Центральное место в системе управления общественными финансами занимает организация и осуществление бюджетного процесса. От достоверности финансово-бюджетного прогнозирования, качества планирования бюджетных показателей, обоснованности разграничения бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями, уровня технологий исполнения бюджетов, а также от прозрачности систем учёта и контроля зависит эффективность использования общественных финансовых ресурсов и результативность решения социальных, экономических и иных проблем. Указанные виды управленческой деятельности составляют содержание бюджетного процесса.
Существуют различные модели организации бюджетного процесса, среди которых можно выделить две диаметрально противоположные концепции: бюджетирование по затратам и бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Приведённые формулировки не являются единственными. В качестве синонима бюджетирования по затратам нередко используется термин «управление ресурсами». Бюджетирование, ориентированное на результат, — понятие, заимствованное из английского лексикона, следствием чего является существование множества подходов к его переводу.
Сформированную на настоящий момент в Российской Федерации систему организации бюджетного процесса можно охарактеризовать как смешанную модель, сочетающую элементы бюджетирования по затратам и управления, ориентированного на результат. При этом степень внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, варьируется в достаточно широком диапазоне. Отличительная особенность российской системы бюджетирования состоит в интенсивности преобразований, многообразии внедрённых элементов управления «по результатам», комбинации подходов, принятых в практике различных государств и краткости практического опыта применения данных инновационных инструментов бюджетного управления. Обзор основных направлений реформирования общественных финансов свидетельствует, что БОР позиционируется как одно из них, наряду с оптимизацией системы межбюджетных отношений, расширением доходной базы региональных и местных бюджетов, повышением инвестиционной привлекательности и др. Из содержания задач и мероприятий по внедрению механизмов БОР, предлагаемых и реализуемых в рамках стратегии реформирования, следует его отождествление с повышением качества оказания общественных услуг. Хотя, безусловно, внедрение модели организации бюджетного процесса, ориентированной на результат, предполагает совершенствование всех его стадий. Очевидно, что бюджетирование, ориентированное на конечный результат, предполагает применение сложных методик и инструментов прогнозирования, планирования и оценки, повышает требования к надёжности системы аудита эффективности, обуславливает необходимость формирования и использования бюджетного риск-менеджмента.
Самостоятельность публично-правовых образований в вопросах организации и осуществления бюджетного процесса делает правомерным использование БОР на разных уровнях власти, в управлении общественными финансами субъектов РФ, муниципальных образований. Круг проблем, представляющих наибольшую актуальность для конкретного публично-правового образования, исходный уровень качества бюджетирования, социально-экономические параметры развития территории на современном этапе и в перспективе должны стать основаниями для выбора подхода к организации бюджетного процесса, ориентированного на результат.
При определении приоритетных направлений реформирования бюджетного процесса должны быть приняты во внимание:
— сложившийся в регионе подход к организации БОР;
— оценка сильных и слабых сторон системы управления общественными финансами субъекта Российской Федерации (с учетом динамики основных макроэкономических и бюджетных параметров);
— оценка основных видов управленческой деятельности, составляющих содержание бюджетного процесса (бюджетного планирования и прогнозирования, оперативного управления, бюджетного контроля).
Одним из принципов разработки и осуществления преобразований в области управления общественными финансами (в том числе организации бюджетного процесса) является учёт опыта других публично-правовых образований, достигших наибольших успехов в реформировании. При этом обязательным условием является оценка возможных последствий заимствования опыта, анализ приемлемости моделей и подходов, успешно внедрённых в других публично-правовых образований, для конкретного субъекта Российской Федерации. В частности, необходимо определить возможность и целесообразность интеграции той или иной модели (инструмента) БОР в существующую систему организации бюджетного процесса, сформировавшуюся под влиянием финансовых, экономических, исторических, организационных и иных факторов. На практике подобный анализ проводится не во всех случаях, следствием чего становится принятие нормативных правовых актов и методических рекомендаций, трудно применимых на практике из-за несовершенства предусмотренных в них организационных процедур, несогласованности с действующими порядками, отсутствия финансовых возможностей, объективной неподготовленности участников бюджетного процесса к использованию инновационных подходов.
