Дипломная работа: Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. Значительные объемы госзакупок (до 50 % национального бюджета [66]) делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Мировой опыт показывает, что наиболее рациональным способом организации закупок для государственных нужд является осуществление закупок посредством проведения конкурсных торгов, которые способствуют здоровой конкуренции и, значит, являясь чисто экономическим инструментом поддержки наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом экономику страны. Достойной альтернативы этому прозрачному и конкурентному процессу размещения заказов на сегодняшний день в канун XXI века просто нет.

Конкурентоспособная система закупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Именно поэтому в России, имея богатую историю развития, конкурсные торги, исчезнувшие вместе с рыночными отношениями, возродились именно тогда, когда перспективы развития российской экономики стали непосредственно связаны с формированием цивилизованных рыночных отношений. В этой связи новые подходы в управлении ресурсами государства, проявились в реализации концепции эффективного использования бюджетных средств.

Современный этап массового применения системы конкурсных закупок в России начался с момента выхода Положения об организации закупок, товаров, работ и услуг, утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.1997 №305, то есть с мая 1997г. Главным преобразованием системы госзакупок за это время явилось то, что конкурсные торги постепенно становятся повседневной практикой. Однако их применение на практике выявило много проблем, наиболее острой из которых является кадровая, т.к. подготовка специалистов в этой области еще только начинается. Усугубляется сложившаяся ситуация практически полным отсутствием методических и учебных материалов по этим вопросам и разрозненностью существующей малочисленной информации.

В связи с этим, актуальной становится необходимость сбора и анализа накопившегося на сегодняшний день отечественного и мирового опыта осуществления государственных закупок, с целью разработки научного подхода к выработке наиболее эффективного и продуманного механизма размещения заказов в России.

Степень разработанности темы. Отдельные аспекты процесса организации закупок и размещения заказов, а также некоторые пути повышения эффективности его реализации были исследованы зарубежными учеными и практиками, о чем свидетельствует наличие научно-методических изданий и другой литературы по данному вопросу на различных иностранных языках. В России же, в связи с новизной степень разработанности темы является недостаточной: практически отсутствуют учебно-методические публикации отечественных специалистов по комплексному исследованию данной темы, а также переводы зарубежных источников.

Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является анализ процесса организации закупок и размещения заказов (прокьюремента) для разработки отдельных аспектов совершенствования рыночных механизмов его осуществления в России.

Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

> уточнить понятие прокьюремента, принципы и механизм организации закупок и размещения заказов;

> проанализировать историю возникновения и развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

> выявить особенности формирования законодательной и нормативно -методической базы, а также существующие на сегодняшний день проблемы, препятствующие эффективному применению рыночных механизмов осуществления госзакупок в России;

> провести анализ опыта развитых стран в области осуществления закупок для государственных нужд на примере США и Германии;

> определить роль ведущих международных организаций в процессе развития и совершенствования механизмов осуществления закупок на конкурсной основе;

> выделить наиболее перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

> разработать практические методы повышения эффективности осуществления закупок для государственных нужд в России.

Предмет исследования данной работы является процесс организации закупок и размещения заказов.

Объект исследования осуществление закупок для государственных нужд.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В процессе проведения диссертационного исследования использовались различные источники информации: зарубежные монографии, публикации в отечественных периодических изданиях, официальные статистические и информационные данные из российской части сети Интернет (материалы Министерства науки и технологий РФ, Министерства экономики РФ, Федерального центра проектного финансирования, журнала "Конкурсные торги", сайта "Госзакупки" и др.) и иностранной (информация Всемирного банка, ЕБРР, ООН, ВТО и др.).

В работе учтены исследования российских и зарубежных ученых, а также работы специалистов - практиков: Абдрахимова Д.А., Вестринг Г., Глянченко В.В., Гончарова Е.Ю., Грубер-Кирх Э., Дашкова СБ., Джадоу Г., Дидковского В.М., Захарова А.Н., Кузнецова КВ., Манько СВ., Нестеровича HB., Перова К.А., Пономарева ВВ., Свинаренко А.Г., Смирнова В.И и другие.

В процессе исследования использовались экономико - статистические методы сбора и обработки информации, принципы диалектической логики, системного анализа и синтеза, выявления причинно - следственных связей, научной абстракции, моделирования, прогнозирования и построения схем.

Научная новизна работы состоит в следующем:

Sуточнены: понятие прокьюремента, принципы и механизм осуществления закупок и размещения заказов для государственных нужд; сформулированы предложения по совершенствованию управления госзакупками в России на основе проведенного анализа зарубежного опыта;

Sопределены стратегические цели и перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

Sразработана региональная организационно - экономическая модель управления госзакупками;

•Sпредложена методика применения Парето - анализа в системе конкурсных закупок;

Sразработана методика использования частичной поставки при осуществлении госзакупок.

На защиту выносятся следующие основные положения:

> анализ российского опыта осуществления закупок для государственных нужд с 1997 по 2000 гг. ;

> анализ организации закупок товаров, работ и услуг в США, Германии и ведущих международных организациях;

> стратегические цели и перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

> организационно - экономическая модель управления закупками на региональном уровне;

> методика применения Парето - анализа для принятия оптимального решения о выборе тех наименований продукции, конкурсная закупка, которых будет наиболее экономически эффективной, в случае осуществления закупки большого числа наименований продукции;

> методика проведения закупки продукции на открытых конкурсных торгах с использованием метода частичной поставки, включающая алгоритм принятия решения о целесообразности использования данного метода.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в работе: организационно- экономическая модель управления закупками на региональном уровне, методика применения Парето - анализа, методика осуществления закупок с использованием метода частичной поставки, а также применение в России передового мирового опыта в сфере законодательного и нормативно - методического обеспечения конкурсных торгов, организации библиотек конкурсной документации позволяют повысить эффективность организации закупок и размещения заказов в России. Содержание данной работы может использоваться учебными учреждениями при обучении специалистов по данной тематике.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора, были заслушаны на Десятых и Двенадцатых международных Плехановских чтениях, на международной научно - методической конференции "Совершенствование преподавания общеэкономических и гуманитарных дисциплин в вузах УМО". Кроме того, они послужили основой для разработки методических указаний по учебной дисциплине "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" на русском и английском языках, а также к выполнению компьютерной обучающей имитационной задачи по той же дисциплине на английском языке, которая в конкурсе на лучшую научно - исследовательскую работу молодых ученых в рамках международной конференции - семинаре "Логистика и бизнес- 98" и была признана одной из лучших. Эти работы нашли применение в учебном процессе РЭА им. Г.В. Плеханова. В компании ОАО НК "ЮКОС" успешно осуществляется закупка продукции с использованием метода частичной поставки по разработанной автором схеме и с учетом указанных в работе рекомендаций. В ЗАО РОСПРОМ используется предложенная автором методика применения Парето - анализа при осуществлении закупок.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 10 работ, подготовленных индивидуально и в соавторстве, общим объемом 8,03 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

ГЛАВА 1 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ПРОДУКЦИИ, РАБОТ И УСЛУГ КАК ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ИНСТРУМЕНТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

1.1 Осуществление госзакупок и размещение заказов на выполнение работ и услуг в России: история возникновения и этапы развития

Государственные закупки продукции, работ и услуг, по своей сути являются одним из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики. В первую очередь это связано с тем, что доля госзакупок в конечном спросе весьма велика (в развитых капиталистических странах - 20-30% ВВП, а в продукции ВПК - свыше 50% [110]). Закупки для государственных нужд осуществляются преимущественно в рамках целевых программ, для выполнения которых образуются специальные государственные компании, размещающие заказы среди государственных и частных корпораций и координирующие их работу.

В международной практике процесс осуществления закупок товаров и размещение заказов на выполнение работ и услуг посредством конкурсных торгов определятся термином "прокъюремент". Законодательством многих стран в отношении закупок для государственных нужд устанавливаются определенные правила их проведения. Финансовые институты также вводят определенные правила осуществления закупок за счет средств, выдаваемых ими в качестве займов. В частности, наиболее известны и широко применяются в мире процедуры закупок товаров и составление контрактов на выполнение подрядных работ и услуг, установленные Всемирным банком. Крупные корпорации, имеющие дело с десятками и сотнями поставщиков сырья и комплектующих, также часто устанавливают свои внутренние правила осуществления закупок и размещения заказов. Как показывает международная практика проведения конкурсных торгов - использование конкурсных механизмов приводит к экономии от 10 до 25% запланированных средств.

В основу прокьюремента заложены следующие принципы: гласность, справедливость, экономичность, эффективность, подотчетность. На данный момент наиболее полно их описал доктор экономических наук Нестерович Н.В. в книге "Конкурсные торги на закупку продукции для госнужд" [67].

Основной принцип прокьюремента - гласность - заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. [66, 67]

Принцип справедливости заключается в том, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, процедуры прокьюремента не позволяют менять условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием этих процедур является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников. [66, 67] Все это призвано формировать условия для свободной конкуренции среди потенциальных поставщиков и подрядчиков с целью повышения эффективности расходования средств при закупках. Вместе с тем в отдельных случаях могут использоваться и элементы ограничительной торговой практики, чаще всего в виде установления преференций для местных производителей, чтобы способствовать развитию национальной промышленности, повышению занятости и т. д.

Принципы экономичности и эффективности внешне кажутся схожими, но это не так. Экономичность означает, что сами процедуры конкурсных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа подотчетности. Содержательно он означает, что представитель заказчика отвечает за все пункты контракта, который он заключил, и руководство не имеет права оказывать на него давление, чтобы он нарушил условия контракта.

При проведении процедур прокьюремента следует иметь в виду, что каждый контракт уникален. При всей стандартизированности процедур нельзя подходить к их осуществлению чисто механически. [66, 67]

При переходе на систему торгов реальные стимулы для развития получают организации и предприятия, у которых лучшая организация производства и труда, более высокий уровень управления. Происходят интенсивное развитие предметной специализации организаций, разукрупнение монопольных структур. Система торгов является активным механизмом всесторонней интеграции отечественной промышленности в мировой рынок товаров и услуг.

В соответствии с действующим Гражданским Кодексом РФ (далее - ГК), под понятием торги следует понимать способ заключения договора, при котором одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников [136]. При этом строго соблюдаются два принципа: условия торгов одинаковы для всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Далее в работе рассматриваются лишь торги на закупку, проходящие в форме конкурса, когда победителем признается "лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия" (ст. 447 ГК) [23]. Результатом таких торгов является госконтракт - договор поставки товаров (работ, услуг) для госнужд, заключаемый между госзаказчиком и победителем конкурса в соответствии с законодательством РФ [72]. Под системой конкурсных закупок для государственных нужд понимается ор ганизация закупок и размещения заказов с использованием конкурсных торгов.

Общий смысл механизма осуществления закупок на конкурсной основе заключается в следующем. Конкурсные торги начинаются с принятия госзаказчиком решения о закупке необходимых ему товаров (работ, услуг): он приглашает поставщиков принять участие в торгах, публикуя соответствующее приглашение к участию в торгах в средствах массовой информации (для открытых торгов) или рассылая по почте (для закрытых торгов). (Заказчик вправе предусмотреть для участников торгов предварительную квалификацию, для чего он также публикует или рассылает свои требования. В этом случае лишь после прохождения предварительной квалификации поставщики вправе участвовать в конкурсе).

Поставщики, желающие принять участие в конкурсе, запрашивают у заказчика конкурсную документацию, содержащую информацию о предмете и условиях торгов, инструкцию участникам торгов, форму контракта, а также условия передачи контракта победителю. После получения всего комплекта документов поставщики составляют конкурсные заявки, т.е. официальные заявки на участие в торгах, включающие всю необходимую информацию, запрашиваемую заказчиком. При возникновении вопросов по составлению заявок они выясняют их у заказчика.

Готовые заявки отправляются в запечатанных конвертах по почте или с курьером заказчику, который их получает и регистрирует. Все заявки тщательно изучаются, проверяется правильность их оформления, соответствие требованиям конкурсной документации. Оценив правомочность, квалификацию, техническую и коммерческую части предложений, заказчик ранжирует заявки в порядке предпочтительности. Участнику торгов, в чьей заявке были указаны самые лучшие условия, присуждается контракт. Выигравший контракт поставщик приглашается для заключения контракта. И после его заключения заказчик публикует в средствах массовой информации объявлении об этом, а также извещает всех участников конкурса о подписанном контракте.

Однако процедуры торгов значительно отличаются в зависимости от способов закупки:

Двухэтапные торги. Представление и рассмотрение конкурсных заявок происходит в два этапа. На первом этапе поставщики представляют конкурсную заявку, содержащую технические, технологические, качественные характеристики предлагаемой продукции, работ или услуг, данные о своей квалификации и возможные условия продаж без указания цены. На втором этапе, куда допускаются поставщики, заявки которых не были отклонены на первом этапе, в конкурсных заявках указывается вся информация, требуемая конкурсной документацией, включая предлагаемую цену.

Закрытые торги. Приглашение каждому потенциальному поставщику направляется персонально. Публикация приглашения к участию в торгах в средствах массовой информации не предусматривается.

Запрос котировок. Заказчик направляет поставщикам запрос о предоставлении ими котировочной заявки с указанием цены реализации своей продукции.

Закупки из единственного источника. Заказчик при наличии условий, предусмотренных законодательством, направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику.

Внутренние торги. В них принимают участие только отечественные поставщики.

Не смотря на сложность механизма конкурсных торгов, сами по себе конкурсные торги в России — дело не новое и имеют свою историю. Первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий, которые предшествовали конкурсным торгам, относятся к XVII веку. 7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича был объявлен указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей: за определенный объем груза назначалась различная цена — 40, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились его основные пункты: публичный заказ, поиск исполнителей, условия.[20]

Однако первые законодательные акты, послужившие прообразом для будущих правил "публичных" торгов появились лишь во время правления Петра Первого. В то время занималась вопросами поставок и продаж "Канцелярия подрядных дел" и подчинялась она Камер-Коллегии. В 1719 году была издана Инструкция Генерал-кригс-комиссару. Чтобы сблизить заказчика и поставщика, ему рекомендовалось, например, недостающие мундиры "и всякие полковые припасы и лошадей" спрашивать в той губернии, где стоял полк. С этого же времени и вплоть до революции большинство контактов казны и частного капитала происходило именно на стезе поставок для военного ведомства и все законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие или покидающие город, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. В июне 1714 года специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. На воротах вывешивались и судебные решения, связанные с нарушениями при проведении конкурсов (подставные лица, взяточничество, сговор "конкурсантов" между собой или с членами Комиссии, сокрытие полученных ранее, но невыполненных заказов). Но злоупотребления при получении подряда не прекращались. В ответ на это в июне 1721 года был вывешен Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. [20]

В том же году Российское царство получило титул империи, все гражданское и военное управление должно было соответствовать повышенным требованиям. Среди потока реформирующих указов был принят Регламент Адмиралтейства и верфи. Вопросы снабжения адмиралтейств и верфей считались в числе важнейших, и инструкции по их решению находились в первой главе, в пункте 15 "Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться" .

Схема работы с подрядчиками предлагалась такая: когда возникала необходимость подряда, надо было написать билеты с указанием подряда, время, с которого начинали приниматься заявки, и место, в какое должны прибыть соискатели подряда. Билеты отправлялись полицмейстеру, который с целой свитой подчиненных ходил по городу и с барабанным боем прибивал их в нужных местах. Сразу же шла рассылка билетов в магистраты (администрации) других городов. О материалах, чья поставка должна была состояться летом, уведомлять указывалось в ноябре, о зимних же — не позднее июля.

У прибывавших подрядчиков обер-комиссар в присутствии контролера спрашивал цену, которую те хотели получить за выполненную работу, претенденты должны были самолично написать свои условия. По окончании установленного для приема заявок срока, участников торгов три раза в неделю приводили в Коллегию и спрашивали, кто меньше возьмет за подряд. Подряд отдавался предложившему нижайшую цену при условии, что подрядчик был надежен, для чего обер-комиссар освидетельствовал поручительства и сведения передавал в Коллегию. Если подрядчик оказывался "неверным", т.е. необязательным или недостаточно состоятельным, подряд отдавался пусть даже и подороже, но "верному" человеку, чьи поруки и состояние соответствовали требованиям. По истечении трех недель после отдачи подряда зажигалась суточная свеча, и соискателям говорилось "что ежели из них кто одумается, или вновь явится во время горения той свечи, и брать будет меньше, надежная персона", то уже утвержденный подряд или поставка передадутся ему [20].

При ближайших преемниках Петра Первого страна жила в основном по принятым им законам. Петровские Регламент и Инструкция дополнялись до 1737 года, когда они были изданы последний раз. Путь к решению появившихся за это время вопросов был обозначен в новом Регламенте Камер-Коллегии, принятом в начале правления Анны Иоанновны. В качестве нововведения было приказано: объявления печатать три раза в "Русских курантах" — общегосударственной центральной газете; купцов пускать и выслушивать порознь; спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях; после каждой публикации купцы должны являться и подтверждать свои предложения, если не хотят их изменить, так же являться и к торгам; в тех местностях, где нужных вещей, материалов нет или где точно не найдется подрядчиков, объявления не делать; при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг. Последнее свидетельствует о мудром государственном решении, направленном на развитие торговли и промышленности в губерниях. Такая тщательная регламентация косвенно свидетельствует, о том, что дело государственных поставок и подрядов на основе торгов шло и процветало.

В конце 30-х годов было запрещено допускать к торгам лиц без справки из Коммерц-Коллегии об отсутствии у них государственных доимок, долгов по векселям и пр. Приблизительно в это время выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных приобретаемых казной товаров.

Следующий крупный документ о торгах был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 году и назывался "Регул провиантского правления" [20]. В нем указывалось: билеты с сообщением и условиям надо "чинить с барабанным боем", а священники по окончании службы должны были сообщать о назревшей государственной необходимости; каждому участнику конкурса сообщались условия, и он предупреждался о недопустимости подлога и сговора с другими соискателями; в каждой следующей публикации сообщались анонимно предложенные цены; в определенное время давался последний торг и передача подряда самому уступчивому.

Особое внимание в этом документе было уделено закупкам у производителей, минуя купцов- посредников. Рекомендовалось также производить закупки по твердым государственным ценам у землевладельцев. Увеличилось количество требуемых с поставщиков справок, аттестаций, описок и очисток.

В 1775 — 1776 годах была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это реформирование, получил название "Учреждение о губерниях". Он долгое время определял развитие России как государственной системы. Статья 118 этого документа называлась "О контрактах по подряду, поставках и откупах". Правила, данные в этой статье, послужили отправным пунктом для подобных документов в различных ведомствах, поскольку в них учитывался весь опыт проведения торгов на поставки и закупки государственными органами. Этот документ подвел черту законодательной базе торгов в XVIIIвеке.

По новому положению функция проведения торгов передавалась во вновь созданную Казенную палату. Ей доверялось заключать контракты на сумму до 10 000 руб. на срок не более 4 лет. Подписанные Палатой договоры приказывалось соблюдать независимо от обстоятельств; подразумевалось, что контракт, заключенный госорганом, подписан лично Государыней Императрицей, даже если он был составлен незаконно и с казенным ущербом. Казенные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты, которые их допустили. Жестко определялись сроки объявления о казенной необходимости.

В случае особой необходимости объявления предполагалось давать круглогодично. Около учреждения, в которое требовалась поставка или которое сдавало подряд, прибивалось объявление. Оно же рассылалось в губернские и уездные города. Соискатели должны были представить аттестации из судебного места, "где присудны" о своем состоянии и имении или о поручителях. Если раньше человек имел господряды, то необходимо было предоставить отзыв об исправном выполнении контракта и указать сумму, в пределах которой соискатель заслуживал доверия. Казенная палата точно определяла дату прибытия участников. После прибытия всех участников или их поверенных по одному запускали в отведенное помещение и объявляли, чего, сколько должны поставить, срок поставки и что соискатель допускается к торгам. Визировались аттестации или отписка о том, что подрядчик положил треть суммы подряда в Судебном месте своей губернии.

В предлагаемых условиях претендент должен объявить, сколько и чего он поставит в требуемое место; каким путем; летом или зимой и свою цену, а также подписку о несговоре. Все сказанное записывалось, и подрядчик "прикладывал руку". После сбора всей информации члены Казенной палаты выбирали самое выгодное предложение, в котором были указаны нижайшие цены, ближайшие сроки, качество и пр. Эти условия (кондиции) объявлялись на общем собрании поставщиков или их поверенных без имени предложившего. Общий торг давался три раза, и контракт подписывался с самым уступчивым конкурсантом, у которого были в порядке документы или лежал необходимый залог. В случае равенства "кондиций" преимущество было у местного участника торгов. Казенная палата не выдавала, как раньше, предоплаты или задатка, и вся ответственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике.

Первый документ XIX в. появился в сентябре 1800 г. при императоре Павле I. Этот указ определил разницу между подрядами и поставками, что должно было помочь организаторам торгов готовить необходимые документы и устранять возникающие разночтения.

При Александре I за первую четверть XIX в. было издано 107 правительственных актов, регламентирующих или корректирующих производство торгов, их обеспечение и последующее исполнение заказа. Из них только правил по различным видам госзаказа оказалось 15, причем 7 были утверждены в первые пять лет правления Александра Павловича.

B 1802 г. был дан устав о провианте для продовольствия войск, содержащий и правила для заключения подрядов. Особое внимание уделялось справочным ценам, поскольку справочная цена являлась отправной точкой в организации торгов и все решения принимались, отталкиваясь от нее. В том же году вышли и правила соляной поставки, в которых, впервые, были приведены статистике и аналитика торгов. В 1815г. был издан указ в котором рекомендовалось "всем местам, торги гфоизводятцим", распределять подряды в разные руки по частям.

В законодательстве XIX в. заметно меньше распоряжений репрессивного характера, что свидетельствует о достаточно отработанной системе проведения торгов и непосредственно самих поставок или исполнения подрядов — большинство предупредительных статей уже входило в текст самих правил. И лишь в ответ на появление нового, более "изящного" приема получения казенных средств - уступку на торгах за вознаграждение или должность - вначале двадцатых годов были дважды изданы специальные запрещающие распоряжения.

Произошли значительные изменения в проведении самих процедур: для внесения предложений соискатели не толпились в прихожей Казенной палаты, а посылали их по почте, соблюдя некоторые формальности, сами же конкурсанты или их доверенные лично прибывали только непосредственно на торг.

В 1830 г. в правление Николая 1 был принят новый общий документ по госзакупкам. Вначале этого документа перечислялись сословия и разного рода деятельные лица, могущие вступать в обязательства с казной. Желающие вступить в торги, обязаны были представить надлежащие документы на гербовой бумаге и прибыть к сроку в указанное место, где проводился общий со всеми торг. Не допускались сбавка процентами и сговоры. Устанавливался один торг и одна переторжка через три дня, на которую допускались и те, кто раньше не торговался. Цена переторжки признавалась окончательной. С победителя брали подписку о том, что он принимает на себя подряд. Если он вдруг отказывался от подряда, то его залоги удерживались "для пополнения убытка казны" и проводились новые торги.

Положение 1830г. начали перерабатывать в первые же годы после его опубликования: оно было признано не соответствующим интересам дела и каждое ведомство исправляло его в зависимости от своих потребностей. В 1862г. Государственный совет признал срочную необходимость пересмотра всех правил в области хозяйственных операций казны, однако мощный чиновничий аппарат затормозил принятие нового закона до начала следующего века.

В те годы очень актуальной стала проблема предпочтения предметов европейского или американского производства отечественным. В 1860г. был опубликован Высочайший указ о том, чтобы казенные заказы и закупки за рубежом ограничивались наименованиями, которых получить от русских фабрикантов было невозможно. Через шесть лет другой указ "повелевал", чтобы все правительственные заказы выполнялись внутри государства, невзирая на возникающие поначалу сложности.

Во второй половине XIX в. помимо торгов с неограниченной конкуренцией некоторые ведомства стали разрабатывать и применять на практике торги с ограниченной конкуренцией. Это было вызвано тем, что во всех правилах критерием выигрыша торгов была наименьшая цена, а искусственное понижение платы, получаемой подрядчиком, на торгах с неограниченной конкуренцией неизбежно повлекло за собой ухудшение качества товаров. На торги же с ограниченной конкуренцией приглашались только известные своей благонадежностью поставщики. С 1871г. эти торги получили наиболее широкое распространение в военных и морских ведомствах. [21]

Все эти новшества в той или иной степени были учтены комитетом по выработке нового "Положения о подрядах и поставках", которое было опубликовано в 1900 г. и проработало до Октябрьского переворота 1917 г.

Отныне торги предлагалось организовывать трех типов: "изустные торги", торги посредством запечатанных объявлений и смешанные. Перед публикацией объявлений учреждения и ответственные лица должны были вычислять необходимые объемы закупок, составлять планы и сметы и вообще собирать сведения о торговых или установленных законом ценах в тех местностях, где предполагалось выполнить госзаказ. Контракты могли заключаться только после утверждения смет и выделения необходимой суммы денег и только на эту сумму. Для получения сверхсметных средств необходимо было испрашивать высочайшее разрешение. Сами объявления печатались в губернских ведомостях и на отдельных листках в виде приложений к последним. Кроме того, шла рассылка непосредственно на места, тем чиновникам, которые отвечали за распространение казенной информации.

Изустные торги проходили по схеме аукциона. Перед началом торгов принимались документы, по которым судили о возможности претендента участвовать в мероприятии, и залоги.

Проведение торгов через запечатанные объявления инструкция не рекомендовала применять при подрядах, где "участвуют непосредственно рабочие классы". В публикуемых приглашениях к торгам указывались день и час, с которого начинались торги и принимались пакеты с предложениями. При особом обеспечении каких-либо заказов объявлялась сумма назначенных задатков. Собрав присланные или лично врученные пакеты, комиссия объявляла прием заявок законченным и приступала к вскрытию конвертов. С этого момента подача каких-либо предложений не допускалась ни в какой форме. Если на торгах достигалась назначенная государством цена, то пакет с ней уничтожался невскрытым, в случае, если всем контрагентам или их представителям отказывали в подряде, то казенная цена предавалась огласке.

Смешанные торги отличались тем, что сначала звучали устные заявления, а потом объявлялись поступившие в конвертах. Если цена устного и письменного предложений совпадала, то "преимущество остается на стороне торговца наличного".

При окончательном утверждении результатов торга комиссия проверяла соблюдение правил производства дел, соответствие принятых для договора условий общим правилам, выигравшего контрагента — установленным требованиям, а подрядных цен — средним справочным ценам.

