• планы, сметы, декларации и иные документы, связанные, с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет;
• другие справочные материалы и расчеты, за исключением документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, определенную в установленном законодательством порядке.
Если должностные лица предприятия, учреждения, организации и граждане оказывают противодействие изъятию документов или существует реальная угроза их уничтожения, сокрытия, работники органов МВД России оказывают помощь должностному лицу налогового органа в изъятии документов.
Представители налоговых органов тщательно осматривают подлежащие изъятию документы в местах их хранения, а в случае непригодности к их дальнейшему осмотру недооформленные тома документов (неподшитые, непронумерованные и т. д.) в их присутствии дооформляются должностными лицами предприятия, учреждения, организации.
При этом одновременно составляется специальная опись изъятых документов и производится фиксация их содержания, а в необходимых случаях оформляются копии изъятых документов, о чем указывается в протоколе изъятия. В случае пропажи или гибели документов на предприятии, в учреждении и в организации по предложению налогового инспектора, производящего изъятие документов, руководитель предприятия, учреждения, организации приказом (письменным или устным распоряжением) назначает комиссию по расследованию причины пропажи или гибели документов. В необходимых случаях для участия в работе комиссии налоговым инспектором приглашаются представители охраны и государственного пожарного надзора. Результаты работы комиссии оформляются актом, который утверждается руководителями предприятия, учреждения, организации. Копия акта должна быть представлена должностному лицу налоговой инспекций, производящему изъятие документов. Все изымаемые документы и предметы предъявляются понятым и другим лицам, участвующим в производстве выемки, и в случае необходимости упаковываются на месте выемки. Копия протокола о выемке документов и предметов вручается под расписку или высылается лицу, у которого эти документы и предметы были изъяты.
Изъятые документы передаются на хранение в налоговую инспекцию и хранятся в спецчасти до принятия решения руководителем налоговой инспекции об их осмотре, проверке и исследовании. При отсутствии злоупотреблений изъятые документы возвращаются предприятиям, учреждениям. В случаях обнаружения злоупотреблений для проведения бухгалтерской или специальной экспертизы изъятые документы у предприятий, учреждений, организаций и граждан по решению руководителей налоговой инспекции передаются в следственные органы, о возврате документов решение принимают следственные органы, о чем также сообщается письменно налоговой инспекции и руководителям предприятий, учреждений, организаций и гражданам.
При проведении выездной налоговой проверки налоговые органы формируют доказательную базу по фактам выявленных налоговых правонарушений. Для обеспечения доказательств привлекаются свидетели (ст. 90 НК РФ), в необходимых случаях проводится экспертиза (ст. 95 НК РФ), привлекаются специалисты (ст. 96 НК РФ) и понятые (ст. 98 НК РФ).
Если у налоговых органов возникнет необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика, связанного с иными лицами, то в соответствии со ст.87 НК РФ в рамках проведения выездной или камеральной налоговой проверки может быть проведена встречная налоговая проверка. Такие проверки проводятся с целью подтверждения факта свершения определенной сделки, полноты оприходования в бухгалтерском учете ее результатов: полученной продукции (товаров, услуг) или выручки от ее реализации, а также зачетов погашения взаимных требований, результатов товарообменных и иных безденежных операций, операций по уступке прав требований и в иных аналогичных случаях. Документы организаций, выступающих контрагентами проверяемого налогоплательщика, являются предметом встречной проверки. Пристальное внимание уделяется документам, оформленным с нарушением установленных требований (с допущенными исправлениями, подчистками, расплывчатыми, нечеткими подписями, печатями и т. д.). Часто практикуется проверка соответствия показателей (данных) счетов-фактур, имеющихся у поставщика (подрядчика) и у покупателя (заказчика). Если при проверке первичных документов контрагента у проверяемого обнаружено неправильное отражение (неотражение) отдельных хозяйственных операций, повлекшее за собой искажение налогооблагаемой базы, то материалы встречной проверки используются в качестве доказательств по делу о налоговом правонарушении.
По окончании выездной налоговой проверки проверяющий составляет справку о проведенной проверке, в которой фиксируется предмет проверки и сроки ее проведения.
Оформление результатов выездной налоговой проверки и вынесение решения по данным результатам регламентируются ст. 100 и 101 НК РФ, а также инструкцией МНС России № 60. Несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований ст. 101 НК РФ может являться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом.