Примерами инструментов БОР, внедрение которых было связано с указанными трудностями, являются минимальные государственные стандарты (в 1990-е годы) и нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг в соответствии с государственным заданием. Недостаточно эффективной, на наш взгляд, может быть признана практика использования в бюджетном процессе реестра расходных обязательств и среднесрочного финансового плана. Во многих субъектах Российской Федерации их применение обусловлено только требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и не обеспечивает повышения качества среднесрочного бюджетного планирования, анализа и прогнозирования перспективных тенденций формирования бюджета, динамики финансовых возможностей публично-правового образования, обоснованности структуры бюджетных ассигнований.
Актуальность принципа обоснованного подхода к заимствованию «лучших российских и зарубежных практик» возрастает на современном этапе в условиях разработки и реализации субъектами Российской Федерации программ повышения эффективности бюджетных расходов.
Проведенный выборочный анализ программ, утверждённых субъектами Российской Федерации, позволяет сделать следующие выводы.
Программы, утверждённые рядом субъектов Российской Федерации в значительной степени идентичны «Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». Вместе с тем, возникает вопрос о степени готовности субъектов Российской Федерации к внедрению инструментов БОР, носящих достаточно инновационный и радикальный характер. Представляется недостаточно глубоким и всесторонним анализ системы управления общественными финансами, в том числе организации бюджетного процесса, отражённый в программах.
Не во всех программах уделено должное внимание определению индикаторов эффективности реализации программы (в ряде программ установлены преимущественно показатели, позволяющие оценивать своевременность и полноту выполнения плана — графика). С положительной стороны в данном аспекте выделяются программы, утверждённые Правительством Республики Карелия, Правительством Амурской области. Каждой задаче (направлению) соответствует измеримый и оцениваемый в динамике индикатор. В программе повышения эффективности бюджетных расходов, утверждённой Правительством Республики Карелии, по каждому направлению установлен комплекс индикаторов и их целевые значения на весь период реализации программы. Программой, утверждённой Правительством Амурской области, определены непосредственный и конечный эффект реализации мероприятий, предусмотренных для решения каждой из поставленных задач. По отдельным задачам определён бюджетный эффект, проявляющийся в экономии средств областного бюджета, который предполагается получить благодаря реализации запланированных мероприятий.
Не во всех программах достаточно глубоко проанализированы риски, связанные с её реализацией. На наш взгляд, данный недостаток во многом является следствием поверхностной оценки исходного состояния общественных финансов, готовности системы к изменениям, предусмотренным программой, последствий их внедрения.
В настоящее время совершенствование бюджетного процесса, с нашей точки зрения, должно предусматривать внедрение в бюджетный процесс бюджетных новаций и современных бюджетных технологий, ориентированных на:
— развитие программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти через «программный бюджет»;
— развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
— развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный» бюджет.
Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.
Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путём увязки полномочий каждого ведомства с государственной политикой. Программный бюджет отличается от традиционного бюджета тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности отраслевых ведомств. Стратегический итог — это долгосрочная устойчивая выгода для общества, вытекающая из полномочий ведомства. При этом стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности Правительства.
В основу программного бюджета заложена программная классификация расходов, структура которой определена целями и задачами социально-экономической политики. Для обеспечения эффективной реализации государственных программ необходимо: наличие совокупных показателей эффективности расходования бюджетных средств; механизмы оценки и аудита программ; система стимулов для распорядителей бюджетных средств. Программный бюджет строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов: своевременности и информационной обеспеченности; информационной достаточности; интеграции; синергии и кооперации; управленческой гибкости. Государственные программы являются основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и разрабатываются на основании постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». К настоящему времени Правительством Российской Федерации определен перечень государственных программ Российской Федерации, создана необходимая для их разработки нормативная и методическая база. Федеральными органами исполнительной власти проводится подготовка проектов государственных программ Российской Федерации, которая должна быть завершена в декабре 2011 г. Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в Государственную Думу представляется аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации, основные параметры которого представлены в таблице.
Аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011–2014 гг. по направлениям государственных программ Российской Федерации (данные на 01.09.2011 г.), млрд. рублей.