После издания Положения 1900 г. количество правительственных актов по вопросам подрядов и поставок резко снизилось. Среди немногочисленных поправок к Положению надо отметить изданные в 1901 — 1902 гг. распоряжения для министров и главноуправляющих об обязательном отчете Комитету министров "о поступивших по правительственным заказам... предметах заграничного происхождения". Если же предмет производился в России, то в контракте должно было оговариваться, чтобы "заказы выполнялись на русских заводах и не из заграничных материалов". Основным обоснованием поиска иностранного производителя была апелляция к недоброкачественности русских изделий, чему виной стала действующая система сдачи казенных заказов зачастую в руки недобросовестных контрагентов. С 1903 по 1905 г. иностранные компании получили через русские заказы 306 млн. руб. [22]

В непосредственной связи с качеством продуктов российских предприятий находилось неравное положение казенных и частных заводов при участии в торгах. В расходы первых не входил промысловый налог, расходы на администрацию, проценты на затраченные в дело капиталы. Они не имели ограниченного бюджета, так как он пополнялся из государственного Казначейства. Поэтому не обязывая себя реальной себестоимостью изделий они выпускали на рынок продукцию по убыточным ценам. Господрядчики получали искомое в любом случае, однако подряды обесценивались. Одна из комиссий, работавших над постоянным "Положением по подрядам и поставкам", изыскивая способ выйти из такого положения_> пришла к выводу, что "для искоренения того громадного вреда, который наносится частной промышленности казенными заводами, существует лишь один радикальный способ — ликвидировать казенные заводы, передав их в руки частных предпринимателей".[22]

На качество и выполнение сроков влияла и сама техника проведения торгов: на изустных и смешанных торгах достигалось наибольшее понижение цены за счет выкрикивания зачастую необдуманных предложений. А получив заказ, поставщик был вынужден выполнять его с отступлениями от предъявленных требований. К более успешным результатам приводили ограниченные торги по запечатанным объявлениям. Для совершенствования этого процесса было предложено ввести в России английскую систему поиска возможных участников публичных торгов: в каждом ведомстве вели публичные списки предприятий, признанных подходящими казне контрагентами по своей надежности и солидности, которым при объявлении торгов рассылали приглашения.

После Октябрьской революции действовали: "Положение о государственных подрядах и поставках" от 27.07.1923, инструкция Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской Инспекции, ВСНХ, НКПС, Народного Комиссариата Продовольствия, Народного Комиссариата Финансов и Народного Комиссариата по Военным Делам о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки и постановление Совета Труда и Обороны от 17.11.1922. Чуть позже в истории конкурсных торгов, как и в экономике Советской России, начался бурный и результативный период развития - НЭП. В этот период (с августа 1923 г.) Советом Народных Комиссаров Союза ССР была утверждена Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая вполне соответствовала принципам прокьюремента [109]. В частности, в ней были оставлены три вида публичных торгов (изустные, в запечатанных конвертах и смешанные) и однозначно определен официальный орган печати, а также порядок публикации извещений. Помимо этого было установлено, что если по окончании торгов "торговая комиссия признает, что состоявшиеся торги невыгодны для государства, она постановляет о производстве переторжки, которую и назначает через три дня". Утверждение торгов должно последовать в течение двух дней, а еще через пять - должен быть заключен договор.

11.05.1927 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках [109]. Поставки заменялись государственным распределением, и количество конкурсов резко сократилось. Смешанные торги стали обычными, а устными организовывались все реже.

Инструкцию 1927г. никто до сих пор не отменил, однако к 1930г. в СССР конкурсные торги исчезли совсем.

1.2 Законодательная и нормативно-методическая база новой эры конкурсных торгов на закупку продукции в России

Конкурсные торги исчезли вместе с рыночными отношениями и возродились тоже вместе с ними. В связи с распадом СССР и образованием нового Российского государства резко изменилась экономическая ситуация: разрыв связей, суверенитет бывших республик, переход от коммунистического к подобию демократического государства негативно отразились на экономике страны. Переход от централизованного обеспечения предприятий и организаций материальными ресурсами к полной их самостоятельности в решении этих вопросов в России был осуществлен очень резко. В результате предприятия столкнулись с целым рядом новых проблем: поиск хозяйственных партнеров, оценка конъюнктуры рынка необходимых материальных ресурсов, определение оптимальной цены покупки продукции и условий ее поставок, установление рациональной системы платежей за приобретаемые ресурсы, проведение юридически и экономически грамотной договорной работы и т.д. И далеко не все оказались в состоянии эффективно решать эти задачи, причем не только на стадии перехода к рыночным отношениям, но и сейчас, по истечении достаточно длительного времени работы в новых условиях [66].

Достаточно быстро выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать эффективно без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема коснулась рынка государственных закупок, где появилась настоятельная потребность внедрения эффективных методов управления.

В 1992 году Всемирный банк начал свою деятельность в России [54]. Правила проведения закупок (конкурсных торгов), сформулированные на основе его 50-летнего опыта работы в различных странах-заемщиках, подробно изложены в документе "Руководство: закупки по займам МБРР и кредитам MAP". Равенство возможностей для поставок оборудования, товаров, работ и услуг для всех стран — участников Всемирного банка, с одной стороны, и прозрачность процедур закупок, с другой стороны, являющиеся основой деятельности Всемирного Банка стали своего рода руслом, по которому и в нашу страну потекли финансовые потоки с Запада. В нашей стране началась "эра торгов", и слово "закупки", наполнилось иным смыслом.

Ввиду отсутствия Российского законодательного акта, регулирующего процесс организации закупок и размещения заказов и наряду со сложившейся экономической ситуацией, фактически толкавшей различные организации, в т.ч. государственные, на организацию конкурсных торгов для осуществления своих закупок во многих законодательных актах появились упоминания и декларативное провозглашение конкурсов. Однако вплоть до апреля 1997г. ни один из них не описывал подробно механизм и процедуры проведения торгов, не требовал обязательной организации закупок и размещения заказов путем поведения торгов (см. Приложение 1).

Наиболее важным и значимым для новой России стал Указ Президента РФ от 08.04.97 №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", утвердивший "Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд" (Далее Положение). Именно это Указ, обусловленный необходимостью более эффективного использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных фондов, ввел в российскую жизнь обязательные конкурсные торги при закупках для нужд государства, открыл новый этап цивилизованных закупок для госнужд в России. Первые массовые закупки товаров и услуг путем проведения конкурсных торгов начались сразу после его выхода - с мая 1997 г. А ведь до этого, торгов, за исключением подрядных торгов в строительстве, проводимых по инициативе Госстроя, практически не было [82].

Отчетные данные уже за первый год (1997) с момента выхода в свет Положения показали, что при проведении конкурсов на закупку продукции для государственных нужд (всего их было поведено 9449), сокращение расхода бюджетных средств составило 3,07 трлн. рублей (8,8%), в том числе по федеральным органам исполнительной власти - 2,91 трлн. рублей (14,6%). Наиболее значительное сокращение расхода бюджетных средств было достигнуто Минобороны России - 16,8%, ФДС России - 19,9%, МВД России - 19,1%.

К сожалению, помимо стимула к развитию конкурсных торгов в России, Положение выявило огромное количество вопросов и проблем, связанных с его реализацией. Наиболее сложными оказались:

1. Рассогласованность требований п.40 Положения об обеспечении заявки поставщика с нормами действующего Гражданского кодекса РФ. ГК прямо предусмотрел лишь возможность использования задатка в виде обеспечения заявки [23], а Положение - банковскую гарантию, залог и поручительства [70].

2. Отсутствие регламентации способов закупки услуг. (Они совсем не были затронуты в Положении, в то время как мировой опыт показал необходимость отдельного регламентирования этого вида закупок с учетом их специфики, в частности, главным из критериев для выбора поставщика должна являться не цена, а суть предложения и оценка исполнителя).

3. Отсутствие критериев ограничения круга поставщиков, которые привлекаются к закрытым торгам (предусматривается привлечение всех возможных поставщиков, что не соответствует понятию закрытых торгов).

4. Противоречащая смыслу проведения торгов норма, описанная в п.42 Положения [79], предусматривающая, что в состав конкурсной комиссии входят не только представители заказчика, но и поставщиков.

5. Отсутствие разъяснений о бухгалтерском оформлении участия сторон в торгах.

6. Отсутствие методики определения стоимости конкурсной документации, в зависимости от количества поставщиков, принявших участие в торгах (как оценить, предусмотренный п.35 [79] размер расходов на изготовление и доставку, не зная сколько поставщиков примет участие).

7. Нерешенный вопрос о размерах и порядке выплаты вознаграждения юридическому лицу, осуществляющему на договорной основе функции госзаказчика (что предусмотрено Положением).

8. Формулировка п.32 Положения не исключает возможности злоупотреблений заказчиком в виду отсутствия четкого определения в какого рода средствах массовой информации должна публиковаться информация о приглашении к участию в конкурсе.

В июле 1997 года по инициативе группы предприятий и организаций была учреждена Российская ассоциация организаторов подрядных торгов и стоимостного инжиниринга (РАТСИ). Палата правительства Москвы зарегистрировала PAT СИ 10 марта 1998 года (регистрационный №71082).

При создании этой ассоциации был учтен опыт работы национальных и международных союзов и ассоциаций в области прокьюремента, а также союзов и ассоциаций в области стоимостного инжиниринга. Потенциальными членами ассоциации являются организации и предприятия, выступающие в роли инвесторов, заказчиков, организаторов и исполнителей подрядных торгов, проектные, подрядные, сметно-консультационные и оценочные фирмы, центры ценообразования, департаменты инвестиций, финансирования и строительства федеральных, местных и муниципальных органов власти, банки, инвестиционные фонды, предприятия всех форм собственности. На сегодняшний день РАТСИ является ведущей организацией в области организации подрядных торгов.

С ноября 1997 г. Министерством экономики Российской Федерации было организовано ежеквартальное проведение заседаний "круглого стола", на которых рассматриваются организационно-методологические и нормативно-правовые вопросы, возникающие в процессе организации и проведения госзаказчиками конкурсов на закупку продукции для государственных нужд [97]. В них не раз обсуждались вышеизложенные проблемы и пути их решения.

Для решения кадрового вопроса было принято Постановление Правительства РФ от 18 ноября 1997 №1443 "О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд". В соответствии с ним, на Министерство экономики РФ была возложена организация работы по подготовке и переподготовке указанных специалистов, а также установлено, что головной организацией по подготовке и переподготовке этих специалистов, а также разработке соответствующей программы является Государственный университет — Высшая школа экономики Министерства экономики и Министерства общего и профессионального образования РФ.

Протоколом совещания Правительства РФ от 21 ноября 1997г. Государственному антимонопольному комитету и Минэкономики России было поручено активизировать работу в части проверок соблюдения процедур, установленных Указом Президента по проведению конкурсов. Во исполнении этого решения и с учетом Закона РФ №948-1 от 22.03.91 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". К контролю за этими процедурами были привлечены федеральные подразделения и непосредственно департаменты ГАК.

Ввиду наличия серьезных проблем специалисты, поставщики и заказчики, связанные с конкурсными торгами, возлагали огромные надежды на готовящийся в то время законопроект. Однако долгожданный Федеральный Закон от 06.05.99 №97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее Закон), в том виде, в котором он появился, по мнению большинства специалистов по государственным закупкам, создал больше проблем, нежели их решений. 22 июня 1999г. в Институте госзакупок ГУ- ВШЭ состоялся семинар, посвященный обсуждению данного Закона. [33] На нем, в частности, были отмечены следующие отличительные черты данного Закона:

1. В отличие от Положения, которое распространялось на все закупки за счет федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ, внебюджетных фондов РФ, сфера применения Закона сужена до конкурсов, финансируемые из средств Федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования (т.е. простые закупки Законом не предусматриваются). Под действие Закона не подпадают так же субъекты РФ [72].

2. В соответствии с формулировкой п.1 статьи 5 "участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг)" [72]. Однако, преследуя цель ограничить участие посредников в госзакупках, данный пункт не определил, что необходимо иметь производственные мощности и т.п., позволяющие производить именно тот продукт, который выставлен на торги [65].

3. Отсутствие понятия предварительного квалификационного отбора и перегруженность квалификационными требованиями.

4. Процедуры конкурса существенных изменений не претерпели, но появился положительный момент — четкое установление срока подачи заявок (45 дней) на участие в открытом конкурсе, с момента публикации извещения о проведении конкурса в официальном издании уполномоченного федерального органа.

5. К числу привнесенных Законом положительных изменений, бесспорно, следует отнести также статью 18 "Конкурсная комиссия" [72]: наконец-то изъято утверждение того, что в состав конкурсной комиссии должны входить представители поставщиков.

6. Облегчена процедура оформления протокола, но неверно то, что все, кроме открытого конкурса, должно согласовываться с Минэкономики России.

7. Снято запрещение на участие в конкурсах должников по налогам и
сборам.

К наиболее существенным недостаткам Закона следует отнести:

1. отсутствие пункта, касающегося обеспечения выполнения обязательств (хотя обеспечение можно применять на основании ст. 5);

2. статья 6 фактически узаконивает дискриминацию иностранных поставщиков, что не соответствует принятой во всем мире практике применения системы протекционизма, обеспечивающей приоритет отечественных поставщиков - преференции [33];

3. по смыслу Закона получается, что организатор конкурса формально не обязан доводить разъяснения конкурсной документации до всех участников, хотя организация и проведение конкурса предполагают равные (в том числе информационные) условия для всех участников;

4. не дифференцированы закрытые и специализированные закрытые торги;

5. опять никак не отражена специфика закупки услуг (лишь описана возможность проведения двухэтапного конкурса)[4,142];

6. не предусматривается возможность досудебного решения конфликтов и споров (хотя действующий Гражданский кодекс допускает возможность досудебного рассмотрения);

7. неоправданно большие полномочия предоставляются организатору конкурса, что грозит произволом и подрывает основы нормальных конкурсных закупок;

8. не урегулированы такие нормы, как обязательность проведения конкурсов (кроме установленных законодательством случаев), закупка у единственного источника (поставщика) и закупка способом запроса котировок, а также вопросы закупки продукции за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования субъектов РФ.

9. рассматривая имеющуюся нормативно-правовую базу проведения конкурсных закупок для госнужд можно выделить три классификационных признака конкурсов:

1) по кругу участников:

а) открытые (может участвовать любое лицо);

б) закрытые (могут участвовать только специально приглашенные лица);

в) с ограниченным участием (круг участников не определен, но ограничен страной, наличием специального допуска и т.п.);

2) по допустимости изменения конкурсных требований к продукции в процессе обсуждения конкурсных заявок между организатором и участниками:

а) одноэтапные (переговоры запрещены);

б) двухэтапные (переговоры допускаются);

3) по процедуре допуска к конкурсу:

а) без предварительного (квалификационного) отбора;

б) с предварительным (квалификационным) отбором.

Но в Законе не предусмотрены комбинации разных типов конкурсов.

В связи с тем, что попытки Министерства экономики отразить специфику закупки услуг в нашем законодательстве не увенчались успехом (ни в Положении №305, ни в Законе закупка услуг не выделена никак), российским заказчикам услуг, при организации и проведении сложных конкурсов приходится сталкиваться с рядом серьезных проблем.

Кроме того, предварительный квалификационный отбор при проведении конкурсов по НИОКР в России проводится далеко не всегда, т.к. количество научных организаций в нашей стране на протяжении многих лет остается почти неизменным, новые возникают крайне редко. Уже третий год (с 1998) проходит государственная аккредитация научных организаций, и каждая из них предоставляет соответствующие данные о своей деятельности в Минэкономики, которое, в свою очередь, направляет их в Миннауки России. Этот процесс можно назвать "глобальной предварительной квалификацией". [127,8]

В связи с тем, что крут поставщиков услуг ограничен, то если весь объем закупок отдать одному поставщику, в сегодняшних экономических условиях у проигравших конкурс не будет ресурсов на повышение конкурентоспособности своей продукции, а следовательно, вероятность выигрыша ими последующих конкурсов снизиться. Через какое-то время заказчик останется один на один с монополистом, имея при этом все вытекающие последствия.

1.3 Некоторые проблемы развития и функционирования конкурентных механизмов госзакупок в России

Несмотря на все трудности формирования нормативно- правовой базы проведения конкурсов на закупку товаров, услуг и работ в России, они развиваются и всесторонне поддерживаются Правительством РФ, т.к. обладают следующими положительными чертами:

1. они не только позволяют сокращать расходы государства, но и способствуют снижению коррупции, что дает возможность оздоровления российского государственного аппарата;

2. подобное сокращение расходов казны не влечет за собой урезывание потребностей государства в продукции — торги позволяют удовлетворить нужды заказчиков в том же объеме, что и без их проведения, но дешевле;

3. торги дают возможность расширить бизнес огромному количеству добросовестных предпринимателей, уравнивая их шансы продавать свою продукцию такому крупному клиенту, как государство, с шансами различного рода "привилегированных" (подчас на не вполне законной основе) поставщиков;

4. торги способствуют здоровой конкуренции и, значит, являясь чисто экономическим инструментом поддержки наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом экономику страны;

5. экономия на торгах поддается статистическому анализу и прогнозированию, что позволяет правильно корректировать будущие расходы бюджета (в частности, Минэкономики России, в дополнение к письму от 29.01.98 №ИМ-172/1-35 направило Письмо федеральным органам исполнительной власти РФ от 07.07.98 №АС-539/4-526 "О прогнозе объемов продукции, закупаемой для государственных нужд, на 1999г")[77].

На сегодняшний день, по различным мировым оценкам, экономия средств закупщика на торгах при условии их корректного проведения (это, кстати, касается не только государства, но и коммерческих структур, путем торгов сокращающих свои издержки) колеблется на уровне 10 — 15%, хотя доходит и до 50% [7]. В России же в 1999 г. проведено 171 528 конкурсов и внеконкурсных закупок (у единственного поставщика и способом запроса котировок). [17] В результате заключено 200 068 контрактов на сумму 145.9 млрд. руб., в т.ч. на 119,5 млрд. руб. (81,9%) - в результате проведения конкурсов. Общее сокращение расхода бюджетных средств составило 8 млрд. руб. (5,2%). Затраты заказчиков всех уровней на организацию и проведение конкурсов составили 114,12 млн. руб. (0,07%) [125].

Для сдерживания инфляционных процессов в экономике и соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий Правительство РФ 13 октября 1999 г. приняло постановление № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий". Этот документ рекомендует субъектам естественных монополий осуществлять закупки продукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с порядком, предусмотренным для размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для госнужд.

В соответствии с постановлением Правительства РФ "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 г." и проекта закона "О федеральном бюджете на 2000 год" в Минэкономики разработан прогноз объемов продукции, закупаемой для государственных нужд на 2000 г. за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования. В 2000 г. объем закупок продукции для государственных нужд в целом по России оценивается в 433,4 млрд. руб., или 145,6 % к уровню 1999 г.[125]. По данным Госкомстата России, за I квартал 2000г. по итогам кон-курсов заключен 14141 контракт стоимостью 32,64 млрд. рублей, что в 2,1 раза больше, чем в Iквартале 1999г.

В настоящее время в Минюсте РФ находится на согласовании четвертая редакция проекта указа Президента Российской Федерации "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

Что касается проблемы коррупции, то 16 декабря 1999г. в Москве прошла конференция "Россия и мировой опыт противодействия коррупции", на которой состоялась официальная презентация российского отделения "Transparencyinternational" TI-Russia. [108]"Transparencyinternational" (TI) — это некоммерческая и неправительственная организация, посвятившая себя делу повышения ответственности правительств и борьбе с коррупцией на международном и национальном уровнях. Создана она в 1993 г. и сегодня работает более чем в 60 странах мира. TI действует, используя благотворительные средства, получаемые от различных фондов, правительств, корпораций и частных лиц. Центральное место в деятельности этой организации занимают превентивные меры и проведение реформ, формирование общественного мнения, в основе которого лежит понимание значимости борьбы с коррупцией и, главное, уверенности в возможности ее обуздания. Опыт показывает, что эти методы действенны.

В 2000 г. Российское отделение TI начинает реализацию целого ряда проектов. В частности, планируется изучение функционирования российской системы государственных закупок, законодательства в этой области, опыта борьбы с коррупцией при госзакупках в регионах, проведение семинаров.

Помимо несовершенной нормативно-правовой базы, отечественная практика внедрения торгов выявила и другие проблемы, которые не позволяют в полной мере реализовывать в России преимущества конкурсной системы размещения заказов на поставки продукции для госнужд:

Отсутствие квалифицированных кадров в области организации и проведения конкурсных торгов. По некоторым оценкам, должно быть подготовлено: для федеральных органов - более 1000 человек, на уровне субъектов Федерации - около 10 000 и столько же - на уровне муниципальных работников.^ 11] Для решения данной проблемы были изданы соответствующие Постановления Правительства РФ (от 18.11.97 №1443, от 03.09.98 №1022 [83]). Однако количество специалистов в этой области остается слишком маленьким по сравнению с потребностями в них по всей России: за период с 1998 по 2000 год Институтом госзакупок ВШЭ подготовлено около 2500 специалистов из органов исполнительной власти всех уровней, проводящих госзакупки, а также организаций и предприятий, поставляющих продукцию для государственных, региональных и муниципальных нужд.

> Заказчиками допускается упрощенный подход к подготовке и проведению торгов, не проводится предварительная квалификация претендентов, что приводит к ошибкам в выборе подрядчика и как следствие - к срыву договорных обязательств.

> Монополизм крупных организаций и предприятий в регионах, которые стремятся диктовать заказчику свои условия. В отдельных регионах еще не созданы тендерные комитеты, а некоторые из них ограничивают свою деятельность сбором информации о проведенных торгах.

> Серьезные недостатки договорной практики. В ряде мест договоры составляются по упрощенной схеме, на принципах взаимного амнистирования, без использования мер имущественной ответственности.

> Ключевым вопросом развития системы организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в виде конкурсов в России является обеспечение гласности и прозрачности. Информация о конкурсных торгах разрознена, не упорядочена, получение ее в систематизированном виде потенциальными участниками торгов не организовано.

> Отсутствие практики применения частичной поставки (дробления на лоты) в связи с трудностями ее реализации и большими пробелами в нормативно-правовой базе.

> Крайне низкая дисциплина соблюдения контрактов среди российских предпринимателей [112]. Проблема заключается в том, что в настоящее время в России формирование рыночной среды находится еще на начальной стадии и сразу достигнуть такого ее уровня, который сложился в странах с многолетними рыночными традициями, чрезвычайно трудно.

> Руководители многих структур управления проявляют недальновидность, полагаются при выборе того или иного поставщика лишь на собственный опыт и не учитывают современные экономические условия.

> Ошибки и проявления коррупции со стороны руководителей тендерных комитетов и организаторов торгов, связанные с недостаточной гласностью процедуры вскрытия оферт, подведения итогов конкурсов и уровня цены, предложенной победителем торгов.

> Недостатки в системе и механизме текущего финансирования закупок и поставок продукции для госнужд (в частности, несвоевременное финансирование), которые при наличии жестких контрактных цен приводят к убыткам поставщиков.

> Отсутствие специализированного профессионального программного обеспечения, способствующего оптимизации процесса подготовки и приема конкурсной документации, а также объективному выбору победителя.

> Отсутствие баз данных по складывающимся отечественным и мировым ценам на товары, работы и услуги, необходимые всем участникам конкурсных торгов.

> Одной из наиболее сложных проблем контрактного ценообразования является определение ориентировочных цен для проведения торгов. Сложность вопроса определяется рядом факторов: отсутствием надежной статистической и методической базы по свободным рыночным ценам, учетом идеологии проведения конкретных торгов, объективно большой дифференциацией цен и затрат по территориям и по конкретным производителям. Современное состояние экономики и статистики крайне затрудняет формирование надежной базы для определения ориентировочных цен торгов.

> По существующему положению нормативные документы, носящие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Минюсте (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 №1009 "Об утверждении "Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", и от 11.12.97 №1538).[119] До этой регистрации документы могут носить лишь рекомендательный характер. В связи с этим у многих поставщиков возникают проблемы с использованием тех или иных нормативных актов, т.к. многие их них не прошли регистрацию в Минюсте, а значит, не могут быть использованы в суде.

Однако все эти проблемы не перевешивают очевидных позитивных результатов функционирования системы торгов в России, как при поставках для госнужд, так и для экономики в целом. Так в 1999 г. было проведено 171 528 конкурсов и внеконкурсных закупок (у единственного поставщика и способом запроса котировок), из них на федеральном уровне - 34 272, на уровне субъектов РФ - 58 377, и на муниципальном уровне - 78 879. [17]. В результате заключено 200 068 контрактов на сумму 145,9 млрд. руб., в т.ч. на 119,5 млрд. руб. (81,9%) в результате проведения конкурсов. Общее сокращение расхода бюджетных средств составило 8 млрд. руб. (5,2%). [125] Немаловажно, что в 1999 г. доля закупок, произведенных на конкурсной основе, увеличилась в 2 раза. Если в 1998 г. этот показатель составил 18,6 %, то в 1999 г. — 37,2% [125].

13 октября 1999 г. Правительство РФ своим постановлением № 1160 "О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения" установило, что "Министерство экономики РФ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения" [84], как было предусмотрено ст.4 Федерального Закона от 06.05.99 №97-ФЗ).

"В целях формирования номенклатуры продукции для федеральных государственных нужд, повышения ее качества и конкурентоспособности на мировом рынке", Правительство РФ издало постановление от 11.01.2000 № 26 "О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд".

В соответствии с этим постановлением:

Sсоздается федеральная система каталогизации продукции для федеральных государственных нужд;

Sработы по созданию системы и методическое обеспечение ее работы возложено на Госкомстат России;

Sсоздается Межведомственный совет по каталогизации продукции для федеральных государственных нужд;

Sутверждены Основные положения создания федеральной системы каталогизации продукции и Положение о Межведомственном совете, включая его состав (в состав совета входят представители Госстандарта России, Минобороны России, Минэкономики России, ФПС России, ФСБ России, Минторга России, МЧС России, Минюста России и др.).

В планах Минэкономики на ближайшее будущее (как отмечалось на заседании "Круглого стола" в Минэкономики России 02.02.2000) [69]: планируется организовывать централизованные конкурсы на закупку товаров, работ, услуг по программам обеспечения Севера и приравненных к ним регионов; прогноз объемов государственных закупок на 2000 год - 433 млрд. руб. (+45% к уровню 1999 года), что составит порядка 8% от ВВП (+1% к уровню 1999 года); при проверке деятельности государственных заказчиков по организации закупок товаров, работ, услуг будет обращать пристальное внимание:

а) на сроки и место публикации извещения о проведении конкурсов;

б) на привлечение субъектов малого предпринимательства к участию в
процедурах размещения государственного заказа (см. ст. 6 и 14 Федерального
закона от 14.06.95 № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предприни
мательства в Российской Федерации").

Подписанное 4 апреля 2000г. распоряжение Правительства № 502-р наделяет Минэкономики России дополнительными полномочиями в области госзакупок. Теперь Минэкономики России имеет право на проведение проверок деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам осуществления государственных закупок. Кроме того, бюллетень "Конкурсные торги" определен официальным печатным изданием уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Таким образом, в соответствии с Законом федеральные органы исполнительной власти обязаны публиковать в "Конкурсных торгах" извещения об открытых конкурсах и их результатах [89].