Не позднее двух месяцем после составления справки о проведенной проверке проверяющими должен быть составлен в установленной форме акт налоговой проверки, подписываемый этими лицами и руководителем проверяемой организации либо его представителями. Об отказе представителей организации подписать акт делается соответствующая запись в акте. В случае, когда указанные лица уклоняются от получения акта налоговой проверки, это должно быть отражено в акте налоговой проверки. В акте налоговой проверки должны быть указаны документально подтвержденные факты налоговых правонарушений, выявленные в ходе проверки, или отсутствие таковых, а также выводы и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи НК РФ, предусматривающие ответственность за данный вид налоговых правонарушений.
К акту выездной налоговой проверки должны быть приложены:
• решение руководителя налогового органа о проведении проверки (к акту, вручаемому плательщику, прилагается копия);
• копия требования плательщику о предоставлении необходимых для проверки документов;
• уточненные расчеты по видам налогов, составленные проверяющими в связи с выявлением налоговых правонарушений (за исключением случаев, когда указанные расчеты приведены в тексте акта). Расчеты должны быть подписаны проверяющим и руководителем организации;
• акты инвентаризации имущества организации; материалы встречных проверок; заключение эксперта; протоколы допроса свидетелей, осмотра (обследования) производственных, складских и торговых и иных помещений и др.
Акт налоговой проверки вручается руководителю организации-налогоплательщика либо индивидуальному предпринимателю (их представителям) под расписку или передается иным способом, свидетельствующим о дате его получения налогоплательщиком или его представителями. В случае направления акта налоговой проверки по почте заказным письмом датой вручения акта считается шестой день, начиная с даты его отправки.
Если налогоплательщик не согласен с фактами, изложенными в акте, то он вправе в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в соответствующий налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа подписать акт или возражения по акту в целом или по отдельным положениям. При этом налогоплательщик прикладывает к письменному объяснению (возражению) или в согласованный срок передает налоговому органу документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений или мотивы неподписания акта проверки. Затем в течение не более 14 дней руководитель (заместитель руководителя) налогового органа рассматривает акт налоговой проверки, а также документы и материалы, представленные налогоплательщиком.
В случае представления налогоплательщиком письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки материалы проверки рассматриваются в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика или их представителя. О времени и месте рассмотрения материалов проверки налоговый орган извещает налогоплательщика заблаговременно. Если налогоплательщик, несмотря на извещение, не явился, то материалы проверки, включая представленные налогоплательщиком возражения, объяснения, другие документы и материалы, рассматриваются в его отсутствие.
По результатам рассмотрения материалов проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решение:
• о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения;
• об отказе в привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения;
• о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля.
На основании вынесенного решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения налогоплательщику направляется требование об уплате недоимки по налогу и пени. Копия решения налогового органа и требование вручаются налогоплательщику либо его представителю под расписку или передаются иным способом, свидетельствующим о дате получения налогоплательщиком либо его представителем. Если указанными выше способами решение налогового органа вручить налогоплательщику или его представителям невозможно, оно отправляется по почте заказным письмом и считается полученным по истечении шести дней после его отправки.
Опыт работы налоговых органов показывает, что сотни выездных и тысячи камеральных проверок заканчиваются установлением того факта, что предприятие исправно платит налоги, и никакие санкции к нему не применяются. Причем прослеживается негативная тенденция, проявляющаяся в снижении количества выездных проверок налогоплательщиков и уровня охвата ими налогоплательщиков от общего количества налогоплательщиков, поставленных на учет (так, в среднем по России – на 73,3 тыс. единиц). Несмотря на это, объем дополнительно начисленных налогов ежегодно увеличивается.
Следует отметить, что важно не просто добиться увеличения поступлений в бюджет, но и качественно изменить ситуацию. Это означает, что контролирующие органы должны не просто проверять всех на предмет полноты и правильности уплаты налогов, но необходимо избирательно подходить к налогоплательщикам и обращать внимание на сделки, которые в принципе привлекают внимание грамотного инспектора.
Можно назвать несколько таких технических ошибок:
• нетипичные сделки, особенно произошедшие в конце отчетного периода (например, оплата услуг разового характера на большую сумму);
• сделки, сущность которых противоречит их форме (например, оформление купли-продажи договором простого товарищества);
• сделки, осуществленные нетипичным для данного предприятия способом (например, оплата наличными, тогда как обычно использовался безналичный расчет);
• неоправданно высокая доля сделок с некоторыми контрагентами явно в ущерб другим;
• убыточные сделки;
• сделки с фирмами, зарегистрированными в оффшорных зонах;
• оплата информационных или маркетинговых услуг на значительную для данного предприятия сумму при отсутствии явно выраженного результата;
• сделки, в которых цена заметно превышает (занижает) рыночную.