Наименования |
2011 г. |
2012 г. |
2013 г. |
2014 г. |
Всего по государственным программам, (41 программа) |
10 200,6 |
11 762,4 |
12 667,9 |
13 160,0 |
в % к общему объему расходов |
92,5 |
96,4 |
94,3 |
92,1 |
I Новое качество жизни, (13 программ) |
4 588,1 |
5 623,8 |
5 847,4 |
5 841,2 |
II Инновационное развитие и модернизация экономики, (17 программ) |
1 781,6 |
1 837,8 |
1 832,6 |
1 844,9 |
III Обеспечение национальной безопасности, (2 программы) |
1 876,0 |
1 977,3 |
2 438,5 |
2 758,4 |
IV Сбалансированное региональное развитие, (4 программы) |
818,1 |
744,7 |
621,4 |
554,9 |
V Эффективное государство, (5 программ) |
1 136,8 |
1 578,8 |
1 927,9 |
2 160,5 |
Следующим направлением реформы бюджетного процесса является развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с 2009 г. в практику бюджетного планирования Министерством финансов России введены государственные задания на оказание государственных услуг, способствующие увязке объёмов и качества оказания государственных услуг с объёмами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказанных услуг.
Целью и задачей создания условий для повышения эффективного оказания государственных (муниципальных) услуг является повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения) темпов роста бюджетных расходов на их предоставление. Эти принципы утверждены Федеральным законом № 83-ФЗ.
Положениями Федерального закона № 83-ФЗ созданы условия для повышения эффективности бюджетных расходов, направляемых на финансовое обеспечение услуг. Это достигается путем создания стимулов для учреждений к сокращению внутренних издержек, а для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления стимулов к оптимизации подведомственной им сети учреждений.
Современные подходы к государственному управлению требуют изменения условий и принципов деятельности учреждений, модернизации управленческих механизмов, повышения ответственности руководства и сотрудников учреждений за результаты работы, совершенствования финансовых и экономических инструментов, используемых учредителями в целях развития подведомственных учреждений.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, также как и федеральные органы исполнительной власти до недавнего времени зачастую просто осуществляли содержание существующей сети бюджетных учреждений вне зависимости от объёма и качества оказываемых ими услуг. Важным результатом в данном направлении должно стать повышение качества оказания государственных услуг, в том числе через Интернет — портал, а также прозрачности бюджетного процесса. Это выражается в размещении всех нормативных правовых актов, а также их проектов на сайтах органов исполнительной власти, проведении публичных слушаний по бюджету и изучении мнения населения о качестве оказания государственных и муниципальных услуг.
Ещё одним направлением реформы бюджетного процесса является создание и развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая включает:
1) Создание и внедрение единой системы формуляров, используемых при формировании электронной информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Под системой формуляров понимается совокупность структурированных электронных документов, позволяющих отразить унифицированные операции, совершаемые организациями сектора государственного управления в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.
2) Переход на юридически значимый электронный документооборот в сфере управления общественными финансами. Приоритетной задачей является не только перевод всех документов в электронный вид через систему формуляров, но и идентификация, и аутентификация пользователей в информационных системах. Для электронного взаимодействия пользователей будет необходимо обеспечить единое пространство доверия для юридически значимого документооборота с применением средств электронной подписи.
3) Автоматизация учётной деятельности, интеграция и обеспечение взаимосвязи всех видов учёта и отчетности публично-правовых образований. Использование единых для всех пользователей портальных решений, системы формуляров, применение реестров и классификаторов позволит создать условия для централизованного ведения бухгалтерского учёта в электронном виде в рамках публично-правового образования (формирование единой Главной книги).
4) Интеграция процессов управления общественными финансами публично-правовых образований. В рамках создания электронного бюджета предусматривается интеграция и автоматизация следующих процессов: бюджетное планирование; управление доходами; управление расходами; управление долгом и финансовыми активами; управление денежными средствами; управление закупками; управление нефинансовыми активами; управление кадровыми ресурсами; бухгалтерский и управленческий учет; финансовый контроль.