В последние годы, в связи с признанием эффективности механизма закупок активно ведутся работы по формирования городских систем закупок в гг. Москва и Санкт-Петербург. Для обеспечения распространения информации о проводимых за счет городских средств торгах создан журнал Московские торги", в Санкт-Петербурге выходит бюллетень "Городской заказ Санкт-Петербурга", а в Республике Татарстан начат выпуск газеты Торги. Аукционы. Конкурсы" [26].

Очень перспективным направлением развития организации закупок является система электронно-лотовых торгов в сети Интернет. С распространением информационных технологий и повышением общей компьютерной грамотно сти появление виртуальных торгов (конкурсов) станет фактом. Данный вид взаимодействия между поставщиком товаров и услуг и их потребителем имеет множество преимуществ:

♦ доступность (участвовать в торгах может удовлетворяющий квалификационным требованиям поставщик из любой точки страны);

♦ актуальность (так как торги проводятся по необходимости, результат известен практически в день размещения заказа в сети Интернет);

♦ эффективность (небольшие издержки при большем разнообразии предлагаемого товара по самым низким реальным ценам) [40].

Из недостатков электронной торговли существенным является только один: основа таких торгов — жесткая платежная дисциплина, базирующаяся на принципе "заплатил — получи", и пока в России это правило не превратится в норму во всех сферах товарных отношений, электронная коммерция останется для госучреждений недостижимой мечтой.

К сожалению, Российская часть Интернет (РуНет) довольно-таки бедна серьезными проектами, касающимися темы конкурсных закупок. Можно сказать, что пока в РуНет еще не создана информационная структура по конкурсным закупкам — это дело будущего, хочется верить, что недалекого.

Из имеющегося стоит отметить: Торгово-промышленную палату РФ и ее Сеть делового сотрудничества, сайт Федерального центра проектного финансирования, сайт бюллетеня "Конкурсные Торги" и сайт "Госзакупки".

В связи с тем, что долгие годы в эпоху "строительства коммунизма", конкурсные торги на закупку не применялись, до 1997г. у нас в стране практически отсутствовали специалисты и какие - либо учебные пособия в этой области. С этими проблемами столкнулось Минэкономики в процессе реализации постановления Правительства РФ от 18.11.97. № 1443. И тогда на подготовку 45 преподавателей мультипликаторов и написание учебного пособия по государственным закупкам Всемирный банк выделил грант в 200 тыс. долл. США [111]. На сегодняшний день ситуация немного изменилась к лучшему, однако научной литературы в этой области до сих пор ничтожно мало.

Первая серьезная работа о конкурсных торгах в России вышла в свет совсем недавно (в апреле 2000г.) - это книга "Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд". Ее авторами являются Смирнов В.И. и Нестерович Н.В., разработавшие проект Указа Президента РФ от 08.04.97 № 305 и Закона (ФЗ-97) профессора Кафедры госзакупок ГУ-ВШЭ и преподаватели Института госзакупок ГУ- ВШЭ. Ответственным редактором стал А.Г. Свинаренко - Первый зам. Министра экономики РФ, курирующий вопросы госзакупок. В книге, в частности, изложены: общие сведения об организации закупок продукции для госнужд, планирование процесса закупок, процедура открытого конкурса, особенности применения других способов закупки (строительных работ и закупок услуг), разрешение разногласий. [67]

Через месяц вышла еще одна книга, посвященная вопросам государственных закупок: "Становление рыночной системы государственных закупок в России".[109] Основная часть написана теми же авторами (Смирнов В.И. и Не-стерович Н.В.), которые написали первую книгу по этой тематике. Дополнительно включены следующие разделы и отдельные статьи: история госзакупок в России начиная с XVII века и заканчивая настоящим моментом; международный опыт организации государственных закупок; закупка НИОКР для госнужд; специфика закупки сложных систем; проблемы участия малого предпринимательства в госзакупках; информационное обеспечение и роль СМИ в госзакупках; подготовка кадров для системы государственных закупок и др.

Таким образом, анализ исторического развития системы конкурсных закупок для госнужд в России показал, что к началу XX века Россия имела довольно развитую институциональную и законодательную базы функционирования системы госзакупок. Однако в связи с изменившимся политическим строем, а вследствие этого и экономической политикой, в нашем государстве к началу 90-х годов XX века был забыт весь накопленный в этой сфере опыт и знания.

Вместе с тем, анализ законодательной и нормативной методической базы новой эры конкурсных торгов в России, начавшейся в 90 - х гг., выявил ее очевидное несовершенство, что наряду с существующими серьезными проблемами в практике организации и проведения конкурсных торгов, препятствует эффективному функционированию системы конкурсных закупок.

Однако все эти отрицательные стороны не перевешивают положительного эффекта, которого удалось достичь, используя конкурсные механизмы при осуществлении госзакупок. В связи с тем, что Россия, пока что, приобрела небольшой, как отрицательный, так и положительный опыт, в сфере госзакупок, и учитывая новизну данного механизма в российской практике, следует больше внимания уделять богатейшему мировому опыту, накопленному в XX веке. Именно его изучение и позволит избежать многих ошибок при создании законодательной и нормативно - методической базы конкурсных торгов в России. Многие практические проблемы в сфере госзакупок так же можно решать, применяя опыт развитых стран. Кроме того, в этой связи большой интерес представляет опыт международных организаций, работающих со многими странами и сумевшими выработать достаточно универсальные и эффективные процедуры конкурсных торгов.

Исходя из вышесказанного, далее предметом данного диссертационного исследования станет мировой опыт проведения конкурсных торгов на закупку продукции, работ и услуг. В частности, будет рассмотрен опыт США, Германии, а также наиболее крупных международных организаций: Всемирного банка, ООН, ВТО и ЕБРР.

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ И ПУТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МИРОВОГО ОПЫТА ПРОВЕДЕНИЯ КОНКУРСНЫХ ТОРГОВ НА ЗАКУПКУ ПРОДУКЦИИ, РАБОТ И УСЛУГ

2 1 Анализ организации государственных закупок в США и Германии

Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. В США доля госзакупок составляет около 15 % национального бюджета, т.е. 200 млрд. долл. в год [67]. Столь значительные объемы госзакупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. В силу особенностей исторического развития США, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы госзакупок, основанной исключительно на рыночных принципах. В отличие от стран Европы, с довольно сильным государственным сектором в производственной сфере (прежде всего в оборонных отраслях), промышленный потенциал США, включая и производство вооружений, всегда находился в основном в частных руках. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск методов закупок, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников.

Небывалый рост объема госзакупок в США в XX в. послужил причиной создания и совершенствования соответствующей законодательной базы. В 1930г. совокупный ежегодный объем госзакупок составлял порядка 8,5 млрд. долл., из них - 1,3 млрд. долл. закупки федерального правительства (остальное -закупки госорганов штатов, графств, муниципальных округов), а в 1950 г. общий объем был равен 37,9 млрд. долл. (в т.ч. федеральные - 18,4 млрд. долл.), в 1970 г. - 219,5 и 96,2 млрд. долл. соответственно, а в 1995г. объем госзакупок в США достиг почти 1500 млрд. долл., причем до 500 млрд. долл. приходилось на федеральные закупки и до 1000 млрд. долл. - на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и других территориальных единиц, об обладающих самостоятельным бюджетом. [80] (см. Диаграмма 1). При этом 80% из общего федерального объема составляют закупки по линии МО США.

Первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 г. Этим законом министерствам финансов и обороны были даны полномочия осуществлять закупки от имени американского государства. Затем законодательство о федеральных закупках непрерывно развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая современную форму федеральной контрактной системы как совокупности установленных государством правил закупок и осуществляющих их органов.

В развитии системы госзакупок в США явственно просматривается ряд тенденций. В периоды войн (первой и второй мировых, войны в Корее) государство усиливало вмешательство в производство, предпочитало проведение ограниченных закрытых торгов, широко использовало прямое распределение заказов. Это способствовало ускорению военных поставок (что, конечно, было важно в условиях военных действий), однако в то же время всегда сопровождалось усилением коррупции и резким снижением эффективности закупок. В послевоенные периоды, под давлением требований о повышении эффективности расходования средств налогоплательщиков и об обеспечении равного доступа к госзаказам, происходил возврат к использованию принципов открытой конкуренции. Столь же характерна постоянная борьба между попытками введения как можно более полной регламентации процесса закупок (что вело к бюрократизации и увеличению времени, необходимого для соблюдения процедур) и стремлением к обеспечению гибкости в соответствии с меняющимися обстоятельствами, что, в свою очередь, повышая ответственность конкретных лиц, увеличивало возможности для злоупотреблений.

Задача повышения эффективности использования бюджетных средств часто противоречила необходимости решения иных общественно значимых задач, таких, как развитие собственного производства, решение социальных проблем. Обычно подобные вопросы остро вставали в периоды экономических кризисов. Не случайно, что именно после Великой депрессии в американское законодательство о государственных закупках был введен ряд положений, направленных на защиту прав рабочих, занятых на исполнении государственных заказов (минимальные ставки оплаты, ограничение сверхурочных и т. д.). Хотя подобные требования удорожали производство, они снимали социальное напряжение и косвенно способствовали улучшению качества продукции.[80]

К этому же времени относится принятие известного закона "Покупай американское" (BuyAmericanAct, 1933), направленного на поддержку национальной промышленности. Этот закон не запрещал закупки иностранных товаров (за исключением некоторых "критически важных"), но обязывал государственные органы покупать изготовленные в США товары, даже если они были несколько дороже импортных (на 6% для всех товаров и на 12% для товаров, произведенных в трудоизбыточных районах) [81,144]. Несмотря на то, что протекционизм в отношении местных производителей в настоящее время не играет заметной роли, законодательство о закупках и сейчас используется для решения некоторых социальных вопросов. Помимо трудоизбыточных районов, преференции установлены для малого бизнеса и предприятий, находящихся в собственности представителей этнических меньшинств. В некоторых штатах контракты на поставки отдельных товаров (например, номерные знаки автомобилей) должны заключаться только с подрядчиками, входящими в Промышленную корпорацию федеральных тюрем.

Таким образом, история развития американского законодательства о закупках может быть представлена как постоянный поиск баланса требований, соответствующих условиям момента. Опыт США показывает, что вряд ли возможно создать универсальный, пригодный на все времена механизм регулирования госзакупок. Неизменными должны оставаться лишь принципы, на которых строится эта система.

Sсправедливость в обеспечении доступа всех потенциальных поставщиков к государственным заказам,

Sпрозрачность (транспарентность) закупочных процедур,

Sэкономичность процесса закупок,

Sэффективность расходования бюджетных средств,

Sстрогая отчетность ответственных за закупки лиц.

В нынешнем виде механизм осуществления госзакупок в США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для федеральных нужд" (FAR — FederalAcquisitionRegulations). В этом своде правил определены принципы политики в области закупок, а также установлены многочисленные и подробно изложенные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.

Правила закупок для федеральных нужд" (далее — Правила FAR) содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Первые шесть разделов рассматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть разделов посвящены аспектам планирования закупок. Раздел 13 содержит описание упрощенных процедур по заключению контрактов на сумму 25 тыс. долл. США и менее (без проведения торгов), а в разделах 14 и 15 рассматриваются специфические процедуры закупок по наиболее крупным контрактам. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права применительно к выполнению госзаказов, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, типовые статьи и формы.

В дополнение к Правилам FAR министерство обороны США (МО) руководствуется специальным документом "Правила закупок для нужд обороны - Дополнение" (DefenceFederalAcquisitionRegulation - Supplement, далее - Правила DFARS), в котором даны инструкции по применению Правил FAR в рамках закупок по линии МО, а также содержатся некоторые дополнительные требования и правила, применимые только к оборонным закупкам и заказам. Правила DFARS не являются самостоятельным документом и используются только в сочетании с Правилами FAR.

Правила DFARS также содержат более 1000 страниц и включают в себя разделы, соответствующие разделам Правил FAR. Каждый раздел этого дополнения содержит информацию, необходимую для соблюдения в рамках МО политики и процедур, изложенных в Правилах FAR, a также различные другие положения, описание процедур, статьи контрактов и т.д., которые необходимы для удовлетворения особых потребностей МО. Кроме того, Правила DFARS содержат семь собственных дополнений и два приложения.

Информация, содержащаяся в двух вышеупомянутых документах, охватывает весь спектр закупок, осуществляемых на федеральном правительственном уровне. Около 500 страниц в этих документах занимают типовые статьи контрактов и еще около 250 страниц — различные типовые формы.

Интересен сам принцип построения и издания Правил FAR и DFARS. Все разделы, главы и параграфы имеют сквозную нумерацию и печатаются в виде свободных листов, подшитых в папки. Принимаемые изменения и дополнения к Правилам рассылаются по подписке также в виде свободных листов, которые вкладываются в папки, при этом изымаются утратившие силу разделы и параграфы. Новым подписчикам высылается так называемый базовый набор действующих на данный момент правил, а в дальнейшем — все изменения по мере их появления. Правила закупок, в том числе и касающиеся оборонных вопросов, представляют собой общедоступную информацию, получателями подписки могут быть как правительственные, так и частные учреждения, например фирмы, регулярно участвующие в выполнении госзаказов.

Наблюдение за единообразным применением правил госзакупок и координация нормотворчества в данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики (OfficeofFederalProcurementPolicy) [130]. Это Управление (УФЗП), созданное в 1974 г. первоначально только лишь для разработки единых закупочных Правил FAR, в 1988 г. Конгрессом США было преобразовано в постоянный государственный орган. Как признают американские эксперты, работа Управления, особенно на первых этапах, протекала в обстановке противоречий, прежде всего с министерством обороны, которое критиковало УФЗП за "бюрократизм" и неспособность учитывать специфические задачи других ведомств. Основываясь на приобретенном опыте, тем же законом 1988 г. был создан межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок (FederalAcquisitionRegulatoryCouncil), на который и возложена разработка согласованной государственной политики в данной области.

В соответствии с американской правовой традицией важнейшее значение имеет вопрос о том, какие органы имеют право заключать контракты от имени американского государства. Правомочия ведомств на осуществление государственных закупок всегда устанавливались законом, а круг ведомств, которые могли закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, всегда был ограничен. В отдельные периоды право заключать государственные контракты предоставлялось исключительно министерству финансов США (закон 1910 г.), однако чаще всего этим правом обладали также и оборонные министерства. В настоящее время по действующему законодательству на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают: министерство обороны США (МО), Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА), Агентство по НИ-ОКР в энергетике (EnergyResearchandDevelopmentAgency—ядерная программа США) и Администрация общих услуг (GeneralServicesAdministration) — организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств США. [80]

Федеральные государственные органы США построены по функциональному принципу и, за исключением вышеперечисленные ведомства (в силу значительного объема закупок и режима секретности), не вовлечены в прямую хозяйственную деятельность. В связи с этим их потребности ограничены лишь тем, что необходимо для служебной деятельности.

Администрация общих услуг (АОУ) закупает централизованно и хранит на своих складах ("розничных магазинах") материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы государственного аппарата (бумага, компьютеры, копировальные машины и т.д.). Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией и т.д. Министерства и ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг (АОУ) заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое в "магазинах", принадлежащих АОУ, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются. За время существования АОУ, основанной в 1949 г., неоднократно возникали скандалы, связанные с коррупцией и злоупотреблением, однако за последние 10 — 15 лет ее деятельность была введена в более строгие рамки и существенно усовершенствована [80].

Следует отметить тот факт, что государственные чиновники, занимающиеся закупками, в США представляют собой особую должностную группу, именуемую "Сотрудники по закупкам" (ContractingOfficers). Иногда общий объем функций, связанных с закупками, разделяется: сотрудники по контрактации (ProcurementContractingOfficers) занимаются только заключением контрактов, а сотрудники по администрированию контрактов (AdministrativeContractingOfficers) осуществляют контроль за выполнением уже заключенных контрактов. Это довольно значительная профессиональная группа госслужащих: в министерстве обороны США - от 30 до 40 тыс. человек, В АОУ - более 20 тыс. (включая продавцов принадлежащих АОУ магазинов).[80]

Как отмечают американские эксперты, работа "государственных закупщиков" требует высокой квалификации и налагает огромную ответственность. Образно говоря, закупщики работают как бы "в аквариуме", поскольку каждый их шаг контролируется государственными ревизионными службами. Их деятельность с одной стороны находится под пристальным вниманием общественности и средств массовой информации, а с другой подвергается различным воздействиям со стороны поставщиков, "проталкивающих" свои товары и услуги. Поэтому они весьма заинтересованы в наличии четких правил и процедур закупок, соблюдая которые они обеспечивают собственную профессиональную безопасность. В 1976 г. был образован Федеральный институт закупок, осуществляющий подготовку и повышение квалификации работников данного профиля, и, принимая во внимание "чувствительность" должности закупщика, Конгресс США законом 1988 г. установил требования к добропорядочности данной категории служащих (стандарты этического поведения). Зарплата сотрудников по закупкам в среднем выше, чем у других категорий федеральных служащих, что вполне обоснованно, учитывая как требующуюся квалификацию, так и уровень ответственности и "соблазнов".

За исключением небольшого числа специально оговоренных случаев, все государственные закупки распределяются на конкурсной основе, т.к. открытая конкуренция: приводит к "справедливым", умеренным ценам; гарантирует равные возможности всех предприятий и фирм; помогает избежать коррупции в распределении госзаказов.

В большинстве случаев полноценная открытая конкуренция за получение государственных заказов достигается при использовании открытых торгов с подачей заявок в запечатанных конвертах. В то же время правилами допускается использование закрытых торгов, а также метода запроса конкурентных предложений потенциальных поставщиков, которые затем обсуждаются в ходе переговоров с ними. Очень редко и только в особых случаях разрешается осуществлять закупки товаров или услуг посредством неконкурентных процедур (закупки у единственного источника). В подобных обстоятельствах должностное лицо закупочного органа должно в письменной форме обосновать причины использования данного метода, а также свой выбор.

В настоящее время в закупочной политике государства особый упор делается именно на использование конкуренции. Даже военное ведомство США выступает в поддержку использования конкуренции при распределении заказов на сложные системы вооружения.

Особое внимание в США уделяется всемерному привлечению малого бизнеса к выполнению государственных контрактов, в том числе и на субподрядных условиях. Законодательство требует выделения определенной доли первичных контрактов (эта доля различна в зависимости от предмета закупок); при заключении крупных контрактов в качестве одного из критериев отбора вводится обязательное привлечение малых фирм к субподрядам в размере установленного процента от общей стоимости заказа.

Особенно активно идет процесс привлечения малого бизнеса для участия в НИОКР. Очень часто именно небольшие фирмы привлекают мобильные и весьма продуктивные группы исследователей, а иногда такие группы создаются специально для реализации перспективной научно-технической идеи. Министерство обороны США каждый год публикует перечень тем интересующих его научных разработок и исследований, работу над которыми оно готово осуществлять на основе контрактов с малыми предприятиями инновационного и исследовательского профиля. Программа МО по привлечению малых фирм состоит из нескольких этапов, соответствующих стадиям реализации определенной идеи, с подключением на завершающей фазе достаточно крупных фирм, обладающих ресурсами для воплощения идеи в производстве.

При общей государственной политике поддержки малого бизнеса практика показывает, что самим госзаказчикам и их сотрудникам проще иметь дело с ограниченным количеством крупных фирм, чем с многочисленными мелкими поставщиками. В связи с тем, что самый простой способ "отсечь" мелкого поставщика — сделать вывод о его несоответствии, в США был установлен особый порядок определения "правомочности" малых предприятий. Если сотрудник по закупкам выносит решение о несоответствии малого предприятия, предложившего в ходе торгов минимальную цену, то такое решение в обязательном порядке направляется в Администрацию по делам малого бизнеса (АМБ), которая имеет право провести свою собственную оценку соответствия малого предприятия по принятым критериям, и должностные лица, ответственные за закупки, обязаны подчиниться решению АМБ.

В США активно применяются преференции, которые предоставляются при закупках на федеральном уровне, уровне штатов и муниципалитетов. В преференциальных программах различных уровней дается описание и определение преференциальных групп (предприятия представителей национальных меньшинств; малый бизнес; предприятия, находящиеся в невыгодных условиях; ветераны; зоны с избыточной рабочей силой; отечественные производители в целом), указываются соответствующие цели, а также устанавливаются процедуры их применения.

Применяются два метода: обязательный процент участия и преференциальный процент. Первый способ предполагает определение обязательного процента участия в закупках определенных преференциальных групп, исходя из федеральных законов или законов штатов. [67]

Применения преференциальных коэффициентов состоит в том, что государство устанавливает процентную дифференциальную надбавку, прибавляемую к оценочной цене заявок претендентов, на которые не распространяются преференции.

Иногда для отдельных преференциальных претендентов используются оба указанных способа. Практикуется введение дифференцированных преференциальных коэффициентов для различных льготных групп. Например, для поддержки отечественных производителей применительно к крупному бизнесу устанавливается 6% преференциальный коэффициент, а к малому - 12%.

Формально федеральное законодательство США - Правила FAR - не распространяется на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. С 1960 г. в стране предпринимались попытки унификации законодательства о закупках, однако только некоторые штаты привели свои законы в соответствие с рекомендациями. Хотя каждый штат США имеет собственные законы о закупках, все эти законы опираются на общепринятые принципы и имеют много общего. К тому же закупки местных органов концентрируются на сравнительно небольшой группе товаров и услуг (строительные работы, медицинские товары) и не включают, как правило, закупки сложной техники, как, например, вооружения. Но не смотря на это федеральное правительство США требует соблюдения своих правил при закупках, осуществляемых за счет средств трансфертов из федерального бюджета.

Не безынтересен для формирующейся российской системы организации закупок для государственных нужд опыт Германии в этой сфере.

Центральным пунктом социальной, ориентированной на конкурентную среду, рыночной экономики в том виде, в котором она существует в Германии, является свободная экономическая деятельность всех участников рынка, где основную роль играет частный сектор. Государство определяет правовые рамки и приоритеты экономической политики, ориентируясь на которые субъекты экономики могут действовать по своему усмотрению.

Основной принцип: свободное развитие экономики и общества на основе федерализма. При этом государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, которые являются обязательными и для представителей частного сектора экономики. Государство также обязано действовать в рыночных условиях, то есть в конкурентной среде. Сказанное относится и к системе размещения государственных заказов.

В связи с тем, что государственные учреждения и частные хозяйствующие субъекты при осуществлении ими экономическом деятельности имеют равные права, отличительной особенностью системы государственных закупок в Германии является тот факт, что государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров и услуг. Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право.

Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. При исполнении бюджетов они не зависят друг от друга. Рамки расходной части бюджетов определяются объемами поступающих доходов, то есть налоговых поступлений, налоговых трансфертов и платы, взимаемой за оказанные услуги.

Для каждого госучреждения ежегодно составляются и утверждаются бюджетные задания, которые входят составными частями в федеральный бюджет. В конце каждого бюджетного года проверяется исполнение этих заданий и подтверждается правомерность расходования средств по ним. Исходя из требования экономного расходования бюджетных средств, госучреждения используют открытые (публичные) торги на поставку товаров и услуг для государственных нужд, как наиболее эффективный способ достижения поставленной цели.

Порядок проведения конкурсов и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики Германии. Правила формирования госзаказа на услуги изложены в трех основных нормативных документах, учитывающих специфику трех основных видов услуг[124]:

• Положение о госзаказе на услуги (VOL), части "А" и "Б" от 12.05.97;

• Положение о госзаказе на строительные услуги (VOB), части "А" и "Б" от 03.07.96, Закон о внесении изменений в Закон о принципах формирования бюджета и Положение о размещении госзаказов от 22.02.94, а также Порядок проверки исполнения бюджета от 22.02.94;

• Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий (VOF) от 12.05.97 (регулирует вопросы, связанные с работами, выполняемыми на гонорарной основе).

К "лицам свободных профессий" относятся, в частности, архитекторы-проектировщики, инженеры и землеустроители, работающие на гонорарной основе, адвокаты, нотариусы, врачи, в том числе зубные и ветеринарные, аптекари, налоговые советники, лоцманы, а также лица творческих профессий, например дизайнеры и т.п. Работой, выполняемой на гонорарной основе, считается самостоятельная научная, писательская, художественная, преподавательская и воспитательная деятельность. Под действие Положения подпадают заказы стоимостью более 200 ЭКЮ (без НДС), если §2 Положения не предусмотрено другое. В частности, данное Положение распространяется на "не поддающиеся однозначному и исчерпывающему описанию услуги, оказываемые лицами свободных профессий". Под работами в нормативных документах понимаются поставки товаров и услуг, за исключением строительных, по которым действуют особые правила (VOB).

Главным принципом перечисленных выше документов является размещение заказов на конкурсной основе. Государство обязуется дать всем заинтересованным в получении заказа фирмам и предприятиям равные шансы на участие в конкурсе и получение госзаказа. И т.к. наилучшим инструментом, позволяющим добиться максимальной гласности, является открытый конкурс, размещение госзаказов происходит, как правило, именно в этой форме. [124]

Помимо этого госзаказ может размещаться по итогам закрытого конкурса. Приглашения на участие в нем рассылаются в установленном порядке ограниченному числу возможных исполнителей. Это происходит в тех случаях, когда специфика работ (услуг), являющихся предметом конкурса, предполагает, что они могут быть выполнены лишь ограниченным кругом предприятий, так как требуют специальных знаний, наличия соответствующих производственных мощностей и т.п.

К размещению госзаказа без объявления конкурса прибегают в исключительных случаях, когда этого требуют особые, однозначно определенные законом обстоятельства.

Закрытому конкурсу или внеконкурсному размещению госзаказа по возможности должно предшествовать публичное приглашение к участию в конкурсе (так называемый закрытый конкурс с предварительным отбором участников), чтобы выявить более широкий круг возможных исполнителей.

В конкурсах на выполнение госзаказа могут принимать участие также иностранные фирмы, если они по законам ЕС вправе выполнять данные работы. Запрещается оказывать предпочтение отечественным оферентам.

Публикация перечня условий участия в конкурсе должна содержать максимально подробное описание и точные сроки выполняемых работ. Обычно она публикуется в Правительственном вестнике ("Bimdesanzeiger") и, как правило, дублируются в общенациональных газетах и журналах. Требования к содержанию объявления о конкурсе подробно изложены в соответствующих Положениях о госзаказах (VOE, VOB, VOF). В них, например, указываются форма и сроки подачи заявок, порядок возмещения расходов, связанных с участием в конкурсе (подготовка и тиражирование требуемой документации: планов, чертежей и т.п.), точные реквизиты подаваемых заявок, порядок их рассмотрения, вопросы гарантий и ответственности.

Отличительной чертой организации процесса госзакупок в Германии является отсутствие платы, взимаемой за конкурсную документацию. Более того, если подготовка конкурсных предложений требует от участников значительных финансовых затрат, то предусматривается определенная их компенсация.

При определении победителя конкурса осуществляется отбор экономически наиболее выгодного предложения. При этом помимо цены в расчет принимаются дополнительные критерии, в частности, технические и финансовые возможности поставщика выполнить взятые на себя обязательства в заданные сроки. Для этого от участников конкурса в дополнение к сведениям, указанным в заявке, может быть потребована дополнительная информация, а также свидетельства их финансовой состоятельности и профессиональной компетентности, включая отчеты и финансовые балансы за последние годы. Порядок и основания для запроса этой и другой документации подробно расписаны в Положениях о госзаказах.

Поступающие в конкурсную комиссию в запечатанном конверте заявки регистрируются и хранятся нейтральным лицом до дня проведения конкурса. Сразу после истечения срока подачи заявок конверты вскрываются в присутствии председателя конкурсной комиссии и представителя заказчика. Участники конкурса при этом не присутствуют [124]. Составляется протокол процесса рассмотрения заявок и проверки правильности их оформления, в котором указываются адреса участников конкурса. Его подписывают председатель конкурсной комиссии и представитель заказчика. Заказчик вправе использовать сведения, содержащиеся в заявке, и возможные дополнительные предложения конкурсанта "только в целях проверки и оценки рассматриваемой заявки".

Окончательное размещение заказа происходит в форме заключения договора в соответствии с действующими юридическими нормами. Все споры и разногласия разрешаются в соответствии с нормами гражданского судопроизводства.

Конкурс может быть признан несостоявшимся, если: не поступило ни одной заявки, отвечающей объявленным условиям конкурса; условия заказа существенно изменились; по другим веским причинам. Об этом незамедлительно извещают оферентов, а при проведении повторного конкурса условия объявлл ются заново.

В целом правила изложены таким образом, чтобы способствовать максимальной прозрачности процесса торгов для обеих сторон и тем самым макси мально обеспечить их конкурентный характер.

В соответствии с принципом независимости при осуществлении закупок, госзаказчик вправе самостоятельно контролировать его выполнение. Предметом последующего бюджетного контроля являются как методы контроля, используемые заказчиком, так и результат выполнения заказа (технология контроля подробно изложена в Инструкции по проведению ревизий и проверок).

Проверки осуществляются очень подробно независимой комиссией Федеральной счетной палаты либо соответствующим контрольно-ревизионным органом федеральной земли. В частности, даже министр экономики отчитывается за расходование бюджетных средств учреждениями и организациями, входящими в систему его министерства, а также по государственным программам поддержки в рамках его министерства.

Эффективную структуру экономики Германии обеспечивает множество малых и средних предприятий и фирм. Для их поддержки в правилах конкурсного размещения госзаказов предусмотрена возможность деления крупного заказа на отдельные лоты, а при неконкурсном - предписывается обязательная ротация поставщиков. Тем самым даже при размещении заказов на крупные строительные объекты обеспечивается участие в конкурсах в качестве субподрядчиков малых и средних фирм из различных регионов страны.

Объявление общенациональных, а также европейских конкурсов способствует оптимизации состава оферентов.

На сферу военных заказов распространяются те же экономические принципы и законы, которые действуют в частном секторе экономики, в частности, правила размещения заказов. А возможность размещения госзаказа через закрытый конкурс и на внеконкурсной основе позволяет учесть особенности и специфику военной сферы.

Вследствие введения в законодательство Германии норм и требований общеевропейского законодательства в части допуска к национальным конкурсам фирм из других стран — членов ЕС, многие тендеры приобрели международный характер.

Анализ опыта организации закупок и размещения заказов для госнужд в США и Германии показывает, что существующие в этих странах порядки размещения госзаказа хорошо зарекомендовали себя, т.к. были разработаны с учетом экономической политики государств, национальной специфики организации производства, менталитета, сложившихся объективных экономических отношений, особенностей взаимоотношений между различными ветвями власти.

Хотелось бы подчеркнуть, что наиболее важными чертами функционирования конкурсных торгов на закупку товаров, работ и услуг для госнужд, позволяющими достичь целей торгов, в этих странах, являются:

> детальное и точное описания предмета закупок;

> строгое выполнение сторонами - участниками торгов существующих правил и инструкций;

> использование преференций;

> активное привлечение и поддержка участия малых предприятий в конкурсных торгах;

^ разработанная и эффективно действующая на практике система контроля за процессом осуществления закупок от начала до конца;

> отработанный механизм досудебного разрешения споров;

> активное внедрение в процесс осуществления закупок для государственных нужд электронной торговли, являющейся ключевым направление экономического развития в XXI веке.

Наряду с положительным опытом, нельзя не отметить наличие проблем, к сожалению, являющихся общими как для систем госзаказов США и Германии, так и для других стран. Это прежде всего коррумпированность чиновников, излишняя жесткость правил, недостаточно развитый в законодательной базе учет специфических особенностей закупки услуг, нерешенные вопросы практического применения электронно-лотовых торгов на международном уровне, зарегламентированность процесса организации закупок, существование нестыковок в законах о закупках для госнужд на федеральном и местном уровнях власти.

2.2 Роль международных организаций (Всемирного банка, ООН, ВТО, ЕБРР) в развитии конкурсных торгов

К сожалению, подробно описать и проанализировать опыт ведущих международных организаций в области осуществления закупок на конкурсной основе в рамках одной диссертации представляется невозможным. Однако важность и необходимость изучения и применения опыта этих организаций трудно переоценить (с помощью конкурсных торгов международные финансовые организации экономят около 20 млрд. долл. США ежегодно). В связи с этим хотелось бы описать лишь важнейшие черты развития конкурсных торгов в рамках международных организаций.

Одной из ведущих международных финансовых организаций является Всемирный банк [106,153]. Группа Всемирного банка состоит из пяти организаций: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (MAP), Международная финансовая корпорация. (МФК), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ) И Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦИУС) (см. Приложение 2) [ 121 ].

МБРР (часто именно его и подразумевают, говоря о Всемирном или Мировом банке) призван содействовать стабилизации и росту экономики в развивающихся странах и новых независимых государствах путем предоставления технической и организационной помощи, а также необходимого капитала в форме возвратных процентных займов. При этом финансовые средства предоставляются под конкретные проекты и должны использоваться только на цели этих проектов. Никакое иное расходование заемных средств не допускается.

Важными принципами заимствования являются организация экономного и эффективного использования средств и поощрение развития международной торговли, в том числе за счет широкого применения механизмов конкурсных торгов. Весь процесс расходования средств контролируется Банком, который отслеживает все ключевые моменты использования займов.

По оценкам экспертов G-7, суммарный объем финансовых средств, предоставленных России за период 1991-1997 гг., составил около 90,5 млрд. долларов США. (см. Диаграмма 2) Они поступают в рамках двусторонних межгосударственных программ, технической и гуманитарной помощи, а также в форме займов (целевых и бюджетозамещающих), экспортных кредитов и инвестиций. Кроме того, важными источниками финансовых средств являются Парижский и Лондонский клубы кредиторов[51].

Основной объем финансового содействия Российской Федерации из средств международных финансовых институтов формируется за счет займов группы Всемирного банка.

По состоянию на конец 1997г. портфель действующих проектов по займам МБРР составлял 29 займов на сумму 6,363 млрд. долларов США. Общее число займов, включая бюджетозамещающие, 36.

Диаграмма 2Соотношение источников международного содействия России (1991 — 1997 гг.)

B 1998-1999г. соотношение источников международного содействия существенных изменений не претерпело. Стоит отметить лишь некоторое уменьшение доли частных инвесторов, как следствие кризиса 1998г. и отсутствия экономической стабильности.

Реализация займа Всемирного Банка предусматривает следующие этапы:

1. Постановка задачи. Разработчик в общем виде определяет цели и задачи. Выясняются возможности проведения технико-экономических обоснований проекта на достаточно качественном уровне.

2. Подготовка проекта. Проводится конкретизация целей и задач, составляется план закупок и устанавливается способ закупки. В идеале надо определить: какие контракты необходимо заключить и в какие сроки. Проект передается для согласования во Всемирный банк.

3. Оценка проекта специалистами Всемирного банка. При этом основная решаемая задача состоит в определении целесообразности участия Всемирного банка в проекте - устанавливается возможность возвращения кредитов в установленные сроки.

4. Переговоры. Их проводит Всемирный банк с правительством страныполучателя кредита. Определяются размеры ссуды и подписывается соглашение о ссуде. Следует учитывать, что максимально возможная доля участия Всемирного банка в проекте не может превышать 80%.

5. Осуществление проекта. После заключения соглашения о займе между страной и Всемирным банком и вступления его в силу наступает основной этап реализации соглашения. Для его осуществления создается Группа реализации проекта (далее - ГРП), а таюке привлекаются на контрактной основе наиболее компетентные консультанты. В случае если займ бюджетозамещающий, ГРП не создается, и средства займа направляются в госбюджет. Главной задачей деятельности ГРП является детальная проработка проекта и рациональное использование средств займа. Для непосредственной реализации проекта ГРП проводит закупки товаров, строительных работ и консультационных услуг на основе конкурсного отбора поставщиков. Затем ГРП отчитывается о результатах своей деятельности перед Правительством страны и Всемирным банком.

В конечном итоге страна-заемщик Всемирного банка получает двойной источник для экономического развития: с одной стороны, достигается цель займа, с другой стороны, появляются коммерческие предложения для отечественных фирм, оживляющие внутренний рынок, причем финансовые ресурсы, привлеченные в рамках заимствования, не покидают пределов страны.

Закупки по проектам в рамках займа Всемирного банка осуществляются как в стране, в которой реализуется заем, так и на мировом рынке. В зависимости от суммы займа и требований, предъявляемых к объекту закупки, используются методы закупок, представленные в таблице 1.

Таблица 1

НазваниеМетодМеждународная

закупки классификация

Национальные (местные) закупкиНЗLS

Международные закупкиМЗIS

Национальные конкурсные торги

(проводятся в соответствии с процедурамиНКТNCB

страны-заемщика)

Международные конкурсные торгимктTCR

(основной метод закупок)

Ограниченные международные торгиОМТLICB

Отбор местного консультантаОМКSLF

Документ, регламентирующий правила осуществления проектов, частично или полностью финансируемые из средств займов МБРР или кредитов МАР_; и содержащий информацию о порядке закупки товаров и работ_: необходимых для реализации проекта (включая сопутствующие услуги) называется "Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам MAP" (далее - Руководство).

Согласно статьям соглашения, заемщик несет ответственность за осуществление проекта, следовательно, за осуществление закупок, размещение контрактов и управление ими в рамках проекта. Все контракты подписываются только между заемщиком и поставщиком. Со своей стороны Банк, обязан "обеспечить использование заемных средств исключительно по целевому назначению, уделяя должное внимание соображениям экономического характера и вопросам эффективности и не принимая в расчет политические и другие неэкономические факторы и соображения". Таким образом, Банк оказывает содействие заемщику в реализации проекта и осуществляет контроль соответствия его решений и действий целям проект. В основе требований Банка лежат следующие четыре соображения [95]:

а) необходимость экономного и эффективного осуществления проекта,
включая закупки соответствующих товаров и услуг;

б) заинтересованность Банка как межправительственного кооператив
ного учреждения в предоставлении возможности всем приемлемым участни
кам торгов из развитых и развивающихся стран конкурировать за поставку
товаров и работ, финансируемых Банком;

в) заинтересованность Банка как учреждения, цель которого содейство
вать развитию, в поощрении деятельности местных подрядных и производст
венных предприятий страны-Заемщика;

г) значение открытости и ясности в прогрессе закупок.

Всемирный Банк считает, что в большинстве случаев такие требования и интересы могут быть наилучшим образом реализованы путем правильно организованных международных конкурсных торгов (МКТ) при условии предоставления соответствующих льгот товарам, произведенным внутри страны, и, если это целесообразно, местным подрядчикам для выполнения работ на заданных условиях. Существуют иные способы, но практически все контракты (до 90%) стоимостью более 300 тыс. долл. США осуществляются путем международных конкурсных торгов (прямой контракт возможен, как правило, лишь при закупках на сумму менее 50 тыс. долл. США) [67,154].

Важнейшим элементом международных конкурсных торгов является извещение о торгах. В соответствии с требованиями Всемирного банка для обеспечения наиболее широкого оповещения потенциальных участников в ряде случаев используется двухступенчатое приглашение к торгам. На первом этапе публикуется общее уведомление о проведении закупок, где говорится, что готовится проект, который будет содержать ряд контрактов, указывается контактное лицо для получения дополнительной информации. На втором этапе публикуется особое уведомление, которое предоставляет информацию о конкретном конкурсе. Публикация осуществляется в одной из национальных газет и в официальном бюллетене (если таковой имеется); копии объявления отправляются торговым представителям стран потенциальных поставщиков и тем поставщикам, которые выразили интерес в ответ на общее уведомление. Крупные контракты банк публикует в DevelopmentBusiness[34,35].

После публикации информации о планируемой закупке в открытой печати, компании, желающие принять участие в торгах, приобретают пакет тендерной документации и, после выполнения всех требуемых формальностей, в установленные сроки направляют запечатанный конверт со своим предложением. В ряде случаев проводится предварительный квалификационный отбор, в ходе которого определяется соответствие претендента (опыт работы, оснащение и т.п.) требованиям закупки.

Ограниченные международные торги предусматривают составление списка компаний, которые способны удовлетворить требованиям закупки. В соответствии с произведенным отбором рассылаются приглашения на участие в торгах. Список составляется ГРП и согласовывается со Всемирным банком.

Сомнения по поводу объективности и беспристрастности при проведении подобных процедур вполне понятны и иногда, к сожалению, не беспочвенны. Поэтому в Руководство была введена специальная статья "Коррупция и сговор при проведении закупок", предусматривающая санкции как против заемщика, так и против фирм, недобросовестно подходящих к процедуре торгов. В 1998г. была открыта конфиденциальная "горячая" телефонная линия для сбора сообщений о случаях коррупции во всем мире. А в 1999г., Всемирный банк принял целый ряд мер по борьбе с коррупцией: в ходе обучения по вопросам закупок особое внимание уделяется этическим аспектам закупочной деятельности; ужесточен надзор за закупками, осуществляемыми заемщиками; введены Обзоры закупочной деятельности стран.

Стандартным требованием к участникам конкурсных торгов является предоставление гарантий. Гарантия на конкурсное предложение, предоставляемая участником торгов, как правило, составляет от 2 до 5 процентов от его суммы. Дополнительно победитель торгов должен предоставить гарантию на выполнение поставок в соответствии с контрактом. С учетом большого объема закупок по линии займов Всемирного банка (только МБРР ежегодно присуждается контрактов на сумму около 16 млрд. долл. США, а с учетом деятельности остальных институтов группы Всемирного банка эта сумма достигает 20 млрд. долл. США), это открывает новые возможности предоставления банковских услуг для страны-заемщика.

Всемирный банк, как и другие международные организации, предъявляет ряд требований к подготовке технических характеристик предмета торгов. В этой связи, в случае с МКТ, он требует, чтобы спецификации составлялись таким образом, чтобы дать возможность сахмой широкой конкуренции и в то же время представлять собой четкое изложение требуемых стандартов качества работы, материалов и характеристик закупаемых товаров и услуг.

В задачи устроителей торгов входит не только обеспечение необходимой экономии и эффективности, но и максимально возможной конкуренции и открытости. В ряде случаев для отечественных производителей и подрядчиков, участвующих в торгах, а также для товаров отечественного производства предоставляются льготы (преференции), если это оговорено в соглашении о займе. Величина льгот обычно не превышает размеров таможенных пошлин и составляет не более 15%.

Закупки в виде конкурсных торгов проходят долго, не менее 3 — 4 месяцев. Документация к торгам унифицирована и состоит из общей и специальной части. После вскрытия конвертов с заявками никаких контактов и переговоров между заказчиком и поставщиками не допускается. Из полученных предложений, соответствующих техническим требованиям (см. Приложение 3), выбирается одно, имеющее наименьшую оценочную стоимость, на основании которого и заключается контракт. Всемирный банк рекомендует, чтобы, весовой коэффициент цены лежал в пределах 60-90% при закупке товаров и в пределах 10-30% при закупке услуг консультантов [5, 142], т.е. для более простой продукции (товары) важнее цена, для более сложной продукции (услуги) важнее качество и квалификация поставщиков.

Правилами Всемирным банком предусматривается составление отчета по результатам проведения конкурсных торгов [155,156]. В нем должны быть отражены: состав конкурсной комиссии; ее председатель, дата начала ее работы, какие заявки поступили, какие были отклонены и по каким причинам, по каким критериям определялся победитель, оценки всех допущенных предложений, и рекомендации о присуждении контракта. Отчет представляется во Всемирный банк, где назначается уполномоченный по данному проекту (тест-менеджер), он изучает отчет и докладывает свои рекомендации начальнику отделения, принимающему решение. Если Всемирный банк не имеет возражений, то победителю присуждается контракт. В этом случае ему направляется уведомление о выигрыше конкурса и проект контракта, а остальным участникам — уведомление об отказе от их предложений, и возврат обеспечения конкурсных предложений.

Далее, если это оговорено заказчиком в конкурсной документации, победитель проходит постквалификацию. Ее проходят в большинстве случаев тогда, когда не было предварительной квалификации или при проведении крупных и длительных (до года) конкурсов.

В целом закупки на конкурсной основе являются очень эффективными, т.к. за счет крайне напряженной конкуренции Всемирному банку удается добиться весьма ощутимого снижения цены. Например, по одному проекту бюджет закупки удалось снизить за счет торгов со 180 до 130 млн. долл. США.

Для российских производителей и финансовых организаций закупки, проводимые в рамках реализации займов Всемирного банка на территории РФ и стран СНГ, весьма привлекательны. Высокая надежность потенциального гарантий по осуществлению своевременных платежей в полном объеме. Только за 1997 год по результатам тендеров, проведенных по 21 проекту, с российскими поставщиками было заключено около 200 крупных контрактов на сумму более 250 млн. долларов США. Однако, заметного участия в зарубежных проектах Всемирного банка российские компании, к сожалению, не принимают.

Основными причинами низкого уровня участия российских поставщиков в закупках по проектам Всемирного банка являются: слабое знание поставщиками требований и процедур закупок Всемирного банка; небольшой опыт подготовки тендерной документации и участия в конкурсных торгах; отсутствие своевременной информации; сложность организации залогового обеспечения [49,50]. С другой стороны, отсутствие у ГРП (в частности, по новым займам) полной и объективной информации о российских поставщиках уменьшает шансы на включение национальных компаний при составлении списков для закупок. Однако российские предприятия приобретают опыт и начинают результативно участвовать в торгах.

Важную роль в развитии международных конкурсных торгов играет комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) [158]. Своего рода образцом мировых правил проведения закупок стал, принятый летом 1994 г. на 27-й сессии этой организации типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" [159] (далее - типовой закон ЮНСИТРАЛ). Именно его положения и правила активно использовались в процессе разработки российского федерального закона ФЗ -97, однако так и не нашли в нем своего достойного отражения.

Этот закон был принят (в соответствии с его преамбулой) с целью регламентации закупки товаров (работ) и услуг для [113]:

Sобеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

Sрасширения и стимулирования участия в закупках поставщиков независимо от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

Sразвития конкуренции между поставщиками в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

Sобеспечения справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);

Sсодействия объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

Sобеспечения открытости процедур закупок.

Закон применяется ко всем закупкам, осуществляемым закупающими организациями, кроме закупок, связанных с национальной обороной или национальной безопасностью.

Целый ряд его положений так или иначе посвящен вопросам регламентации информационного обеспечения. Эти требования связаны с тем, что одним из основных аспектов конкурсной системы закупок является гласность и прозрачность самого процесса. При закупках закупающей организации рекомендуется использовать основной метод закупок - открытые конкурсные торги, кроме специально оговоренных случаев.

Предусмотрено также использование:

1. двухэтапных процедур торгов (ст.46),

2. торгов с ограниченным участием (ст.47),

3. запроса предложений (ст.48),

4. конкурентных переговоров (ст.49),

5. запроса котировок (ст. 5 0 ),

6. закупок из единственного источника (ст.51).

Эти способы закупок возможны, если заказчик считает неэкономичным и нецелесообразным создавать неограниченную конкуренцию там, где в силу ряда обстоятельств только несколько избранных потенциальных участников торгов достаточно квалифицированы или правомочны участвовать в торгах такого рода. Для обеспечения конкуренции конкурс и все его основные процедуры сохраняются, за исключением порядка приглашения к участию в торгах.

В качестве обеспечения конкурсной заявки, типовой закон ЮНСИТРАЛ предусматривает применение: банковских гарантий, поручительств, резервных аккредитивов, чеков, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк, депозитов в наличных средствах, простых и переводных векселей.[131]

Важным шагом вперед в процессе развития МКТ, стало выделение в типовом законе ЮНИСТРАЛ в отдельный раздел методов закупки услуг. Он будет подробнее рассмотрен в следующем параграфе данной главы.

Всемирная торговая организация (ВТО) - правопреемница Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), подписанного в 1947 г. - учреждена 8 декабря 1994 г. Приступила к деятельности 1 января 1995 г. Штаб-квартира ВТО находится в Женеве (см. Приложение 4).ИЗ ВТО регулирует свыше 90% общемировых торговых сделок, объединяет 135 членов, еще более 30 стран стремятся в него вступить, либеральное по определению, оно добивается соблюдения прозрачности, честности и справедливости в международной торговле. Однако идея глобализации мировой торговли при всех ее плюсах выглядит далеко не бесспорной. С одной стороны, если верить статистике ВТО, развивающиеся страны с "открытой" экономикой имели 4,5% ежегодного роста против 0,7% роста "закрытых" [12]. С другой стороны, на прошлогоднем декабрьском саммите ВТО в Сиэтле весь мир был свидетелем того, насколько не отработаны условия и пути торговой глобализации. Все мировые телекомпании показали демонстрации протеста, каких США не видели со времен Вьетнамской войны.

Сейчас активно ведутся переговоры о вступлении России в эту организацию: завершен первый тур двухсторонних тарифных переговоров, начаты двусторонние переговоры по услугам. Уже намечены и согласованы встречи со всеми странами- членами ведущей в ВТО группы "квадро" (США, ЕС, Япония, Канада).

США намерены добиваться под эгидой ВТО более тесной увязки вопросов либерализации торговли и движения капиталов. В число приоритетов входит всемирное соглашение о транспарентности в государственных закупках, ведь рынок госзакупок ежегодно поглощает свыше 3 трлн. долл. [92]

Еще для ГАТТ госзакупки являлись еще элементом, который страны -члены ГАТТ собирались ввести в существующую структуру для достижения большей степени либерализации в торговле. С этой целью в рамках ГАТТ был организован Комитет по государственным закупкам. 12 стран подписали разработанное им "Соглашение по государственным закупкам" [129], которое вступило в силу 1 января 1981 года. Главными задачами данного Соглашения были содействие развитию конкуренции между странами на равных условиях при осуществлении государственных закупок и либерализации торговли в государственном секторе. Указанные задачи планировалось достигнуть за счет проведения следующих мероприятий [14]:

Sбольшей степени открытости при осуществлении госзакупок (по процедурным вопросам, правовом регулировании и законодательстве);

Sобеспечения конкуренции в целях защиты внутренней продукции и производителей;

•Sразработки процедур объявления торгов и присуждения контрактов.

В начале декабря 1993 неофициальная рабочая группа достигла соглашения и одобрила новый вариант "Соглашения по государственным закупкам", которое было подписано в апреле 1994 года. С 1 января 1996г. оно было заменено действующим "Соглашением о госзакупках" ВТО [161]. В соответствии с ним приобретение товаров и услуг должно быть полностью открытым (и не может ограничиваться приобретением товаров и услуг лишь из стран-членов), должно основываться на организации международных торгов, если это целесообразно, и такие торги должны быть подлинно конкурентными.

В Соглашении ВТО о государственных закупках закреплены общие положения о правах и обязанностях в отношении законов, норм, порядка и методов госзакупок. Цель Соглашения ВТО заключается в либерализации и расширении международной торговли путем установления гласных, объективных и открытых методов закупок товаров и услуг. [87, 100]

Основополагающий принцип Соглашения ВТО предусматривает, что контракты по лини государственного сектора должны, как правило, присуждаться на основе открытых конкурсных торгов. На основе выборочных торгов или торгов с одним участником контракты могут заключаться лишь в исключительных случаях. В законах о закупках товаров и услуг и в практике закупок не должно проводиться различий между иностранной и отечественной продукцией и иностранными и отечественными поставщиками, а используемый порядок должен быть гласным и справедливым.

Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР) был создан в 1991. ЕБРР насчитывает 60 членов (58 государств, ЕЭС и Европейский Инвестиционный банк), включая 26 стран Центральной и Восточной Европы и СНГ (см. Приложение 5) [157]. "Принципы и правила закупок товаров и услуг" (далее - Правила ЕБРР) является документом, регламентирующим порядок закупок для проектов, финансируемых ЕБРР. Впервые они были опубликованы в январе 1992г., а затем пересматривался в 1994, 1995, 1996 и 1998гг.

В них, в частности, сказано, что Банк поддерживает разработку законов и методов государственных закупок товаров и услуг, которые соответствуют принципам Соглашения ВТО. ЕБРР действует в тесном сотрудничестве со Всемирным банком, МФК, Европейским союзом и Европейским инвестиционным банком и стремится увеличить приток инвестиций в страны операций.

Правила ЕБРР содержат определения понятий "коррупция" и "мошенничество". Представляет интерес и разделение правил на закупки товаров и услуг для операций в государственном секторе и на закупки товаров и услуг для операций в частном секторе.

Также как и ВТО, ЕБРР предусматривает открытые конкурсные торги как основной метод закупок для госнужд, если сметная стоимость товаров и услуг по контрактам составляет 200 000 ЭКЮ или более, а стоимость работ - 5 млн. ЭКЮ.[87]

В соответствии с Правилами ЕБРР процесс закупок в государственном секторе состоит из следующих этапов:

I. уведомление о возможном участии в торгах; И. в соответствующих случаях — предзаявочная квалификация;

III. приглашение к участию в торгах и публикация заявочных документов;

IV. получение заявок, оценка заявок и присуждение контракта;
V. ведение дел по контракту.

Уведомление подлежит публикации в газете с массовым тиражом в стране клиента, а также в соответствующих случаях в официальных вестниках и в международных профессиональных изданиях. При этом ЕБРР организует публикацию в своем бюллетене ProcurementOpportunities и бюллетене ООН Developmentbusiness. Приветствуется также публикация уведомлений в официальном вестнике Европейских сообществ OfficialJournaloftheEuropeanCommunities.