5) Обеспечение взаимосвязи информации о финансовых показателях публично-правовых образований с показателями результативности их деятельности. Интеграция электронного бюджета с информационными системами органов государственной власти позволит обеспечить взаимосвязь информации о финансовых показателях деятельности публично-правовых образований с данными о результатах их деятельности, в том числе:
— данных о бюджетных расходах на реализацию государственных (муниципальных) программ (подпрограмм) с результатами их реализации;
— данных о расходах на государственные (муниципальные) услуги с информацией о плановых и фактических объемах предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также нормативных затратах на оказание государственных (муниципальных) услуг;
— информации о бюджетных инвестициях, с перечнем поставленных на учёт нефинансовых активов;
— объёмов межбюджетных трансфертов с показателями оценки эффективности реализации соответствующих государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и т.д.
6) Обеспечение прозрачности и публичности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Создание и развитие единого портала бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающего доступность информации о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов.
Создание электронного бюджета будет основано на максимальном использовании результатов информатизации, достигнутых органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также исключении дублирования прикладных и инфраструктурных решений, реализованных в рамках введённых в промышленную эксплуатацию систем и элементов электронного правительства.
Таким образом, изучение основных направлений реформирования бюджетного процесса, изучение опыта субъектов Российской Федерации в сфере внедрения БОР, позволило сделать выводы следующего характера:
1. В современной теории финансов выделяется две альтернативные модели организации бюджетного процесса: бюджетирование по затратам и бюджетирование, ориентированное на результат. В практической деятельности имеют место различные модификации указанных моделей, особенности которых предопределены широким кругом факторов объективного (экономического) и субъективного (связанные со спецификой государственного устройства и управления) характера. Учёт данных факторов представляется необходимым в процессе выработки концепции стратегических преобразований в области совершенствования бюджетного процесса и практических мер и инструментов достижения стратегических целей реформирования.
2. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, является основной целью бюджетной реформы, реализуемой в Российской Федерации на современном этапе.
3. Высокая степень самостоятельности публично-правовых образований в сфере организации бюджетного процесса, выборе методов и инструментов обеспечения рационального и эффективного использования бюджетных средств в условиях безусловного выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части сбалансированности и устойчивости бюджетов, обусловила дифференциацию территорий по степени внедрения инновационных практик управления бюджетными средствами.
4. В целях обеспечения единой траектории бюджетной реформы на федеральном уровне был принят ряд программных документов, положения которых носят рекомендательный характер для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и могут рассматриваться в качестве ориентиров при выборе направлений, целей, задач и методов совершенствования бюджетного процесса на региональном уровне. Помимо этого, мерами, направленными на активизацию деятельности публично-правовых образований в части внедрения инновационных инструментов бюджетирования, являются финансовые стимулы (долевое финансирование программ реформирования), мониторинг и формирование рейтингов по качеству управления общественными финансами.
5. Несмотря на широкое использование указанных выше мер и инструментов воздействия, уровень активности части субъектов Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса остается недостаточно высоким, качество бюджетирования — не обеспечивающим эффективное распределение и использование бюджетных средств и поддержание высокого уровня бюджетной устойчивости.
Принцип комплексного подхода, а также роль органов власти регионального уровня в достижении цели повышения благосостояния населения и создания условий сбалансированного экономического роста обуславливают первоочередный характер задачи по повышению качества управления региональными финансами, главным образом, путём совершенствования бюджетного процесса.
6. Исходя из выявленных проблем и специфики модели бюджетирования определяются направления совершенствования бюджетного процесса, приемлемые и необходимые на соответствующем этапе эволюции организационных основ бюджетного процесса и практики его осуществления: применение программно-целевых методов; развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг; развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами. Указанные направления совершенствования бюджетного процесса соответствуют логике проводимой на современном этапе бюджетной реформы, содействуют поступательному расширению практики применения инновационных элементов бюджетирования. Данные мероприятия позволят повысить оценку качества управления общественными финансами. Помимо этого, предлагаемые преобразования будут содействовать внедрению в перспективе более радикальных инструментов управления «по результатам».
Вместе с тем, необходимо отметить, что предложенные мероприятия не исчерпывают круг возможных направлений совершенствования бюджетного процесса и не должны рассматриваться в качестве основы формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат. Становление и развитие бюджетирования по результатам — комплексный, долговременный, итеративный процесс, невозможный вне системных преобразований, не ограничиваемых финансовой сферой, но требующий модернизацию всех элементов управления и переосмысления широкого круга вопросов государственного менеджмента.