Исключениями из требования о проведении открытых торгов являются. выборочные торги, торги с одним участником, закупки из торговой сети, проведение местных конкурсных торгов, коммунальные предприятия.

Порядок проведения выборочных торгов аналогичен порядку проведения открытых торгов. Отличие заключается в отборе заказчиком фирм, отвечающих его требованиям и рассылки им предложений подать заявки.

В последние годы ЕБРР активно осуществляет программы микрокредитования и кредитования малого бизнеса в России и в 2000г. планирует инвестировать в российскую экономику 500 млн. долл. А в течение последующих двух лет сумма инвестиций банка может увеличиться до 1 млрд. долл. ежегодно. [141]

Таким образом, международные организации, регламентирующие процесс закупок на конкурсной основе.

1. требуют заблаговременно публиковать сведения о предстоящих конкурсах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы (при этом большинство требуют публикации в собственных официальных изданиях и международных СМИ);

2. определяют открытые торги основным способом проведения закупок для государственных нужд;

3. предусматривают одинаковые этапы проведения открытых конкурсных торгов;

4. разрешают проведение предквалификациоиного отбора претендентов;

5. допускают использование различных способов закупок, отличных от открытых торгов, в исключительных, регламентированных случаях и лишь с согласия контролирующего органа;

6. четко устанавливают перечень минимальных сведений, которые должны быть указаны: в уведомлении о торгах, предквалификационных документах, конкурсной заявке, извещении о выигрыше контракта;

7. в большинстве своем, предусматривают ведение закупающей организацией отчета о процедурах закупок для борьбы с коррупцией и мошенничеством;

8. устанавливают строгую подотчетность проверяющим инстанциям;

9. не регулируют закупки, связанные с национально обороной или на
циональной безопасностью;

10.устанавливают порядок обжалования и разрешения споров.

Однако несмотря на взаимодействие Всемирного банка, ООН, ВТО, ЕБРР терминология и даже виды некоторых способов закупки для госнужд отличаются, что не может не вызывать затруднений у поставщиков, которым необходимо следить за всеми изменениями в регламентации порядка осуществления конкурсных торгов, правил их проведения и контроля.

Нельзя оставить без внимания тот факт, что несмотря на все меры, предпринимаемые международными организациями, не удается снизить уровень коррупции и мошенничества по государственным закупкам.

2.3 Анализ осуществления закупки услуг в зарубежных странах

В рассмотренном выше типовом законе ЮНСИТРАЛ даны следующие определения основных понятий :

«Товары» означают предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, а также электрическую энергию, услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров;

«Работы» означают любую работу, связанную со строительством, реконструкцией, сносом, ремонтом или обновлением здания, сооружения или объекта, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж оборудования или материалов, отделку и отделочные работы, а также сопутствующие строительные услуги, такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, предоставляемые в соответствии с договором о закупках, если стоимость таких услуг не превышает стоимости самого строительства;

«Услуги» означают любой предмет закупок, помимо товаров (работ).

В российской действительности под услугами понимается деятельность, которая непосредственно не завершается какой-либо вещественной формой. Это услуги транспорта, связи, консалтинг, банковские услуги, услуги по научно-исследовательской деятельности и т. д. Хотя они непосредственно не связаны с объектами в материальной форме, процесс их создания и сохранения результата требует вполне конкретных материальных затрат.

К сожалению, в Российском законодательстве ни в Положении № 305, ни в Законе 97-ФЗ, и даже в основополагающем документе - Гражданском кодексе нет прямого определения товаров, работ или услуг, и особенности закупок услуг, к сожалению, никак не оговорены [27]. (Зато в ПС выделены научно-технические РАБОТЫ и транспортные УСЛУГИ). Не отражена специфика закупок услуг и в "Методических рекомендациях по порядку размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядок заключения государственных контрактов" (рекомендованы к использованию письмом Министерства науки и технологий России от 30.01.98 № НШ-10-19) [58]. Эти методические рекомендации только лишь добросовестно повторяют процедуры, отраженные в Положении (применимые только для закупки товаров и работ), практически не внося ничего нового. Поэтому еще актуальнее становится тщательный анализ и внедрение передового мирового опыта в сфере закупки услуг в России.

В мировой практике именно с закупкой услуг связано проведение большинства сложных конкурсов, между услугами и сложными предметами закупки нередко ставят знак равенства. Например, соответствующий раздел типового закона ЮНСИТРАЛ, так и называется - "Основной метод закупок услуг".

Специфика этих закупок заключается в предмете торгов - интеллектуальном продукте. Этот продукт, как правило, не принимает вещной формы и индивидуален. В общих чертах различия в закупках разных видов услуг - технических и творческих (интеллектуальных)- можно описать следующим образом. Технические услуги, как правило, стандартизованные и с заведомо известными главными параметрами. По ним можно заранее предположить результат и затраты, необходимые для его получения (например, транспортные услуги, услуги связи). Для интеллектуальных услуг (консалтинг, научно-исследовательская, творческая деятельность) точно неясно ни то ни другое. [9]

Для технических услуг нет никаких особых способов закупок: мировой опыт рекомендует закупать их на общих основаниях, как товары или работы.

А вот для интеллектуальных услуг должны применяться особые процедуры. Разница возникает именно вследствие того, что цена результата может быть абсолютно несопоставима, во-первых, с затратами, во-вторых, с эффектом, который предполагается получить при дальнейшем использовании результатов закупки, и, в-третьих, в уникальности этих результатов. Главное отступление от обычных, основополагающих процедур состоит в том, что при закупках таких услуг допускаются прямые переговоры, вплоть до переговоров по цене. Отсюда и два метода закупки: с проведением и без проведения переговоров. К этому мировой опыт пришел лет десять назад, до этого такие закупки производились на общих основаниях. Другая важная особенность торгов на закупку интеллектуальных услуг связана с повышенными требованиями к квалификации, деловой репутации и опыту проведения аналогичных работ. [9]

Интеллектуальные услуги также можно разделить на две подгруппы: услуги более или менее стандартные и совершенно нестандартные. В первом случае важны как квалификация, так и цена, во втором - квалификационные требования.

К тому же при закупке услуг для государственных нужд существенно значение имеет соблюдение конфиденциальности, что накладывает дополнительные ограничения при отборе консультантов.

Рассмотрим подробнее процесс организации закупки услуг на мировом рынке. Обычно он состоит из следующих этапов:

I. определяются необходимые услуги, планируется процесс их закупок; II. устанавливается перечень возможных участников торгов;

III. публикуются или рассылаются уведомления о возможностях участия в торгах;

IV. в соответствующих случаях осуществляется предварительная квалификация участников;

V. рассылается конкурсная документация; VI. осуществляется оценка поступивших предложений; VII. в соответствующих случаях допускается проведение переговоров с предполагаемым кандидатом на заключение контракта; VIII. заключение контракта и ведение дел по нему.

Особенности закупки услуг проявляются уже на стадии приглашения к участию в торгах. Ряд международных организаций не предусматривают обязательного опубликования в средствах массовой информации уведомлений о возможностях участия в закупках услуг. Всемирный банк рекомендует проводить так называемые ограниченные торги, при которых состав предполагаемых участников формируется по рекомендациям, в том числе заграничных представительств и посольств. По правилам Всемирного банка привлекается от трех до шести участников.

В типовом законе ЮНСИТРАЛ рекомендуется привлекать участников посредством публикации уведомления в газете или соответствующем специализированном или профессиональном издании, имеющем широкое международное распространение. При этом предусматривается возможность по причинам экономичности и эффективности для закупающей организации прямого привлечения предложений услуг без публикации уведомления, но с согласия уполномоченного утверждающего органа, когда:

• закупаемые услуги имеются в наличии только у ограниченного числа поставщиков при условии привлечения предложений от всех этих поставщиков;

• время и расходы, требующиеся для рассмотрения и оценки большого числа предложений, будут несоизмеримы со стоимостью закупаемых услуг, при условии, что привлекается достаточное количество поставщиков для обеспечения эффективной конкуренции;

• прямое привлечение является единственным путем обеспечения конфиденциальности или необходимо в национальных интересах при условии, что привлекается достаточное количество поставщиков в целях эффективной конкуренции. [113]

В тех случаях, когда приглашение к участию осуществляется путем- прямого привлечения без его публикации в печати, не предусматривается публичное вскрытие конвертов с предложениями и нет жесткости в соблюдении сроков подачи предложений.

В отличие от контракта на закупку товаров или работ в контрактах на закупку услуг обычно не предусматривается обеспечение конкурсных заявок. Причина заключается в стремлении государства поддержать интеллектуальный потенциал своей страны и не обременять участников конкурсов материальными и временными издержками, связанными с поиском обеспечения. В то же время, в западной практике часто предусматривается страхование консультативной фирмой заказчика от некачественного выполнения ею своей работы. Объем страхования является предметом переговоров, но максимальная его величина не может превышать цену контракта на оказываемые услуги. Помимо этого, консультант обычно не несет ответственности за последующий ущерб.

В уведомлении указывается, как минимум: наименование и адрес организации, краткое описание закупаемых услуг, способы получения запроса предложений или предквалификационной документации и плата, при наличии таковой, взимаемая за запрос предложений или за предквалификационную документацию.

Заказчик может предусмотреть предварительный квалификационный отбор, который проходит по процедурам, аналогичным процедурам открытых конкурсов по товарам и работам. В этом случае закупающая организация предоставляет запрос предложений каждому поставщику, который прошел пред-квалификационный отбор и который вносит взимаемую плату, при ее наличии.

В запрос предложений, помимо информации, предусмотренной для закупки товаров и работ, включается следующее[113].

а) соответствующее заявление, если закупающая организация оставляет
за собой право отклонить все предложения;

б) критерии и процедуры, касающиеся оценки квалификационных данных поставщиков и повторного их подтверждения;

в) требования в отношении документальных доказательств или другой
информации, которая должна быть представлена поставщиками в подтверждение ими своих квалификационных данных;

г) характер и необходимые характеристики закупаемых услуг, насколько они известны, включая, как минимум, место, где услуги должны быть предоставлены, и желательные или требуемые сроки, при наличии таковых, предоставления услуг;

д) привлекает ли закупающая организация предложения в отношении
различных возможных методов удовлетворения своих потребностей;

е) описание той части или частей закупаемых услуг, в отношении кото
рых могут быть представлены предложения, если поставщикам разрешено
представить предложения только на часть закупаемых услуг;

ж) способ, на основе которого должна быть рассчитана или выражена цена предложения, в том числе указание на то, должна ли цена включать другиеэлементы помимо стоимости услуг, например, возмещение расходов на проезд, проживание, страхование, пользование оборудованием, уплату пошлин или налогов, кроме случаев, когда ценовой критерий не принимается во внимание;

з) процедура определения выигравшего предложения;

и) критерии, которые будут использоваться при определении выигравшего предложения, включая преференциальную поправку, которая будет использоваться и относительное значение таких критериев;

к) соответствующее указание и описание способа оценки и сопоставления альтернативных предложений, если допускаются альтернативные характеристики услуг, условия договора или другие требования, изложенные в запросе предложений.

К примеру, в США для поставщиков сложного оборудования, технологий и услуг (включая военную технику, архитектурно-планировочные и проектные работы, строительство) установлены нижеследующие процедуры квалификационного отбора [80]:

• достаточность необходимых для выполнения заказа собственных финансовых ресурсов или же возможность получения заемных средств;

• наличие необходимых технологических возможностей, включая оборудование, технические навыки и умения и т. д.;

• наличие адекватной организационной структуры, системы бухгалтерского учета, системы контроля качества, а также управленческих кадров;

• способность соблюсти требуемые заказчиком сроки поставки;

• удовлетворительный опыт выполнения подобных заказов в прошлом;

• хорошая репутация, в т.ч. в отношении соблюдения деловой этики;

• отсутствие юридических препятствий для получения государственных контрактов (запрещается заключение контрактов с компаниями, признанными виновными в загрязнении окружающей среды; в предусмотренных законом случаях такого права могут не иметь иностранные компании и т. п.).

Проверка на соответствие этим критериям осуществляется сотрудниками по закупкам на основе изучения информации, предоставленной претендентом, а также сведений о выполнении им сопоставимых работ в прошлом.

Оценка предложений при закупке услуг в соответствии с типовым законом ЮНСИТРАЛ осуществляется по следующим критериям:

а) квалификационные данные, опыт, репутация, надежность, профессио
нальная и управленческая компетентность поставщика и персонала, который
будет заниматься предоставлением услуг;

б) эффективность предложения, представленного поставщиком, с точки
зрения удовлетворения потребностей закупающей организации;

в) цена предложения с учетом любых преференциальных поправок;

г) воздействия, которое акцепт предложения окажет на состояние пла
тежного баланса и валютных резервов, степени участия местных поставщиков, открывающихся в связи с предложением возможностей экономического развития, включая внутренние инвестиции и другие виды предпринимательской деятельности, стимулирования занятости, передачи технологии, подготовки управленческих, научных и производственных кадров и соглашений о встречной торговле, предлагаемых поставщиками;

е) соображения национальной обороны и безопасности.

Созданная заказчиком конкурсная комиссия из этих показателей выводит интегральный показатель, в котором цена в большинстве случаев не играет решающей роли. По рекомендациям Всемирного банка удельный вес цены в интегральном оценочном показателе должен составлять порядка 20 — 25 %.

В соответствии с международной практикой отбор предложений при закупке услуг может осуществляться без проведения переговоров заказчика с участником или с проведением переговоров. [67]

Первый способ используется при минимальной цене на относительно стандартную услугу: заказчик устанавливает минимальный уровень квалификационных требований в отношении качественных и технических аспектов предложений услуг, и все претенденты, соответствующие этому уровню, допускаются к этапу оценки предложений и затем ранжируются по цене. Выигравшим может быть признано то предложение, которое при соответствии всем критериям имеет наименьшую цену или наилучшую интегральную оценку.

Второй способ применяется, когда главным критерием оценки для заказчика является качество услуг, цена предложения в этом случае рассматривается отдельно и только после завершения технической оценки.

То, в чем собственно и заключаются наибольшие отличия от обычных процедур закупок, а именно конкурс с проведением поочередных переговоров, начинается так же, как и в первом случае: устанавливается пороговый уровень квалификационных требований, затем ранжируют участников по качественным и техническим параметрам предложений [9]. Участник, получивший наивысшую оценку, приглашается к переговорам для определения цены и возможных корректировок отдельных параметров предложения. Оговаривается все, что касается общего объема услуг, времени и рабочего плана, уточняются и конкретизируются обязанности сторон, возможности замены отдельных консультантов, смета затрат и вся система расчетов. Если с первым участником не удалось достигнуть взаимного согласия, переговоры проводятся со следующим по рейтингу. И так далее, пока закупающая организация не достигнет согласия на заключение контракта с участником, либо не отклонит все остальные предложения. Схема (по ценовому результату) в данном случае получается противоположная первому варианту, потому что тот, кто имеет низшую квалификационную составляющую, скорее всего, запросит и наименьшую цену, но будет последним в очереди на победу. [9]

Заключаемый контракт, обычно содержит: перечень предоставляемых услуг, специфические особенности контракта, график работ и представления их результатов, требования к отчетности.

Суммируя вышеизложенное, можно сказать, что основными свойствами сложных объектов закупки являются: уникальность, неопределенность и сложность структуры, многовариантность реализации (изобретения и "ноу-хау") и непредсказуемость характеристик.

При этом существует два основных критерия достаточности отнесения конкурсных процедур к категории сложных [5]:

1. размер ущерба от ненадлежащего исполнения заключенного контрак
та. Это требование определяет для заказчика необходимость ужесточения тре
бований и применения особого подхода к отбору поставщиков, а также особо
тщательной проработки и обеспечения юридической чистоты всех конкурсных
процедур, конкурсной документации и текста государственного контракта.

2. принципиальная непредсказуемость организационно-технических и
коммерческих предложении участников конкурса. Это свойство обуславливает невозможность заранее описать в конкурсной документации обязательные требования к закупаемой продукции, а следовательно — и все критерии оценки.

Из этого вытекают трудности оценки и выбора наилучшей конкурсной заявки, а также необходимость экспертизы конкурсных предложений, проводимой специалистами разного профиля, применения специальных информационно-аналитических технологий обработки экспертной информации и поддержки принятия решений конкурсной комиссии. При этом квалифицированная экспертиза требуется как на этапе формализации потребностей заказчика (формирование плана закупок, технических заданий и спецификаций закупаемой продукции), так и на этапе подведения итогов конкурсов.

Оба указанных признака являются независимыми, т.е. наличие любого из них позволяет считать конкурс сложным, а наличие обоих признаков позволяют считать конкурс сложным вдвойне.

В мировой практике используется целый спектр процедур для закупки товаров, работ и услуг разной степени сложности. В России основным источником проблем является то, что из правил мировой практики в отечественную нормативно-правовую базу не перенесены не только процедуры, предназначенные для закупки услуг, но и процедуры для закупки сложных товаров и работ ("запрос предложений" и "конкурентные переговоры").[5]

Вышеизложенные мировой опыт организации закупки услуг показывает необходимость введения в отечественную нормативно-правовую базу процедур, специально предназначенных для сложных закупок продукции для госнужд. Причем эти процедуры должны относиться не только к услугам, но и к работам (включая НИОКР) и товарам (в сфере национальной безопасности и обороны). Их применение должно быть обусловлено не только жестким порядком получения разрешения на их проведение в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, но и специальными организационно-техническими мероприятиями.

госзакупка торговля рыночный

ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ КОНКУРСНЫХ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД В РОССИИ

Электронная торговля как основной путь развития конкурсных торгов в XXI веке

За последние несколько лет в сфере связи произошла технологическая революция. Стремительное развитие электронного обмена данными, в том числе и на основе электронной почты и Интернета радикально изменили способы осуществления торговых операций, которые, в свою очередь, еще более упростили процедуру внешнеторговой сделки и мы являемся свидетелями мощного вторжения в практику торговых операций нового процесса - электронной торговли - ключевого направления экономического развития в XXI веке. В связи с этим наиболее перспективным направлением развития конкурсных торгов на закупку продукции для госнужд, по моему мнению, станет их интернационализация и осуществление в электронном виде.

Электронная торговля не является новым явлением. Она может быть определена как осуществление сделок (т.е. покупка и продажа товаров и услуг или переговоры относительно покупки и продажи) с помощью электронных средств через Интернет или через электронные сети. Интернет дал возможность внедрить электронную торговлю в комплексную сеть коммерческой деятельности, осуществляемой в мировом масштабе между постоянно увеличивающимся количеством участников. Для традиционной электронной торговли сеть является средством передачи данных; для электронной торговли через Интернет, сеть является рынком осуществления сделок.

На сегодняшний день в мире сложились две основные области применения электронной торговли: для обозначения формы электронной коммерции, ориентированной на корпоративных клиентов используется термин business-to-business (B2B); а для сектора, ориентированного на работу с частными лицами - business-to-consumer (B2C).

Ниже (в табл.3 [10]) приведены наиболее известные зарубежные и отечественных фирмы, работающие в описанных выше секторах электронной коммерции. Цветом выделена область применения электронного бизнеса, к которой относятся закупки для государственных нужд.

Ландшафт электронной коммерции (e-commerce)Таблица 3

B2Bявляется самой перспективной сферой электронной торговли в России (см. Диаграмма 3 [10,46]). Именно В2В в большей степени учитывает потребности государства, особенно в области закупок для госнужд.

Диаграмма 3

Объемы мировой электронной торговли растут очень интенсивно: если в этом, 2000 году, ожидается общий объем электронных продаж товаров и услуг на уровне 25-30 млрд. долл. США, то к 2001 году - уже 220-300 млрд. долл. США [47].

Стремительный рост объемов электронной торговли обусловлен выгодами и преимуществами, которые она обеспечивает (см. также Приложение 6):

1. позволяет снизить издержки обращения (трансакционные издержки), на 20-30%, а в отдельных случаях - на порядок, что позволяет малым и средним предприятиям конкурировать с более крупными предприятиями;

2. помогает преодолеть традиционные барьеры, заключающиеся в территориальной удаленности и недостатке информации относительно возможностей рынка;

3. создает условия для прямых контрактных отношений между продавцами и покупателями, что способствует появлению новых участников на растущем числе рынков;

4. улучшает транспарентность рынков: покупатели и продавцы практически мгновенно получают информацию о ценах, качеству и условиях поставки, предлагаемых различными конкурентами, что особо валено при организации закупок для государственных нужд;

5. способствует предотвращению ряда негативных явлений, таких как криминализация рыночных процессов, утечка капиталов за рубеж¹ и др.

В то же время развитие электронной торговли не обходится без потенциальных рисков, среди которых мошенничество, уклонение от налогообложения, несоблюдение конфиденциальности, нарушение прав интеллектуальной собственности. Однако, чтобы воспользоваться преимуществами, необходимо устранить барьеры на пути эффективного применения электронной торговли в России, должны быть разъяснены многие неясные вопросы, а также, что еще более важно, не должны создаваться новые препятствия. Для максимально эффективного использования возможностей электронной торговли в государственных закупках, бизнесе и торговле, российским органам власти необходимо:

1. Принять Закон об электронно-цифровой подписи без привязки к какой-либо конкретной технологии (в данный момент на рассмотрении в Думе находится проект Федерального закона РФ "Об электронной цифровой подписи" в редакции от 15.05.2000 [88]). Лицензирование электронных подписей должно быть добровольным и регулируемым самими участниками отрасли с целью стимулирования инноваций.

2. Отменить или смягчить законы, подзаконные акты и инструкции, предусматривающие обязательное бумажное оформление для заключения или регистрации сделок.

3. Пересмотреть и уточнить порядок налогообложения осуществляемых через Интернет сделок, при этом не устанавливая новые налоги и не создавая новые неясности.

Целью работы органов власти по данному вопросу должна стать поддержка и внедрение предсказуемой, минималистской, внутренне согласованной и прозрачной правовой среды для развития электронной торговли.

По своей природе торговля через Интернет интернациональна. Пока наибольшее применение она получила между США, Японией и странами ЕС. Расширение круга стран-участниц ВТО и принятие в рамках этой организации Соглашения по основным средствам связи (Agreement onBasicTelecommunications) создают реальные возможности для организации глобального рынка электронной торговли [47]. В том же направлении действуют такие факторы, как разработка согласованного международного законодательства и ужесточение мер контроля за соблюдением прав интеллектуальной собственности.

Поскольку Россия стремится стать полноправным членом ВТО, то необходимо учитывать и существующие международные требования и рекомендации по этому вопросу. По линии ВТО Россия имеет здесь два соглашения - по базисным телекоммуникациям и по торговле товарами информационных технологий. Реализация данных соглашений призвана ускорить создания глобальной структуры для электронной коммерции.

Основными органами, которые вырабатывают международные требования и рекомендации по процедурам и правилам торговли, являются: Комиссия по предпринимательству, упрощению деловой практики и развитию в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) (см. Приложение 7), Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) и Центр по упрощению процедур международной торговли (СЕФАКТ) в рамках Европейской экономической комиссии, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кроме того, в апреле 1998 года в рамках СЕФАКТ создана специальная рабочая группа по вопросам электронной торговли. ЮНКТАД рекомендовала при создании нормативно-правовой базы использовать Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле, конкретизировав его соответствующие положения исходя из сложившихся условий каждой страны (цифровая подпись, закупки для госнужд и др.) [47].

Опыт создания современной инфраструктуры рынка наиболее развитых стран показывает, что наиболее эффективно эта задача решается путем государственной поддержки. Так в США в интересах развития электронной торговли Президент Клинтон еще в октябре 1993 года предписал всем государственным учреждениям переходить на электронный формат в целях экономии на административных расходах и снижения издержек обращения при закупках для государственных нужд. В октябре 1994 года уже было одобрено соответствующее законодательство, а в июне 1998 года Госдепартамент официально объявил о запуске пилотного проекта электронной торговли. Этот проект позволяет государственным чиновникам, заключающим контракты, осуществлять сбор заказов и получать предложения в онлайновом режиме.

Опыт развитых стран показал, что осуществление закупок для государственных нужд посредством электронной коммерции позволяет достичь значительной экономии (см. Табл. 4).

Таблица 4 Возможный экономический эффект от введения электронной коммерции в сферу закупок для госнужд

В настоящее время Министерство связи при участии Министерства торговли, Российского агентства по системам управления (РАСУ) и Федерального агентства правительственной связи (ФАПСИ) разрабатывает федеральную целевую программу развития электронной торговли в России на 2001—2006 гг. Основной целью программы является формирование условий, необходимых и достаточных для внедрения на товарные рынки России электронной торговли. Планируется решить следующие задачи [30]:

> сформулировать общие принципы последовательного становления и развития национальной системы электронной торговли в России, которые бы обеспечили ее интеграцию в международную систему электронной торговли;

> сформировать правовую базу для национальной системы электронной торговли в России с учетом международного законодательства и тенденций его развития, способствующую росту доверия участников торговых отношений и обеспечивающую защиту их законных прав и интересов;

> провести научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в интересах организаций, осуществляющих функции госзаказчиков;

> сформировать инфраструктуру информационной поддержки рынка в России.

При создании предполагаемых систем осуществления закупок для госнужд посредством электронной торговли, необходимо обеспечить: безопасность обмена данными, в том числе за счет использования собственных защищенных каналов связи;

2. поддержание стандартов и следование признанным международ
ным сообществом процедурам торговой сделки;

3. исключение "ухода" от налогов;

4. обеспечение возможности сбора информации о сделках для поддержания должного уровня транспарентности рынка госзакупок;

5. создание систем, обеспечивающих эффективность проведения сделок;

6. подготовку квалифицированных кадров в этой сфере.

Так как в электронной торговле заинтересованы различные сферы бизнеса, необходима координация деятельности многих регулирующих органов и органов власти: от налоговых структур до органов управления почтовой связью и телекоммуникациями. Деятельность государственных и административных органов будет иметь решающее значение для развития электронной торговли р> России и получения тех преимуществ, которых можно добиться с ее помощью.

Закупки для госнужд будут осуществляться большинством стран, в т.ч. и Россией, исключительно на международном уровне, что с одной стороны позволит значительно повысить эффективность конкурсных торгов за счет ужесточения конкуренции и снижения трансакционных издержек, а с другой стороны, станет серьезной "проверкой на прочность" для отечественных произво дителей товаров и услуг.

3.2 Перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России

Принятие Указа № 305, а затем и Закона ФЗ-97 привело к широкому внедрению системы конкурсных закупок для госнужд в РФ, в связи с чем многим государственным органам управления пришлось пересмотреть свои взгляды на госзаказ как таковой. В Санкт-Петербурге этот процесс начался еще до принятия Указа: с 1996г. в рамках провозглашенной городом "открытой политики" разрабатывалась экономическая модель обеспечения потребностей города, на основе распределения бюджетных средств путем конкурса, и уже 20 мая 1999 г. был принят закон № 91-18 "О заказе Санкт-Петербурга".

Современная система городского заказа (далее - СГЗ) Санкт-Петербурга основана на следующих принципах:

1. подотчетности государственных служащих, распоряжающихся бюджетными средствами, городским налогоплательщикам;

2. разумного протекционизма по отношению к поставщикам продукции, платящим налоги в бюджет Санкт-Петербурга (ценовая преференция для них составляет 15%);

3. планирования городских нужд как в денежном, так и в натуральном выражении;

4. системного подхода к формированию СГЗ, созданию структуры, обладающей способностью к развитию и совершенствованию в рамках единой экономической и управленческой стратегии;

5. оптимизации и государственного регулирования расходов средств городского бюджета и внебюджетных фондов, направляемых на обеспечение жизнедеятельности города, который позволил бы максимально эффективно использовать средства налогоплательщиков.

Функционирование этих принципов является взаимосвязанным, что и позволяет достичь положительных результатов. Так учет того, что привлечение к не выполнению заказа городских налогоплательщиков создает не только дополнительная база налогообложения, но и новые рабочие места, обеспеченные заработной платой, отчисления из которой опять-таки поступают в бюджет, способствует сокращению расходов бюджета на выплату социальных пособий по безработице, снижению социальной напряженности, а следовательно и реальную возможность оборота сверхплановых поступлений в бюджет. В сочетании с четким планированием госнужд это позволяет предприятиям осуществлять полноценную промышленную политику, а также содействует привлечению инвестиций, т.к. у предприятий есть план сбыта производимой продукции в виде заранее спланированных поставок для нужд города, подтвержденных бюджетными средствами.

Механизм СГЗ Санкт-Петербурга вкратце можно описать следующим образом. Все заказчики, являющиеся прямыми получателями бюджетных средств составляют сводную потребность в товарах, работах и услугах путем сбора информации по каждому подведомственному или подчиненному им потребителю. Затем разрабатывают по установленной форме с поквартальной разбивкой планы закупок, которые представляются в Комитет экономики и промышленной политики Санкт-Петербурга, где на их основе составляет сводный городской заказ, обеспеченный средствами бюджета. Комитет проводит экономический анализ, в результате которого выделяет группы однородной продукции и назначает головных заказчиков, ответственных за организацию конкурсов по этим группам. В процессе осуществления закупок Комитет выполняет обязанности по координации и методологическому руководству, ведению Реестра государственных контрактов Санкт-Петербурга, сбору информации о предложениях поставщиков, установлению и развитию региональных связей. По итогам конкурсов Комитет анализирует выполнение расходной части бюджета и определяет экономическую эффективность деятельности госзаказчиков Санкт-Петербурга.

Важным участником процесса госзакупок в городе является некоммерческое партнерство "Коллегия поставщиков Санкт-Петербурга", объединившее предприятия, активно участвующие в поставках для городского заказа, и осуществляющее контроль за конкурсами, проводимыми администрацией. Последний проводится на основе данных Реестра городских контрактов (специального программного продукта, куда заносятся сведения о всех заключенных договорах, в том числе и те, что называются публичными договорами (закупки в магазинах), и конечно же основывается как на нормах, установленных федеральным законе о госзакупках, так и законом "О заказе Санкт-Петербурга".

Кроме того, создан "Союз организаторов торгов", состоящий из квалифицированных в области осуществления конкурсных торгов консалтинговых фирм, занимающийся проведением конкурсов. Отдельным документом, изданным Комитетом экономики и промышленной политики, определена методология работы таких фирм и единая для всех методика расчета стоимости услуг. Примечательно, что на практике СГЗ удалось достичь доверия госзаказчиков консалтинговым фирмам, и они охотно привлекают их для наиболее правильного исполнения некоторых обязанностей процессуального характера.

Большое внимание в Санкт - Петербурге уделяется проблемам: подготовки квалифицированных специалистов и информационного обеспечения городских закупок. Подготовка кадров, в частности, осуществляется в Санкт-Петербургском филиале Высшей школы экономики. В части информационного обеспечения по инициативе Комитета выпускается специальный бюллетень -"Городской заказ Санкт-Петербурга", который обеспечивает двойной "контроль прозрачности", т.к. сведения о всех закупках появляются и в доступных компьютерных базах данных, и в печатном издании. Особенно внимательно комитет следит за публикациями результатов произведенных закупок, что в сочетании с деятельностью Коллегии поставщиков практически исключает келейность при организации закупок.

По итогам 1999г. в результате работы СГЗ в Санкт - Петербурге удалось достичь снижения цены закупок как по отношению к планируемым, так и к ранее произведенным, а также сформировать номенклатуру городского заказа с учетом большинства заказчиков на 2000 г. в объеме около 17 млрд. руб.

Прогрессивным элементом данной СГЗ является перевод процедуры формирования городского заказа на современную электронную базу, что обеспечило взаимодействие производителей продукции и заказчиков с помощью связанного между собой единообразного программного обеспечения СГЗ. Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 22.10.98 г. № 31 и распоряжением губернатора от 18.11.98 г. № 85-п в Санкт-Петербурге введена в действие первая очередь автоматизированной системы планирования и управления муниципальными закупками, состоящая из правового, информационного и программно - технического блоков [122]. Разработанное на базе современных информационных технологий программное обеспечение позволяет выполнить весь комплекс работ по государственному регулированию процесса расходования средств бюджета и обеспечивает "прозрачность" принимаемых финансовых и хозяйственных решений.

Таким образом, на сегодняшний день работающая в Санкт-Петербурге система формирования и исполнения городского заказа явно выделяется из имеющихся в России. Наиболее важными особенностями ее являются: системный подход, продуманность всех звеньев распределения бюджетных средств (от создания нормативной базы до обучения специалистов), налаженное информационное обеспечение, а также осуществление строгого контроля.

По моему мнению, важным этапом в развитии конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд в России в ближайшем времени станет широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов. Для обеспечения этого процесса целесообразно будет осуществить применение опыта успешно функционирующих СГЗ (на данный момент такой является лишь описанная выше СГЗ Санкт - Петербурга), что позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, а также сэкономит время и деньги на создание собственных СГЗ. В более отдаленной перспективе внедрение на региональном уровне СГЗ, современного программного обеспечения и возможностей Интернет позволит:

> решить проблемы, связанные с территориальной удаленностью и неразвитым информационным обеспечением регионов России;

> обеспечить реальную "прозрачность" процесса закупок;

> осуществить мониторинг региональных закупок;

> контролировать соблюдение всех процедур процесса закупок;

> восстановить разорванные сейчас "горизонтальные связи".

Но это во многом будет зависеть от темпов обеспечения регионов России современными средствами телекоммуникаций, подготовки квалифицированных кадров в этой области, а также наличия всесторонней поддержки государства.

По мере накопления в России опыта организации и проведения конкурсных закупок продукции для госнужд каждый организатор конкурсов рано или поздно сталкивается с необходимостью применения современных информационных технологий на всех этапах проведения торгов. Основные функции госзаказчиков в процессе подготовки и проведения конкурсов условно можно разделить на макрофункции (связанные с подготовкой плана закупок, т.е. приоритетного перечня намеченных к проведению конкурсов, а также с контролем исполнения заключенных контрактов) и микрофункции (связанные с проведением конкретного конкурса).

Основными макрофункциями организаторов конкурсов являются [3]: 1. сбор и формализация информации о потребностях подведомственных организатору получателей (потребителей) в закупаемой продукции;

2. сбор и формализация информации о необходимой продукции и ее производителях (поставщиках);

3. консолидация заказа с целью экономии бюджетных средств (за счет получения больших оптовых ценовых скидок);

4. установление очередности и сроков проведения конкурсов по различным видам закупаемой продукции;

5. сбор и формализация информации о заключенных контрактах и о ходе их исполнения.

По мере роста объемов обрабатываемой информации с целью повышения эффективности торгов необходимо применение сначала простейшего специального программного обеспечения для ведения реестров получателей (потребителей), производителей (поставщиков), продукции, заключенных контрактов. Затем организаторам целесообразно приобрести универсальную программу управления проектами для осуществления всех вышеуказанных операций, взаимосвязанных закупок, а также поиска и обмена информацией через браузеры, почтовые программы, программы терминальной связи,.php-редакторы.

Наиболее трудоемкой микрофункцией организаторов конкурсов является подготовка конкурсных документов [3, 142]. При составлении приглашения к участию в торгах, получении заявок, рассылке конкурсной документации, предквалификации и квалификации участников, отборе победителей и присуждении выигравшему торги в данный момент используются традиционные методы почтовой, специальной и факсной рассылки и переписки. Однако в буду-щем, благодаря широкому распространению компьютерных технологий и свободного доступа к Интернет, наиболее эффективным станет широкое применение электронной почты для проведения всех вышеуказанных действий.

Торги, проходящие в различных организациях, отличаются не только по предметам, но и по составу и количеству участников, количеству закупаемой номенклатуры товаров, заказов на работы или услуги. Соответственно различна и программная реализация процесса торгов.

Большинство конкурсных комиссий при простых закупках вполне могут обойтись возможностями пакета Microsoft Office. Несложные вычислительные алгоритмы прекрасно реализуются программным обеспечением Excel 97. Выходные документы достаточно информативны, открытый доступ к данным позволяет использовать результаты торгов и в дальнейшем. Но для торгов, характеризующихся большим объемом обрабатываемой информации, требуются специализированные системы управления базами данных. При их разработке главными параметрами становятся высокая скорость работы программы, а также удобное представление информации о результатах торгов.

Как было отмечено в предыдущих главах, в процессе осуществления закупок очень важно соблюдение конфиденциальности информации, и поэтому при разработке информационных систем обеспечения конкурсных торгов должны предусматриваться системы защиты и кодирования передаваемой информации. В связи с массовым развитием систем доступа к Интернет предпочтительно для торгов по крупным заказам открывать сайт или подсайт для конкретных торгов и размещать там всю общедоступную информацию. С развитием инфраструктуры конкурсных торгов и появлением все большего количества консалтинговых, информационных фирм и фирм проводящих торги, они будут создавать свои информационные системы поддержки торгов, которые должны включать в себя ряд подсистем:

Первая подсистема является общедоступной информационно-рекламной для информирования фирм-исполнителей о заказах выставляемых на торги.

Вторая подсистема позволяет фирмам-исполнителям заполнять многочисленные электронные формы предварительной заявки на участие в торгах и должна иметь определенные средства защиты от доступа третьей стороны.

Третья подсистема позволяет осуществлять закрытый (защищенный) информационный обмен на всех стадиях проведения торгов.

Как пример успешного решения такой задачи можно указать на создание и многолетнее использование в странах ЕС тендерной информационной системы TED (Tender electronic daily).

Безусловно, у информационных технологий в системе конкурсных закупок большое будущее. Ближайшие перспективы - это использование Интернет-технологий, дальнейшее развитие методов оценки предложений претендентов, совершенствование отбора организаций-претендентов, в том числе и по результатам предварительной квалификации, более полный учет потенциала претендента, т.е. проверка, насколько технологическая оснащенность, квалификация, специализация, финансовые возможности претендента соответствуют предмету конкурса. Разработка и внедрение информационных технологий в практику проведения конкурсов способствует дальнейшему повышению уровня подготовки конкурсов и, следовательно, эффективности их реализации.

Другим важным направлением развития конкурсных торгов в России является "...привлечение малых предприятий для выполнения государственного заказа", что было установлено одной из задач Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства на 2000-2001 год, утвержденной Постановлением правительства РФ от 14.02.2000 № 121 [116,140]. Для этого планируется создать перечень малых предприятий (далее -МП), способных по своим экономическим и производственным показателям участвовать в размещении заказов на поставки продукции для государственных нужд. Помимо этого введение аккредитации позволит выделить определенное количество добросовестных партнеров и закрепить их в этом качестве.

Объем средств, выделяемых на реализацию программы, составляет: 40 млн. руб. ежегодно со стороны Федерального фонда поддержки малого предпринимательства; 90 млн. руб. из федерального бюджета (в 2001 году; цифра будет уточнена); 80 млн. руб. ежегодно из средств Государственного фонда занятости населения. К концу 2001 года после выполнения программных мероприятий мерами государственной поддержки должны быть охвачены от 200 до 250 тыс. МП. [116]. Реализуют программу Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства и Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Привлечение МП к участию в конкурсных торгах на закупку продукции в России до сих пор не рассматривалось всерьез, а лишь рекомендовалось. Это было, в первую очередь, обусловлено отсутствием объективно сложившихся экономических условий. МП развиваются у нас в стране крайне тяжело: сказывается высокий уровень коррумпированности экономики, наличие различных административных барьеров, неразвитость финансово-кредитных механизмов поддержки малого бизнеса, отсутствие реальной поддержки государства, непосильные и зачастую абсурдные налоговые сборы, и, конечно же, политическая и экономическая нестабильности в государстве.

Существенное влияние на участие МП в торгах оказывает главный критерий конкурсного отбора - минимальная цена предложения. Помимо этого МП не по силам принять риск несвоевременной оплаты выполненных контрактов, что при слабой финансовой дисциплине госзаказчиков случается часто.

За последние годы отраслевая структура МП практически не изменилась: непроизводственная сфера деятельности (прежде всего торговля, общественное питание) остается наиболее привлекательной. После августа 1998 г. от 25 до 35 процентов МП фактически прекратили свою деятельность, а остальные перешли к сохранению масштабов своего бизнеса в докризисном периоде за счет снижения численности персонала и оплаты его труда [42].

Не секрет, что деятельность субъектов малого предпринимательства во многом зависит от действий федеральных органов исполнительной власти. Без специальных мер государственной поддержки развитие МП невозможно.

И лишь в последнее время, после прихода к власти В. Путина, наметился ряд серьезных изменений в экономике, а также появилась надежда на стабильность, что не могло не отразиться на деятельности МП. Если в 1999 году в России было 890 тысяч малых и средних предприятий, на которых было занято 7,5 млн. человек, то концу 2000 года число работающих должно возрасти до 8,5 млн. человек, а вклад в ВВП страны должен составить 12%.

Привлечение МП к участию в торгах и их поддержка (защита от несправедливых решений госзаказчиков и т.п.) применяется во всех развитых странах, как было отмечено во второй главе данного диссертационного исследования. Тем самым усиливается конкуренция, подкрепляется экономическое развитие, а в итоге происходит экономический рост, расширяется база налогообложении.

Большое внимание поддержке МП уделяют международные организации, такие как Всемирный банк в лице МБРР, ЕБРР и другие.

Российский фонд поддержки малого бизнеса был создан в середине 1994 года с целью содействия развитию среднего и малого предпринимательства в России. Размер фонда составляет 300 млн. долл. США, из которых пятьдесят процентов - собственные средства ЕБРР, а пятьдесят процентов - средства, предоставленные странами Большой семерки. На сегодняшний день Российский фонд поддержки малого бизнеса включает в себя четыре компонента:

1. Программа микрокредитования (кредиты до 30 000 долл. США на срок до 6 месяцев, процентная ставка от 21% годовых в валюте от 40% годовых в рублях).

2. Программа малых кредитов (кредиты до 125 000 долл. США на срок до 24 месяцев, процентная ставка до 19 % годовых в валюте). Особенностью данной программы является совместно согласованный график погашения кредита.

3. Программа инвестиций в собственный капитал (до 250 000 долл.США)

4. Бизнес-консультации.

Целью Программы Микрокредитования и Кредитования Малого Бизнеса является оказание финансовой поддержки малым и средним Российским частным предприятиям (производственным, сферы услуг и торговым фирмам) путем предоставления кредитных ресурсов на выгодных условиях.

По результатам опроса, проведенного социологической службой Кассандра 15 марта 2000 года 30% участников Всероссийской конференции представителей МП выделили как наиболее актуальную меру по поддержке МП -разработку процедуры госзаказа для МП. При этом большинство оценивают сложившиеся в России условия для развития МП, как плохие или удовлетворительные, соответственно 73% и 22%. [1]

Таким образом, участие малых предприятий в поставках продукции для государственных нужд должно стать важным направлением развития системы госзакупок в России. Это позволит повысить эффективность осуществления закупок, увеличить конкуренцию, создать новые рабочие места, а также способствовать экономическому росту. В этой связи необходимо создать благоприятные условия для участия МП в торгах:

S предусмотреть в новой редакции закона "О государственной поддержке МП в РФ" внесение изменений и дополнений в ст. 14, обеспечивающих условия для реального участия МП в поставках продукции для государственных нужд, включая государственный оборонный заказ;

S помочь обеспечить МП равные с крупными предприятиями условия для участия в конкурсах посредством применения электронной торговли;

S применить на практике методы преференций для МП, используемые в США, обязательный процент участия и преференциальный процент;

S реализовать на практике систему субконтрактинга (заинтересовать генподрядчиков можно введением в конкурсную документацию статьи, по которой подрядчики, отдавшие 15% квоты по субподрядам МП, при прочих равных условиях будут иметь преимущества при подведении итогов конкурса);

S предусмотреть возможность проведения двухэтапных конкурсов среди высокоэффективных проектов малых предприятий;

•S разработать и внедрить в практику: методические рекомендагщи по проведению конкурсов на размещение заказов на поставку продукции (работ, услуг) для госнужд, а также порядок организации конкурсов на проведение НИОКР с участием МП и другие необходимые типовые формы;

S осуществить подготовку квалифицированных кадров.

Во второй главе данного диссертационного исследования был подробно проанализирован механизм осуществления закупок услуг, принятый в международной практике. На его основе можно сделать вывод о перспективности и целесообразности выделения в российском законодательстве, а также применения на практике закупки услуг, как процесса, требующего специфических процедур и более внимательного отношения к проведению торгов, нежели закупки товаров и работ.

Для осуществления этого, необходимость ввести в отечественную нормативно-правовую базу процедуры и методы, специально предназначенные для закупки услуг, в частности:

> на стадии приглашения к участию в торгах разрешить публиковать приглашения к участию в торгах не в средствах массовой информации, а лишь в специализированном или профессиональном издании, имеющем широкое международное распространение;

> предусмотреть и законодательно утвердить случаи, а также порядок согласования и осуществления прямого привлечения предложений услуг без публикации уведомления;

> не требовать обеспечения конкурсных заявок при закупке услуг;

> разработать механизм осуществления страхования консультативной фирмой заказчика от некачественного выполнения ею своей работы (в объеме, не превышающем цену контракта на оказываемые услуги);

> ввести в законодательство нормы, разрешающие проведение предварительной квалификации для закупок услуг, посредством запроса предложений и с учетом возможности ценовых переговоров на первом этапе,

> законодательно определить основные квалификационные требования (обязательно должны быть учтены: достаточность необходимых для выполнения заказа собственных финансовых ресурсов или же возможность получения заемных средств; наличие необходимых технологических возможностей, адекватной организационной структуры; способность соблюсти требуемые заказчиком сроки поставки; удовлетворительный опыт выполнения подобных заказов в прошлом; хорошая деловая репутация);

> ввести понятие и процедуры осуществления конкурса с проведением поочередных переговоров;

> предусмотреть возможность определения нескольких победителей конкурса, для распределения объема делимого заказа между несколькими поставщиками пропорционально относительной предпочтительности их конкурсных заявок.

Применение этих процедур должно быть обусловлено не только жестким порядком получения разрешения на их проведение в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, но и специальными организационно-техническими мероприятиями.

Как и многие другие страны, применяющие систему конкурсных закупок для госнужд, Россия сталкивается с проблемами мошенничества, подлога и коррупции при осуществлении закупок. Однако на данный момент наибольшее внимание уделяется разработке, внедрению и техническому мониторингу осуществления закупок. В перспективе, при более широком внедрении и совершенствовании процедур конкурсных торгов, несомненно государство обратит внимание на величину ущерба, приносимого за счет вышеупомянутых злоупотреблений. Пока данные проблемы более интересуют международные организации, проводящие торги в нашей стране.

В международных рейтингах по степени коррупции Россия занимает вполне "почетное" место. Так "Транспэренси Интернэшнл" (TI) поместила Россию в 1999 году на 82-е место из 99 с рейтингом 2,4 по десятибалльной шкале (10 минимальный уровень коррупции). А по совокупному индексу коррупции, выведенному на основе целого ряда факторов американским экономистом Кауфманом, Россия заняла 113-е место из 155 стран [43].

В 1999 году Европейский банк реконструкции и развития совместно со Всемирным банком провел широкое исследование экономических "корней" коррупции, пытаясь определить, насколько велико и эффективно государственное вмешательство в жизнь компаний, насколько велика степень зависимости власти от крупных корпораций. Основными выводами стали:

> государство и хозяйствующие субъекты в России по-прежнему тесно взаимодействуют друг с другом: государство подпитывает компании деньгами, а те, в свою очередь, позволяют государственным чиновникам влиять на принятие решений и кормят взятками;

> ослабляет управление и создает помехи бизнесу не само государственное вмешательство, а характер этого вмешательства;

> качество государственного управления неразрывно связано с размахом лоббизма: уровень несвободы государства соответствует степени влияния на государственную политику групп интересов.

Как показывают данные опроса, в России более 40% компаний несут ущерб от влияния частных интересов на законодательную деятельность [43]. В то же время компаний, которые, по их свидетельствам, имеют влияние на региональные власти, почти вдвое больше, чем тех, которые могут влиять на федеральную власть. Особенно на исполнительную власть - в чем призналась почти четверть отечественных фирм. При этом компании предпочитают прямые контакты с правительственными чиновниками, а отношения с госучреждениями носят более формальный характер, что способствует расцвету взяточничества и коррупции.

Приплюсованные к официальным налогам, неофициальные поборы делают финансовое бремя предприятий еще более тяжким. Крупным фирмам приходится легче: у них на взятки уходит в среднем 2,8% от годового дохода.

Тогда как небольшие предприятия тратят на то же больше (примерно 5,4%) и чаще. Практически не поддается оценке размер взяток на самом высоком уровне, а также масштабы ущерба от этого явления в целом для экономики. Своеобразный налог на время - еще одна из мер воздействия государства на предприятия. В России руководители государственных предприятий более четверти своего времени тратят на общение с чиновниками.

Таким образом, аналитики, исследовавшие российскую коррупцию, приходят к неутешительному выводу: явление это приобретает системный характер. База у коррупции одна - слабость государства, несоответствие его административных, финансовых возможностей, а также возможностей контроля с объемом обязательств перед гражданами и предприятиями. Немаловажно и то, что коррупция не достигла бы таких масштабов, если бы не имела подпитки "снизу", не поддерживалась бы населением и предприятиями: две трети работоспособного населения вовлечены сегодня в теневую экономику, поскольку никому не выгодно платить драконовские налоги. А поскольку в теневой экономике отсутствуют универсальные механизмы контроля за соблюдением контрактов, каждая сделка несет потенциальную возможность воровства внутри фирмы: коррупция начинает разлагать не только государство, но и предприятия.

24-25 мая в Москве российским отделением "TransparencyInternational" были проведены конференция и семинар, посвященные выработке стратегического курса антикоррупционной деятельности. В качестве основных проблем, которые, по мнению членов "TransparencyInternational", делают явление коррупции всепроникающим и пока практически непреодолимым в России, были выделены:

> отсутствие механизмов, обеспечивающих свободный доступ общества к информации;

> неумение членов и организаций гражданского общества использовать правовые нормы при защите своих интересов;

> неразвитость обычаев, норм и правил лоббизма;

> отсутствие механизма общественного участия и контроля.

В связи с вышесказанным, в борьбе с коррупцией как в сфере госзакупок, так и в целом по стране, первое, с чего нужно начать, это внутренняя консолидации государства, то есть завершение формирование правовой системы и укрепление судебной системы. Судебная реформа должна состоять в укреплении материально-финансовой базы судов и изменении судебных округов.

Кроме этого, нужно резко сократить госаппарат и одновременно увеличить зарплаты чиновникам, установив их на уровне зарплаты среднего менеджерского состава крупных корпораций, пусть даже до 4-6 тыс. долларов, чтобы стимулировать конкуренцию за эти места. При отборе государственных закупщиков" особое внимание необходимо уделять высокой квалификации, добропорядочности и ответственности претендента. Затем надо организовать строгий контроль за каждым их действием со стороны государственных ревизионных служб, регламентировав их деятельность четкими правилами и процедурами закупок, лишь соблюдая которые они смогут обеспечить собственную профессиональную безопасность.

Особо действенной мерой для пресечения злоупотреблений станет предсказуемость государства. Для всех министерств, для всех ведомств нужно вводить четкие регламенты, четкие описания процедур выбора и альтернатив поведения чиновника. В этом случае фирмы, ставшие жертвами ошибок и проявления коррупции со стороны организаторов торгов (предвзятое отношение, не достаточная гласность процедуры вскрытия оферт, подведения итогов конкурсов и уровня цены, предложенной победителем торгов), имели возможность подать иск.

Таким образом, наиболее перспективными направлениями развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России, по моему мнению, являются:

1. широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов;

2. применения современных информационных технологий на всех этапах проведения торгов;

3. привлечение малых предприятий для участия в поставках продукции для государственных нужд;

4. выделение в российском законодательстве, а также применения на практике закупки услуг;

5. решение проблем, связанных с мошенничеством, подлогом и коррупции при осуществлении закупок

Безусловно, все вышеописанные перспективы развития конкурсных торгов в России не могут быть реализованы без продуманной политики государства в области законодательного, методического и информационного обеспечения конкурсных торгов, подготовки квалифицированных кадров, осуществления грамотного и справедливого контроля за соблюдением всех установленных правил и процедур при осуществлении закупок, а также повышения дисциплины соблюдения контрактов посредством формирования этических норм поведения участников контрактных отношений.

3.3 Практические методы повышения эффективности осуществления госзакупок в РФ

Закупки для госнужд на конкурсной основе являются важнейшим условием развития рыночных отношений и повышения эффективности управления народным хозяйством РФ.

Для выбора наиболее оптимальных, на сегодняшний день, путей повышения эффективности системы госзакупок в России, целесообразно определить стратегические цели развития данного процесса. На основе анализа мирового опыта, проведенного во второй главе, и с учетом существующих на сегодняшний день проблем, препятствующих эффективному функционированию системы конкурсных госзакупок в России, выявленных в первой главе, в качестве таковых можно выделить:

1. регламентацию (формирование грамотной законодательной и нормативно - правовой системы),

2. открытость,

3. экономию,

4. эффективность закупок,

5. пресечение злоупотреблений.

В соответствии с данными целями ниже изложены предложения, которые с точки зрения автора данного диссертационного исследования, позволят совершенствовать существующую на сегодняшний день в России систему конкурсных закупок для государственных нужд.

1. Регламентация (формирование грамотной законодательной и нормативно - правовой системы).

В предыдущих параграфах данной главы была представлена информация, свидетельствующая о том, что перспективы развития конкурсных торгов на закупку продукции для госнужд будут непосредственно связаны с процессом глобализации экономики, который сейчас набирает темпы по всему миру. В этой связи особенно важной для России влиться в этот процесс наравне с другими странами на равных партнерских условиях, обратив это на пользу экономике и государству в целом.

Для осуществления плавного вхождения на мировой рынок закупок для госнужд, необходимо максимально эффективно применить положительный опыт развитых стран и международных финансовых организаций, описанный во второй главе диссертации с учетом особенностей нашей страны. Так как на учебу на своих ошибках у России просто нет времени.

В первую очередь, необходимо усовершенствовать существующую законодательную и нормативно - правовую систему обеспечения торгов. В этой связи:

1. Необходимо разработать и принять новый единый федеральный закон о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, работ и услуг для госнужд детально описывающий все процедуры торгов и требования предъявляемые в их ходе, с учетом всех ошибок и двусмысленностей, которые были выявлены на практике осуществления закупок за время действия этого закона, а также внести соответствующие поправки в действующие законы: в ГК, №60 - Ф3,№53-Ф3,№213-Ф3.

2. В рамках нового законодательного обеспечения конкурсных торгов провести унификацию терминологии осуществления закупок с принятой в международной практике: например, предварительный отбор (требования, документация) необходимо заменить предварительной квалификацией, и соответственно, квалификационными требованиями и документацией.

3. Дополнительно к ныне действующим, внедрить процедуру {постквалификации) и способы госзакупок, используемых в развитых странах, такие как конкурентные переговоры, запрос котировок и многоэтапные конкурс (более двух этапов), а также отразить специфику закупки услуг (более подробно изложено в третьем параграфе второй главы, и втором - третьей).

4. Важным шагом должно стать определение и введение как в ГК, так и предлагаемом новом законе по госзакупкам обязательного обеспечения кон курсных заявок, причем их перечень должен быть столь же широк, как и принятый в международной практике, т.е. возможно применение: банковских гарантий, поручительств, резервных аккредитивов, чеков, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк, депозитов в наличных средствах, простых и переводных векселей. Для осуществления этого, помимо законодательного и нормативно - правового обеспечения этих нововведений, необходимо провести мероприятия (регламентация, подготовка кадров, разработка бухгалтерского учета ведения этих операций и т.п.) для введения в практику российских банков предоставление таких услуг.

5. Устранить дискриминацию иностранных поставщиков, что не соответствует принятой во всем мире практике применения системы протекционизма, обеспечивающей приоритет отечественных поставщиков на основе преференций. Регламентировать механизм и виды предоставляемых отечественным производителям и предприятиям малого и среднего бизнеса преференций.

6. Разработать эффективно действующую на практике систему контроля за процессом осуществления закупок от начала до конца, которая должна быть подробно описана и законодательно закреплена.

Помимо этого для повышения эффективности торгов в практике применения системы конкурсных госзакупок необходимо решить следующий вопрос. В связи с тем, что Закон ФЗ-97, как и Положение №305 определяют, что размещение заказов осуществляется государственным заказчиком, а также юридическим лицом, которому госзаказчик на условиях договора (по Закону ФЗ-97 [72], а по п. 2 Положения № 305 - на конкурсной договорной основе [79]) передал часть своих функций по проведению конкурса. На сегодняшний день на рынке услуг России необходимость следования строгой и сложной процедуре при организации и проведении конкурса привела к появлению специализированных организаций, приобретших необходимый опыт в размещении заказов на конкурсной основе и, следовательно, имеющих возможность осуществлять его на высоком профессиональном уровне. В то же время отсутствие регламентации практического осуществления передачи части функций госзаказчиками останавливает многих заказчиков.

Поэтому считаю важным законодательно урегулировать различные случаи и порядок передачи функций госзаказчика. В частности, когда передаются функции по подготовке конкурсной документации, проведению предварительного квалификационного отбора, конкурса и выявлению победителя без передачи юридическому лицу функции заключения госконтракта по результатам конкурса и денежных средств для расчетов с победителем конкурса и с передачей таких функций.

Кроме того, т.к. передача части функций госзаказчика (например, по про-ведению только квалификационного отбора или по проведению только первого этапа 2-этапных торгов) является частью закупки продукции для госнужд, а Положение №305 устанавливает, что такая передача возможна лишь на конкурсной основе (Закон ФЗ -97 вообще ни как не регулирует данный вопрос), то необходимо законодательно закрепить и порядок проведения конкурса в таких случаях.

2. Открытость.

В результате проведенного во второй главе анализа мирового опыта в сфере организации госзакупок было показано, что одним из основных аспектов системы конкурсных закупок является гласность и прозрачность самого процесса госзакупок. Именно поэтому законодательством большинства стран предусмотрено требование для закупающих государственных органов заблаговременно публиковать сведения о предстоящих конкурсах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы. Подобных обязательных условий придерживаются и международные финансовые институты, предоставляющие крупные целевые кредиты под финансирование различных, как правило, правительственных, проектов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для эффективного развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России необходимо осуществлять распространение:

> первичной информации: публикацию приглашений к предварительному отбору, конкурсам, сведений о намерениях заказчика в отношении закупок, а также результатов проведенных конкурсов;

> всех нормативных, рекомендательных и методических документов в области конкурсов и закупок в целом;

> любой другой информации о системе конкурсных закупок; полезный опыт, научные достижения, мнения специалистов.

Поскольку ни в ФЗ-97, ни в Положении №305, законодательно не установлено, обязан или нет поставщик приобрести конкурсную документацию для участия в конкурсе. Если предположить, что участник, не внесший плату за конкурсную документацию, может каким-то образом ознакомиться с ее содержанием и представить в полном соответствии с ней заявку, то, с одной стороны, это способствует привлечению максимального числа заинтересованных участников, что повышает открытость и эффективность конкурсных торгов. Однако, с другой стороны, в процессе неконтролируемого заказчиком процесса размножения его конкурсной документации возможны искажения, что может осложнить работу как участников, так и конкурсной комиссии, к тому же заказчики теряют деньги (в случае установления платы за документацию). В связи с этим многие госзаказчики в настоящее время вводят в конкурсную документацию условие, по которому участник, не оплативший конкурсную документацию, не допускается к участию в конкурсе.

По моему мнению, для решения данного вопроса, в свете необходимости обеспечения открытости информации по госзакупкам, будет целесообразно внедрить используемую в развитых странах практику организации библиотек конкурсной документации. В которые поступают комплекты конкурсной документации от различных заказчиков, и все желающие могут за умеренную плату (студентам предусмотреть скидки) с ней ознакомиться. По моему мнению, помимо конкурсной документации, в России такие библиотеки должны содержать всю полезную для составления заявок информацию: книги, законы, методические рекомендации, образцы типовой документации, подборка официального издания уполномоченного федерального органа (журнальный и газетный вариант "Конкурсных торгов"), компьютеры с доступом в Интернет, сведения о конкурсных торгах проводимых в мире. Создание таких библиотек особо эффективно будет при их организации не только в публичном, но и в электронном виде. Это позволит достичь, как минимум, нижеследующих положительных результатов:

> будет способствовать большей транспарентности сферы госзакупок;

> создаст условия для увеличения числа участников конкурсных торгов, в том числе за счет региональных поставщиков;

> повысит качество составления конкурсных заявок (так как многие поставщики смогут проанализировать разные виды заявок и собрать необходимые в большинстве случаев данные о себе, а следовательно потом смогут быстро подготовить заявку для участия в нужном конкурсе);

> позволит привлечь к участию в торгах представителей малого и среднего бизнеса;

> снизит количество злоупотреблений со стороны госзаказчиков (так как их документация станет публичной и они побоятся открыто нарушать);

> привлечет внимание общественности к госзакупкам, что повысит ин
терес молодежи к этой области и позволит создать потенциал квалифициро
ванных кадров для успешного функционирования конкурсных торгов в России.

К сожалению, практика применения системы конкурсных закупок в России, поимо объективных причин, препятствующих эффективному ее функционированию, выявила ряд субъективных психологических проблем. В частности:

> многие служащие, так или иначе связанные с процессом закупок для государственных нужд не уверены в необходимости и перспективности использования конкурсных торгов, а, следовательно, не намереваются изучать его;

> руководители всех рангов не проявляют достаточной твердости в претворении на практике положений законодательных актов и иных руководящих документов;

> имеется твердое убеждение в том, что система конкурсных госзакупок -явление временное, которое необходимо просто переждать, затем все вернется к прежней бесконтрольности [45].

Вследствие этого, необходимо широко развернуть пропагандистский и образовательный процесс, направленный на приобретение всеми занятыми в организации закупок достаточных знаний по предмету их деятельности, причем обучение должно коснуться и первых лиц. Для стимулирования служащих необходимо внедрить квалификационные требования и восстановить практику аттестаций.

На протяжении всего диссертационного исследования не раз подчеркивалась необходимость подготовки квалифицированных кадров в сфере госзакупок на конкурсной основе. Кроме того, по моему мнению, первоочередным должно стать привлечение внимания общественности к госзакупкам, разъяснительная работа среди молодежи, чтобы заинтересовать их этой пока не развитой в России сферой рыночных отношений между государством и поставщиком с целью обучения специалистов "с нуля" не умеющих "действовать по старинке". Для этого во время учебы в аспирантуре автор данного диссертационного исследования участвовал в разработке методических указаний (на русском и английском языке) к изучению темы "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" и компьютерной обучающей имитационной задачи по курсу "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" [103] (см. Приложение 8) (в 1998г. в конкурсе на лучшую научно - исследовательскую работу молодых ученых в рамках международной конференции - семинаре "Логистика и бизнес- 98", она была признана одной из лучших

3. Экономия

Для достижения экономии при проведении закупок для государственных нужд, особо важным является их грамотная организация. Вследствие этого необходимо реализовать меры по совершенствованию существующей законодательной и нормативно - правовой системы обеспечения торгов, описанных выше. Помимо этого, с учетом перспективных направлений развития системы конкурсных закупок для государственных нужд, выделенных в предыдущем параграфе, с моей точки зрения, целесообразным является использование на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на применении конкурсных торгов.

На следующей странице изображена разработанная автором данного диссертационного исследования, организационно - экономическая модель управления закупками на региональном уровне (см. Схема 1). Представляется возможным, что ее широкое применение на практике, с учетом особенностей каждого региона будет способствовать повышению эффективности расходования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

ОРГАНИЗАЦИОННО - ЭКОНОМИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ НА Р УРОВНЕ

1 Разрабатывается в соответствии с Постановлением правительства Рф от 11.02.2000 №26 "О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд.

В модели выделены основные участники: заказчики и поставщики. На первом этапе исходя из потребностей заказчиков, сопоставленных с реальным размером имеющегося на текущий финансовый год бюджета региона составляется план закупок по региону. Затем в соответствии с планом осуществляется работа по проведению закупок на конкурсной основе. Для обеспечения этого процесса предусматривается использование: законодательной и нормативно - методической базы обеспечения закупок, действующей как в целом по России, так и в данном регионе; предлагаемой к разработке всероссийской базы данных по поставщикам (которая должна включает в себя информацию о поставщиках (наименование, адрес, контактные телефоны, краткая информация о их деятельности, представляемая ими самими), производимой ими продукции (номенклатура, объемы и т.п.), их кредитной истории, информации об исполненных контрактах и другой полезной информации); а также федерального каталога продукции, разрабатываемого в настоящее время в соответствии с Постановлением правительства РФ от 11.02.2000. № 26 "О федеральной каталогизации продукции для федеральных государственных нужд".

В процессе проведения конкурсных торгов участвуют поставщики и организаторы торгов, которые в соответствии с действующим законодательством публикуют в официальном издании (предлагается создать и единое официальное электронное издание по конкурсным торгам) извещение о торгах. Все этапы проведения конкурсных закупок контролируются контрольно - ревизионным органом. После определения победителей конкурсов осуществляется процесс формирования контрактов и их согласование с имеющимися в наличии средствами бюджета посредством казначейства. В результате: заключаются контракты под "реальные деньги", а итоги торгов публикуются в вышеупомянутом официальном издании по конкурсным торгам. Из казначейства поступают деньги для исполнения контрактов. Победители конкурсных торгов осуществляют исполнение контрактов и предоставляют данные о них во всероссийскую электронную базу данных по поставщикам. В итоге заказчики получают все необходимые товары, работы и услуги, а затем подают план на следующий финансовый год.

При составлении данной модели большое внимание уделялось организации торгов на региональном уровне, и была предпринята попытка разработать и применить наряду с этим и иные механизмы, повышающие эффективность расходования бюджетных средств. Одним из таких механизмов является процесс формирования госзаказа как составляющей части госнужд, который позволяет реально оценить объемы затрат, необходимые для обеспечения жизнедеятельности и нормальной работы госзаказчиков в регионах. Процесс формирования госзаказа, являясь по своей сути инструментом планирования закупок для госнужд на региональном уровне, позволяет более точно выявить потребности и соотнести их с реалиями областного бюджета. В связи с чем, его можно рассматривать как механизм, направленный на повышение эффективности использования бюджетных средств.

Основными направлениями, по которым предполагается развитие системы конкурсных закупок для государственных нужд на региональном уровне, являются:

> совершенствование и развитие нормативной базы, .методов формирования и размещения госзаказа и развития региональной системы управления госзаказом в целом:

> организация и развитие межрегионального взаимодействия по вопросам осуществления госзакупок;

> создание системы контроля, которая в условиях дефицита бюджетных средств приобретает особенно важное значение;

> создание электронных баз данных по поставщикам, производимой ими продукции, по конкурсным торгам;

> подготовка квалифицированных кадров.

Учитывая общегосударственную тенденцию к усилению роли органов государственной власти и их влияния на процессы социально-экономического развития общества, по моему мнению, вопросы обеспечения государственных нужд при рациональном расходовании бюджетных средств приобретут еще большую актуальность. В сложившейся экономической ситуации ощущается настоятельная необходимость восстановления разрушенных связей между отдельными регионами. В связи с этим, установленная в любом регионе и связанная по каналам электронной связи система госзаказа, основанная на применении конкурсных торгов, позволит потенциальным поставщикам в режиме реального времени заявлять свою продукцию для обеспечения бюджетных поставок в интересах всех участвующих в системе заказчиков. В результате будут созданы условия для развития кооперации между различными регионами, установится баланс внешнеэкономических отношений, учитывающий возможности региона, экономическую и политическую ситуацию, сопутствующие факторы и задачи.

4. Эффективность закупок.

Наибольшей проблемой системы конкурсных госзакупок в России в настоящее время является отсутствие четкого порядка в бюджетном финансировании. Финансовые ресурсы выделяются не в полном объеме и со значительными нарушениями установлениях сроков.

В этих условиях поставщики, принимая на себя долгосрочные контрактные обязательства по поставкам товаров, идут на повышенные риски. В то же время российское государство зарекомендовало себя ненадежным и неплатежеспособным заказчиком. Уже неоднократно возникали ситуации, когда поставщики предъявляли госзаказчикам штрафные санкции за нарушения контрактных обязательств, связанных со сроками платежей за поставленную продукцию. А поскольку к государству нельзя применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением государством своих обязательств по заключенным контрактам все равно несут поставщики.

Это ухудшает финансовое положение поставщиков вплоть до банкротства и массового увольнения работников. Пытаясь обезопасить себя, они завышают цены на свою продукцию или снижают ее качество. Государственные заказчики вынуждены с этим мириться, ибо не могут гарантировать своевременное и полное финансирование закупок. С другой стороны, основным параметром плана закупок является объем ассигнований, а важные взаимосвязи между этим объемом и сроками, ценами и размерами поставок продукции практически не учитываются, что снижает эффективность госзакупок.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что для эффективного развития системы конкурсных закупок для госнужд необходимо осуществить реформирование механизма государственных закупок с учетом бюджетного кризиса (неустранимой пока дефицитностью и нестабильностью бюджетного финансирования). В связи со сложности данной проблемы, она требует более детального дополнительного исследования.

Поскольку в ближайшей перспективе государственные заказчики в очень малой степени смогут повлиять на процесс выделения им финансовых бюджетных средств, целесообразно в приглашении к участию в торгах указать, что оплата будет производиться по мере выделения финансовых средств из госбюджета.

Далее рассмотрим вопрос о том, когда и какие конкурсные процедуры целесообразны, а какие нет, исходя из сопоставления экономических выгод и издержек. По статистике, для каждого вида закупаемой продукции экономический эффект от проведения конкурсов свой (в среднем по стране это около 10% от объема заказа на федеральном уровне и 3-4% - на региональном и муниципальном [6]). Поэтому, с точки зрения экономической эффективности, вопрос о выборе конкурсной процедуры должен решать сам госзаказчик, основываясь на опыте, планируемом объеме закупок и оценке имеющихся средств. Однако, в соответствии со статьей 22 действующего, на сегодняшний день, Закона ФЗ -97 организатор конкурса лишь по "согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти вправе проводить закрытые конкурсы" [33] в случаях, если: "предметом государственного контракта являются поставки товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации; технически сложные товары (работы, услуги) производятся ограниченным числом поставщиков (исполнителей)" [33].

Тем не менее, в надежде на принятие в ближайшем времени нового Закона, регулирующего сферу закупок для госнужд в России, предусматривающего, что вопрос о целесообразности выбора той или иной конкурсной процедуры будет принимать сам госзаказчик, предлагаю описанную ниже методику. А до тех пор ее могут использовать в своей практике коммерческие фирмы.

Дело в том, что для принятия наиболее рационального решения по выбору той или иной конкурсной процедуры необходимо определиться с выбором тех наименований продукции, конкурсная закупка, которых будет наиболее экономически эффективной. Для осуществления данного выбора, предлагаю применить Парето - анализ, являющийся отражением объективного характера взаимосвязи количественных и качественных характеристик совокупности некоторых объектов.

В Таблице 5 приведены сведения о наименованиях и общей стоимости важнейшей продукции, закупаемой на конкурсной основе Московским научно - производственным объединением "Родон" (госзаказчиком федерального уровня) во IIквартале 1998г. (столбцы №1 и №3), отсортированные в порядке убывания стоимости [96]. По ним был рассчитан удельный вес стоимости каждой продукции в общем плане (столбец №4), и нарастающий итог удельных весов (столбец №5).

Таблица 5

Для иллюстрации анализа Парето на основе вышеописанной группировки продукции, по данным столбцов №№2-4 построена диаграмма Парето (см. Диаграмма 4). В ней по оси абсцисс представлено количество объектов (наименования продукции в условных обозначениях) в порядке убывания удельного веса их стоимости в совокупном объеме закупаемой продукции, а на оси ординат отражена стоимость закупаемой продукции в численном и в накопленном процентном выражении.

Диаграмма 4

На диаграмме отчетливо видна область, очерчивающая те товары, доля которых в суммарной стоимости предполагаемых закупок наиболее значительная: в соответствии с правилом Парето 20% количества определяет 80% качества. Таким образом, в первую очередь, целесообразно провести открытые конкурсные торги именно по этим шести видам продукции (краски масляные, отечественные; бензин автомобильный марки АИ-92, АИ-93; мебель для офисов; бумага писчая; двигатели автомобильные для комплектации; картриджи).

Значимость полученного результата заключается в том, что госзаказчику, имея план, включающий огромное количество наименований требуемой продукции, очень сложно выделить наиболее главные из них, так как их значимость зачастую не очевидна. Чаще всего считают, что существенной экономии можно достичь на приобретении наиболее дорогостоящей продукции, а это не всегда так. В частности, проведенный анализ показывает, что в связи с тем, что НПО "Радон" собирался купить большой объем масляной краски, бумаги и картриджей их доля в общем плане существенно возросла, а потому проведение открытых торгов с привлечением как можно большего числа поставщиков этих товаров позволит добиться наибольшей экономии, а следовательно, и эффективности расходования бюджетных средств. Рассчитав это, заказчик сможет более правильно определить объем и стоимость конкурсной документации.

Доступность и простота применения анализа Парето объясняется тем, что для его проведения достаточно иметь план закупаемой продукции, который в любом случае составляется заказчиком, минимальное техническое оснащение (Windows 95/98, MSExcel) и практические навыки применения простейшего математического аппарата для осуществления анализа. А построение диаграмм Парето требует от госзаказчика: сформулировать проблему и влияющие на нее факторы; определить необходимые данные, собрать и обработать их; построить столбиковую диаграмму и кривую Парето.

Ниже (в Таблицах 6 и 7) приведен расчет экономической эффективности применения Парето - анализа в системе конкурсных закупок на примере НПО "Родон", произведенный в соответствии с "Методическими рекомендациями по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд", подготовленными Минэкономики России [58]. В варианте 1 открытые конкурсные торги проводятся по всем наименованиям продукции, а в варианте 2 - только по шести первым видам продукции, по остальным же - другие виды торгов.

Таблица 6

Таблица 7 Расчет сокращения бюджетных средств за счет проведения конкурсов тыс. руб

Таким образом, по нашим расчетам, применение данной методики позволяет значительно снизить затраты госзаказчика и время на проведение конкурсов за счет осуществления оптимального выбора способов закупки для всех наименований продукции, а также сократить расходы бюджетных средств, в среднем, на 0,3-0,5%.

В то же время использование данного метода представляет собой эффективный способ проведения классификации объектов закупки, который позволяет принимать оптимальное решение об осуществлении закупок на основе открытых или закрытых торгов, или, в исключительных случаях, путем запроса предложений либо закупок у единственного источника. Кроме того применения Парето - анализа возможно при проведение повторного анализа значительно укрупненных групп номенклатуры, что позволит более точно выделить наиболее значимые в общем плане позиции. Единственным ограничением в сфере применения данного метода является закупка одинаковых, в стоимостном выражении, объемов продукции. Однако в этом случае для проведения анализа можно выбрать другую характеристику продукции: стоимость транспортировки, хранения, срок доставки и др. или предварительно сгруппировать продукцию по какому либо признаку, например по степени срочности ее приобретения или иным параметрам.

Другим механизмом повышения эффективности госзакупок, предлагаемым по результат проведенного в предыдущих главах анализа является частичная поставка. Достаточно часто государственный заказ на закупку товаров содержит несколько десятков наименований закупаемой продукции, в том числе и разнородной (канцелярские товары и принадлежности, вещевое имущество, продовольствие). При размещении подобного заказа государственный заказчик должен решить, можно ли и нужно ли делить заказ на части и размещать каждую часть отдельно или же передать выполнение всего заказа одному поставщику.

Если госзаказчик делит заказ на части по наименованиям или группам однородных наименований (лотам), и размер конкурсной заявки по любому из наименований (лотов) не ограничен или ограничения носят достаточно гибкий характер, то имеет место частичная поставка.

В этом случае, в конкурсной заявке допустимо по одной из позиций предусматривать поставку 30% требуемо-го количества, по другой - 100%, по третьей - 65% и т.д.

Сферой применения частичной поставки является закупка больших партий любого стандартизованного товара или широкой номенклатуры товаров. Однако эффективное использование данного механизма возможно лишь при выполнении следующих условий: наличие достаточного для результативной конкуренции количества поставщиков; высокая степень взаимозаменяемости товаров разных производителей; существование общепринятых стандартов качества и функционирования закупаемых товаров; отсутствие явных монополистов на рынке данной продукции.

Преимущества использования частичной поставки при закупках для госнужд заключаются в повышении эффективности расходования бюджетных средств посредством:

S увеличения конкуренции, за счет привлечения большего числа поставщиков;

S привлечения представителей малого и среднего предпринимательства;

S предотвращения сговора поставщиков и недобросовестной конкуренции, в случае, когда на рынке всего два или три поставщика, способных выполнить государственный заказ в полном объеме;

S предоставления возможности сохранить рыночную структуру или поддержать нестабильно работающих поставщиков, если это является элементом государственной экономической политики;

S диверсификации рисков заказчика, связанных, со срывом поставок продукции (заключается несколько контрактов на поставку продукции, и при срыве одного или двух из них поставки по остальным контрактам продолжаются, и потребность в продукции удовлетворяется, пусть и не полностью).

На следующей странице представлена разработанная автором данной работы схема организации и проведения госзаказчиком закупки продукции на открытых конкурсных торгах с использованием метода частичной поставки (см. Схема 2).

На первом этапе госзаказчик должен решить вопрос о целесообразности использования частичной поставки для закупки продукции. Для упрощения приятия решения на схеме представлен алгоритм его осуществления. Первыми и наиболее существенными являются условия наличия большого объема закупаемой продукции, а также делимость заказа - это необходимые и достаточные условия для возможности применения данного способа закупок. В случае невыполнения хотя бы одного из них частичную поставку применять нецелесообразно. Далее идут дополнительные условия (однородность и конкурентность рынка, отсутствие значительных-скидок за объем, необходимость диверсификации рисков, привлечения МП и поддержки важных для государства поставщиков), при выполнении хотя бы одного из которых применение частичной поставки в данном случае является целесообразным.

Схема 2 Организация и проведение госзаказчиком конкурсных торгах с использованием закупки продукции на открытых метода частичной поставки

Затем госзаказчик должен провести разбиение заказа на части, опубликовать в официальном издании уполномоченного органа (в данный момент в "Конкурсных торгах") извещение о проведении конкурсов. По желанию заказчика возможно осуществление предварительного отбора поставщиков, после подведения итогов которого, проводится разработка и рассылка конкурсной документации. Далее осуществляется работа по разъяснению положений конкурсной документации и приему конкурсных заявок, которая завершается в назначенный день вскрытием конвертов с конкурсными заявками, и составлением протокола проведения открытого конкурса. По результатам рассмотрения и оценки конкурсных заявок происходит присуждение контрактов отдельно по каждому наименованию (каждому лоту). Завершаются торги публикацией результатов и подписанием госконтрактов.

Применение частичной поставки значительно усложняет организацию и проведение конкурса, что требует от госзаказчика более высокой квалификации и знания специфики данного вопроса. Особенно важно учесть все особенно частичной поставки при составлении конкурсной документации, в которой необходимо установить следующие требования и условия:

1. По объемам продоле аналогичной продукции поставщиками, но не в денежном, а в процентном выражении к сумме конкурсной заявки каждого поставщика (т.е. объем продаж поставщика за последний год (два, три) должен составлять не менее N процентов от цены его конкурсной заявки).

2. По обеспечению конкурсной заявки:

а) сумма обеспечения конкурсной заявки должна задаваться в процентах от цены конкурсной заявки;

б) вид обеспечения: банковская гарантия и денежный залога (его применение позволит упростить подготовку конкурсной заявки мелким поставщикам);

в) необходимо четкое указание порядка расчета и удержания суммы обеспечения при нарушении обязательств поставщиком.

3. Размер минимальной партии продукции (в процентном или в денежном выражении; должен быть достаточно велик, чтобы заинтересовать возможных поставщиков и обеспечить удобство расчета госзаказчику);

4. О порядке оценки предложений и присуждения контрактов (производится отдельно по каждому наименованию продукции);

Для простых конкурсов, где важнейшим фактором является цена: по каждому наименованию определяется конкурсная заявка с наименьшей ценой; если по одному наименованию поступило несколько заявок с одинаковой наименьшей ценой, то контракт распределяется между ними в той пропорции, в какой находятся предлагаемые поставщиком объемы поставки (если не используются дополнительные критерии оценки: общая сумма конкурсной заявки, показатели качества продукции, квалификация поставщика и т.п.); если в результате вышеуказанных действий, суммарный объем поставки составил менее 100% требуемого, то последовательно определяются (тем же способом, что и предыдущие) конкурсные заявки со следующей наименьшей ценой, до тех пор, пока суммарный объем поставки не составит 100% или конкурсные заявки поданному наименованию не закончатся.

Пример 1. По наименованию N поступило два предложения: одно из них предусматривает поставку 30% от требуемого количества продукции по цене 100 руб. за единицу, второе - поставку 100% по цене 125 руб. за единицу.

В этом случае первому поставщику присуждается контракт на 30% от общей суммы по цене 100 руб. за единицу, а второму — оставшиеся 70% по цене 125 руб. за единицу.

Пример 2. По наименованию Р поступило два предложения по цене 75 руб. за единицу. Первое предусматривает поставку 65%, второе — 100%.

Распределение объемов поставки между поставщиками должно быть пропорциональным доле каждого предложения в суммарном объеме поставки (165%), т. е. первому присуждается 65% / 165% = 40 %, а второму 100% / 165% = 60% от общего объема поставки по цене 75 руб. за единицу. Пример 3. По наименованию S поступило четыре предложения:

1. цена 100 руб. за единицу, объем — 20%;

2. цена 105 руб. за единицу, объем — 25%;

3. цена 120 руб. за единицу, объем — 35%; 4.цена 120 руб. за единицу, объем — 100%.

Первый поставщик получает 20% по цене 100 руб., второй — 25% по цене 105 руб. за единицу. Оставшиеся 55% = 100 % — (20% + 25%) делятся пропорционально объемам поставки, т. е. третий получает 55%х(35/135)=14%, а четвертый 55%х(100/135)=41%.

5. Право заказчика изменить объем поставки при присуждении контракта (величина такого изменения).

6. Право поставщиков указывать предел уменьшения или увеличения объема поставки по сравнению с предлагаемым (следует внести соответствующие указания в инструкции для поставщиков, а также предусмотреть специальную графу в таблице цен).

На заседаниях "Круглого стола" не раз подчеркивались проблемы, связанные с поставкой нефтепродуктов на внутренний рынок РФ для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и функционирования экономики [125,128]. Государству необходим большой объем нефтепродуктов, а ни одна нефтяная компания не может выполнить такой заказ в полном объеме. Для решения данной проблемы целесообразно применить предложенный в данной работе метод частичной поставки, в этом случае каждый поставщик получит возможность предложить тот объем поставки, который он сможет реально выполнить, даст возможность государству закупить необходимый объем продукции по минимальным ценам. Порядок оценки предложений и присуждения контрактов в этом случае будет производиться по схеме, описанной в примере 3.

Частичная поставка, безусловно, является более сложным, по сравнению с используемыми сейчас в России, способом осуществления госзакупок на конкурсной основе. Именно это, ввиду отсутствия достаточного числа квалифицированных кадров, отмеченного в первой главе, и является в данный момент препятствием для ее широкого применения в России. Однако приведенные выше преимущества ее проведения, с учетом протяженность нашей страны, необходимостью закупок большого числа однородных товаров на достаточно конкурентных ранках, обосновывают целесообразность применения данного механизма для повышения эффективности использования бюджетных средств, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации и местных органов власти.

Для широкого внедрения в России метода частичной поставки необходимо осуществить:

S подготовку квалифицированных кадров,

S разработку типовых форм конкурсной документации,

S введение эффективных методов досудебного разрешения споров,

•S разрешить применение разнообразных видов обеспечения заявки,

S внедрение компьютерных программ для оптимизации процесса приема

и обработки конкурсных предложений поставщиков, S использование подходящих методов для оценки предложений, выбора победителей и распределения между ними объемов поставки.

6. Пресечение злоупотреблений

Под данной формулировкой подразумевается не только борьба с коррупцией, но и пресечение недобросовестных действий поставщиков и попыток чьего-либо воздействия на проведение конкурсов.

К сожалению, в действующем Законе ФЗ-97 никак не были определены ни мошенничество, ни злоупотребления, ни коррупция, несмотря на очевидную важность и необходимость этих определений в законодательных актах, регулирующих госзакупки. На данный момент есть лишь весьма пространное и запутанное определение "недобросовестных действий поставщиков" в Положении №305. Анализ мирового опыта, проведенный во второй главе данного диссертационного исследования, показал, что развитые страны и международные организации четко определяют данные понятия, а также процедуры, связанные с предотвращением, и наказанием за различные злоупотребления при закупках.

Так, в "Принципах и правилах закупок товаров и услуг для проектов, финансируемых ЕБРР" под коррупцией понимается [87]: предложение, передача, получение или вымогательство любых ценностей для оказания влияния на действия государственного должностного лица или причинение вреда личности, имуществу или репутации в связи с процессом закупок товаров и услуг или исполнении договоров для получения или сохранения заказов или иного недобросовестного преимущества ведения дел. А мошенничество означает [87]: искажение фактов для оказания воздействия на процесс закупок товаров и услуг или исполнения договора в ущерб клиенту, и включает сговор участников торгов (до и после представления заявок) с целью установить заявочные цены на искусственных неконкурсных уровнях и лишить клиента преимуществ свободной и открытой конкуренции.

В связи с вышесказанным, в первую очередь, необходимо ввести в закон, регулирующий закупки для государственных нужд, четкие определения злоупотреблений: мошенничества, коррупции и др.

В то же время, целесообразно осуществить ряд мер, способствующих ликвидации коррупции в экономических отношениях в целом. Так, по данным "TransparencyInternational", ежегодные потери России от коррупции оцениваются суммой порядка 15 млрд. долл. США, в то же время в российском законодательстве до сих пор нет определения коррупции, а на Закон о коррупции трижды накладывалось вето. [126] Поэтому, несомненно, следует принять закон о коррупции, снизить налоговое бремя для экономических субъектов, а также создать государственный механизм контроля (единого банка данных) за деятельностью экономических субъектов на основе сопоставления отчетности в налоговых органах с официальной информацией об их деятельности в других органах (таможенная, транспортная, кредитно-финансовая и другие).

Затем, следует осуществить следующие меры:

S активно внедрять информационные технологии на всех этапах проведения торгов, и использование электронно - лотовых торгов;

S готовить квалифицированных специалистов в области госзакупок;

S подробнее описать все процедуры и этапы проведения госзакупок в соответствующем законе;

S при установлении фактов участия той или иной фирмы - поставщика в коррупции или мошенничестве при конкуренции за контракт или во время его исполнения, заносить ее в "черный список" неблагонадежных фирм, который может вести контролирующий госзакупки исполнительный орган. Этот документ должен регулярно печататься в средствах массовой информации, в журнале "Конкурсные торги", а также быть в свободном доступе в Интернет;

S установить обязательность отсылки в электронном виде, например, в Минэкономики отчетов установленной формы о всех госзакупках и создать на их основе банк данных по госзакупкам;

S использовать специальные информационно-аналитические компьютерные технологии извлечения и обработки мнений в системах поддержки принятия решений;

S разработать комплекс мер, обеспечивающих обезличенное подведение итогов конкурса;

S обеспечить прозрачность системы конкурсных госзакупок и анализ результативности принятых чиновниками решений;

S создать кодекс этических правил для "госзакупщиков".

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие выводы и предложения:

1. Конкурсные торги в России имеют богатую историю. Их развитие, начавшееся в XVIIв. было бурным и прогрессивным, что позволило в начале XXв. разработать Инструкцию о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая вполне соответствовала современным принципам прокьюремента. Однако последовавший за тем период плановой экономики, отрицающей все атрибуты рыночных отношений, в том числе и систему конкурсных закупок, далеко откинул нашу страну в этом вопросе. Поэтому 90-е годы XXв. справедливо можно считать началом нового этапа развития цивилизованных закупок для госнужд в России.

2. Законодательная и нормативно - методическая база конкурсных торгов на закупку продукции для госнужд в современной России, к сожалению, формируется путем учебы на собственных ошибках без учета существующего на данный момент мирового опыта, а также характеризуется использованием только самых простых международных конкурсных процедур. Отсутствие квалифицированных кадров в этой сфере, а также низкий уровень профессионализма отечественных законодателей привел к изданию двух основополагающих документов, регулирующих госзакупки (Указ №305 и Закон ФЗ - 97), с огромным количеством недочетов и двусмысленностей, которые негативно сказываются на развитии закупок в России.

3. Помимо несовершенной нормативно-правовой базы, отечественная практика внедрения торгов выявила целый ряд проблем, которые не позволяют в полной мере реализовывать в России преимущества системы конкурсного размещения заказов на поставки продукции для госнужд:

• отсутствие квалифицированных кадров, S монополизм крупных предприятий.

S отсутствие специализированного программного обеспечения, •S упрощенный подход к подготовке и проведению торгов, S несвоевременность финансирования контрактов, S отсутствие гласности и транспарентности рынка госзакупок, S крайне низкая дисциплина соблюдения контрактов, S коррупция, мошенничество и грубые ошибки в процедуре проведения торгов со стороны организаторов торгов, председателей и членов конкурсных комиссий и разного рода чиновников,

S отсутствие баз данных по ценам, поставщикам, выполненным контрактам и другие.

4. В связи с тем, что долгие годы в эпоху "строительства коммунизма", конкурсные торги на закупку не применялись, до 1997г. у нас в стране практически отсутствовали специалисты и какие - либо учебные пособия в этой области. До сих пор научной литературы и доступной информации в этой области на русском языке ничтожно мало (вышло всего 2 книги).

5. Несмотря на все проблемы система конкурсных закупок для государственных нужд в России, они развиваются и всесторонне поддерживаются Правительством РФ. Поэтому можно говорить о том, что в нашей стране накопился небольшой, как положительный, так и негативный, опыт в этой сфере. В связи актуальностью данного вопроса для современного этапа развития экономики России, необходим тщательный анализ мирового опыта, который должен стать основой для разработки научного подхода к выработке наиболее эффективной и продуманной процедуры закупок на конкурсной основе. Основная идея, которой необходимо руководствоваться, заключается в выработке универсальных, эффективных и в то же время достаточно простых механизмов, предусматривающих минимум затрат средств, усилий, времени госзаказчика и максимум эффекта.

6. Анализ опыта организации закупок и размещения заказов для госнужд в США и Германии показывает, что в этих странах порядки размещения госзаказа хорошо зарекомендовали себя, т.к. были разработаны с учетом экономической политики государств, национальной специфики организации производства, менталитета, сложившихся объективных экономических отношений, а также особенностей взаимоотношений между различными ветвями власти. В этой связи применение богатого опыта данных стран в России является необходимым и целесообразным.

7. Наиболее важными чертами функционирования конкурсных торгов на закупку товаров, работ и услуг для госнужд, позволяющими достичь целей торгов, в США и Германии, являются:

> детальное и точное описания предмета закупок;

> строгое выполнение сторонами - участниками торгов существующих правил и инструкций;

> использование преференций;

> активное привлечение и поддержка участия малых предприятий в конкурсных торгах;

> разработанная и эффективно действующая на практике система кон-троля за процессом осуществления закупок от начала до конца;

> отработанный механизм досудебного разрешения споров;

> активное внедрение в процесс осуществления закупок для государственных нужд электронной торговли, являющейся ключевым направление экономического развития в XXIвеке.

8. Международные организации, такие как Всемирный банка, ООН,
ЕБРР, ВТО играют огромную роль в развитии и совершенствовании междуна
родных конкурсных торгов. Не смотря на существующие различия терминологии и даже некоторых способов осуществления закупок в их основополагающих документах, регламентирующих сферу закупок, существует целый ряд общих принципов:

S требуют заблаговременной публикаций сведений о предстоящих конкурсах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы (при этом большинство требуют публикации в собственных официальных изданиях и международных СМИ);

•S определяют открытые торги основным способом проведения закупок для государственных нужд;

S предусматривают одинаковые этапы проведения открытых конкурсных торгов;

■S допускают использование различных способов закупок, отличных от открытых торгов, в исключительных, регламентированных случаях и лишь с согласия контролирующего органа;

•S разрешают проведение предквалификационного отбора претендентов;

S четко устанавливают перечень минимальных сведений, которые должны быть указаны: в уведомлении о торгах, предквалификационных документах, конкурсной заявке, извещении о выигрыше контракта;

S в большинстве своем, предусматривают ведение закупающей организацией отчета о процедурах закупок;

S устанавливают строгую подотчетность проверяющим инстанциям;

S не регулируют закупки, связанные с национально обороной или национальной безопасностью;

S устанавливают порядок обжалования и разрешения споров.

9. В мировой практике в последние годы закупку услуг стали выделять в отдельный раздел (например, в типовом законе ЮНСИТРАЛ "Основной метод закупок услуг"), что определятся специфическими свойствами услуг, такими как уникальность, неопределенность и сложность структуры, многовариантность реализации, а также непредсказуемости характеристик. В связи с этим существует целый ряд особенностей при проведении закупок услуг, наиболее важными из которых являются: необязательность публикации приглашения к участию в торгах в СМИ, отсутствие обеспечения конкурсных заявок, осуществление конкурсов с проведением поочередных переговоров.

10.На основе анализа закупок услуг и сложной продукции в мировой теории и практике, и в связи с тем, что в отечественном законодательстве ни в Положении № 305, ни в Законе 97-ФЗ никак не отражены особенности закупок услуг, выявлена необходимость введения в российскую нормативно-правовую базу процедур, специально предназначенных для них.

11 .В связи со стремительным развитие электронного обмена данными, в том числе на основе электронной почты и Интернета, радикального изменения способов осуществления торговых операций, мы являемся свидетелями мощного вторжения в практику торговых операций нового процесса - электронной торговли - ключевого направления экономического развития в XXIвеке. Поэтому наиболее перспективным направлением развития системы конкурсных закупок для госнужд в России, по моему мнению, станет их интернационализация и осуществление в электронном виде, что позволит значительно повысить эффективность конкурсных торгов за счет ужесточения конкуренции и снижения трансакционных издержек (возможный экономический эффект от введения электронной коммерции в сферу закупок для госнужд составляет 15%). В то же время, это станет серьезной "проверкой на прочность" для отечественных производителей товаров и услуг.

12.Деятельность государственных и административных органов будет иметь решающее значение для развития электронной торговли в России и получения тех преимуществ, которых можно добиться с ее помощью. Поэтому целью работы органов власти по данному вопросу должна стать поддержка и внедрение предсказуемой, минималистской, внутренне согласованной и про-зрачной правовой среды для развития электронной торговли. При создании предполагаемых систем осуществления закупок для госнужд посредством электронной торговли, необходимо обеспечить:

S безопасность обмена данными, в том числе за счет использования собственных защищенных каналов связи;

S поддержание стандартов и следование признанным международным сообществом процедурам торговой сделки;

S исключение "ухода" от налогов;

S обеспечение возможности сбора информации о сделках для поддержания должного уровня транспарентности рынка госзакупок;

S создание систем, обеспечивающих эффективность проведения сделок;

•S подготовку квалифицированных кадров в этой сфере;

S координацию деятельности регулирующих органов и органов власти: от налоговых структур до органов управления почтовой связью и телекоммуникациями.

13. На сегодняшний день работающая в Санкт-Петербурге система формирования и исполнения городского заказа явно выделяется из имеющихся в России. Наиболее важными особенностями ее являются: системный подход, продуманность всех звеньев распределения бюджетных средств (от создания нормативной базы до обучения специалистов), налаженное информационное обеспечение, применение программного обеспечения, разработанного на базе современных информационных технологий, а также осуществление строгого контроля.

14.Перспективным направлением развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России в ближайшем времени станет широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов. Для обеспечения этого процесса целесообразно будет осуществить применение опыта успешно функционирующих систем госзаказа, что позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, а также сэкономит время и деньги на создание собственных. В более отдаленной перспективе внедрение на региональном уровне систем государственного заказа, современного программного обеспечения и возможностей Интернет позволит:

> решить проблемы, связанные с территориальной удаленностью и неразвитым информационным обеспечением регионов России;

> обеспечить реальную "прозрачность" процесса закупок;

> осуществить мониторинг региональных закупок;

> контролировать соблюдение всех процедур процесса закупок;

> восстановить разорванные сейчас "горизонтальные связи".

15.Безусловно, у информационных технологий в системе конкурсных закупок большое будущее. Ближайшие перспективы - это использование Интернет-технологий, дальнейшее развитие методов оценки предложений претендентов, совершенствование отбора организаций-претендентов, в том числе и по результатам предварительной квалификации, более полный учет потенциала претендента, т.е. проверка, насколько технологическая оснащенность, квалификация, специализация, финансовые возможности претендента соответствуют предмету конкурса. Разработка и внедрение информационных технологий в практику проведения конкурсов способствует дальнейшему повышению уровня подготовки конкурсов и, следовательно, эффективности их реализации.

16.Участие малых предприятий (МП) в поставках продукции для государственных нужд должно стать важным направлением развития системы госзакупок в России. Это позволит повысить эффективность осуществления закупок, увеличить конкуренцию, создать новые рабочие места, а также способствовать экономическому росту. Поэтому следует создать благоприятные условия для участия МП в торгах:

S предусмотреть в новой редакции закона "О государственной поддержке МП в РФ" внесение изменений и дополнений в ст. 14, обеспечивающих условия для реального участия МП в поставках продукции для государственных нужд, включая государственный оборонный заказ;

S помочь обеспечить МП равные с крупными предприятиями условия для участия в конкурсах посредством применения электронной торговли;

S применить на практике методы преференций для МП, используемые в США, обязательный процент участия и преференциальный процент;

S реализовать на практике систему субконтрактинга;

S предусмотреть возможность проведения двухзтапных конкурсов среди высокоэффективных проектов малых предприятий;

■S разработать и внедрить в практику: методические рекомендации по проведению конкурсов на размещение заказов на поставку продукции (работ, услуг) для госнужд, а также порядок организации конкурсов на проведение НИОКР с участием МП и другие необходимые типовые формы;

S осуществить подготовку квалифицированных кадров. 17.Как и многие другие страны, применяющие систему конкурсных закупок для госнужд, Россия сталкивается с проблемами мошенничества, подлога и коррупции при осуществлении закупок. Однако на данный момент этим проблемам уделяется мало внимания. Для осуществления результативной борьбы с коррупцией предлагается осуществить ряд мер:

сократить госаппарат, одновременно увеличив зарплаты чиновникам;

v^npH отборе особое внимание уделять высокой квалификации, добропорядочности и ответственности претендента;

S организовать строгий контроль за "государственными закупщиками" со стороны государственных ревизионных служб, регламентировав их деятельность четкими правилами и процедурами закупок;

S обеспечить предсказуемость государства посредством ввода для всех министерств и ведомств четких правил поведения чиновников.

18. Следует отметить тот факт, что все описанные в работе наиболее перспективные направления совершенствования системы конкурсных закупок для государственных нужд в России, по моему мнению, не могут быть реализованы без продуманной политики государства в области законодательного, методического и информационного обеспечения конкурсных торгов, подготовки квалифицированных кадров, осуществления грамотного и справедливого контроля за соблюдением всех установленных правил и процедур при осуществлении закупок, а также повышения дисциплины соблюдения контрактов посредством формирования этических норм поведения участников контрактных отношений.

19.Выбор наиболее оптимальных, на сегодняшний день, путей повышения эффективности системы госзакупок в России, следует проводить в рамках стратегических целей развития данного процесса. На основе анализа мирового опыта, проведенного во второй главе, и с учетом существующих на сегодняшний день проблем, препятствующих эффективному функционированию системы конкурсных госзакупок в России, выявленных в первой главе, в качестве таковых можно выделить:

♦ регламентацию (формирование грамотной законодательной и нормативно - правовой системы),

♦ открытость,

♦ экономию,

♦ эффективность закупок,

♦ пресечение злоупотреблений.

20.Анализ наиболее перспективных направлений совершенствования закупок для госнужд, показал, что с учетом наметившихся тенденций глобализации и интернационализации мировой экономики на основе использования новейших информационных технологий и электронной коммерции, России необходимо активнее участвовать и быть полноценным партнером на мировом рынке закупок. Поэтому в рамках цели по регламентации госзакупок в России, в первую очередь, необходимо усовершенствовать существующую законодательную и нормативно - правовую систему обеспечения торгов:

S разработать и принять новый единый федеральный закон о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, работ и услуг для госнужд детально описывающий все процедуры торгов и требования предъявляемые в их ходе, с учетом всех ошибок и двусмысленностей, которые были выявлены на практике осуществления закупок за время действия этого закона, а также внести соответствующие поправки в действующие законы: в ГК, №60- ФЗ, №53- ФЗ, №213-ФЗ;

S провести унификацию терминологии осуществления закупок с принятой в международной практике;

S внедрить процедуру постквалификации и способы госзакупок, используемых в развитых странах, такие как конкурентные переговоры, запрос котировок и многоэтапные конкурс (более двух этапов), а также отразить специфику закупки услуг;

S ввести как в ГК, так и предлагаемом новом законе по госзакупкам обязательного обеспечения конкурсных заявок, причем их перечень должен быть столь же широк, как и принятый в международной практике: банковские гарантии, поручительства, резервные аккредитивы, чеки, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк, депозиты в наличных средствах, простые и переводные векселя, а также провести мероприятия (регламентация, подготовка кадров, разработка бухгалтерского учета ведения этих операций и т.п.) для введения в практику российских банков предоставление таких услуг;

S устранить дискриминацию иностранных поставщиков, и регламентировать механизм и виды предоставляемых отечественным производителям и предприятиям малого и среднего бизнеса преференций;

•Sразработать эффективно действующую на практике систему контроля за процессом осуществления закупок от начала до конца, которая должна быть подробно описана и законодательно закреплена.

21. В результате проведенного во второй главе анализа мирового опыта в сфере организации госзакупок было показано, что одним из основных аспектов системы конкурсных закупок является гласность и открытость процесса госзакупок. Вследствие этого следует больше внимания уделять распространению:

> первичной информации: публикации приглашений к предварительному отбору, конкурсам, сведений о намерениях заказчика в отношении закупок, а также результатов проведенных конкурсов;

> всех нормативных, рекомендательных и методических документов в области конкурсов и закупок в целом;

> любой другой информации о системе конкурсных закупок: полезный опыт, научные достижения, мнения специалистов.

22.С целью обеспечения большей открытости информации о системе конкурсных закупок, предложено внедрение используемой в развитых странах практики организации библиотек конкурсной документации. В предлагаемом варианте предусматривается, что в России такие библиотеки должны содержать всю полезную для составления заявок информацию: книги, законы, методические рекомендации, образцы типовой документации, подборка официального издания уполномоченного федерального органа, компьютеры с доступом в Интернет, сведения о конкурсных торгах проводимых в мире. А их создание ь электронном виде позволит достичь следующих положительных результатов:

> создаст условия для увеличения числа участников конкурсных торгов, в том числе за счет региональных поставщиков;

> будет способствовать большей транспарентности сферы госзакупок;

> повысит качество составления конкурсных заявок;

> позволит привлечь к участию в торгах представителей малого и среднего бизнеса;

> снизит количество злоупотреблений со стороны госзаказчиков;

> привлечет внимание общественности к госзакупкам, что повысит интерес молодежи к этой области и позволит создать потенциал квалифицированных кадров для успешного функционирования конкурсных торгов в России.

23.К сожалению, практика применения системы конкурсных закупок в России, поимо объективных причин, препятствующих эффективному ее функционированию, выявила ряд субъективных психологических проблем. Для их решения необходимо широко развернуть пропагандистский и образовательный процесс. В этой связи представлена научная работа автора, нашедшая отражение в статьях по данной теме, методических указаний (на русском и английском языке) к изучению темы "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле", а также в участии в разработке и внедрении в обучение компьютерной обучающей имитационной задачи по курсу "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" (на англ. языке).

24.Для достижения экономии при проведении закупок для государственных нужд, автором данного диссертационного исследования была разработана организационно - экономическая модель управления закупками на региональном уровне. Представляется возможным, что ее широкое применение на практике, с учетом особенностей каждого региона будет способствовать повышению эффективности расходования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. При составлении данной модели большое внимание уделялось организации торгов на региональном уровне, и была предпринята попытка разработать и применить наряду с этим и иные механизмы, повышающие эффективность расходования бюджетных средств. Одним из таких механизмов является процесс формирования госзаказа как составляющей части госнужд, который позволяет реально оценить объемы затрат, необходимые для обеспечения жизнедеятельности и нормальной работы госзаказчиков в регионах, а также централизация закупок и поставок продукции для удовлетворения нужд отдельных госзаказчиков. Особенностью реализации новых механизмов является то, что расходы на финансирование закупок продукции утверждаются в составе бюджета региона и имеют статус защищенных статей расходов.

25.Основными направлениями, по которым предполагается развитие системы конкурсных госзакупок на региональном уровне, являются:

> значительное расширение числа государственных заказчиков и доли государственного заказа в расходной части бюджета, что будет способствовать большей "прозрачности" в их расходовании;

> организация и развитие межрегионального взаимодействия по вопросам обеспечения госзаказчиков данного и других регионов;

> организация работы с недоимщиками регионального бюджета;

> совершенствование системы контроля;

> разработка и внедрение мер по усилению влияния координирующих инстанций на процесс формирования и размещения госзаказа;

> совершенствование и развитие нормативной базы, методов формирования и размещения госзаказа и развития региональной системы управления государственным заказом в целом.

26.Наибольшей проблемой системы конкурсных госзакупок в России в настоящее время является отсутствие четкого порядка в бюджетном финансировании. Финансовые ресурсы выделяются не в полном объеме и со значительными нарушениями установлениях сроков. Таким образом, можно констатировать тот факт, что для эффективного развития системы конкурсных закупок для госнужд необходимо осуществить реформирование механизма государственных закупок с учетом бюджетного кризиса (неустранимой пока дефицитностью и нестабильностью бюджетного финансирования), что требует проведения до полнительного исследования.

27. С точки зрения экономической эффективности, вопрос о целесообразности проведения конкурса и выборе конкурсной процедуры должен решать сам госзаказчик, основываясь на опыте, планируемом объеме закупок и оценке имеющихся средств. Но на данный момент, в соответствии с действующим законодательством, госзаказчик не может этого сделать. Тем не менее, в надежде на принятие в ближайшем времени нового Закона, предлагаю методику применения Парето - анализа для принятия наиболее рационального решения о выборе тех наименований продукции, конкурсная закупка, которых будет наиболее экономически эффективной, при необходимости осуществления закупки большого числа наименований продукции. В данном диссертационном исследовании обоснована доступность и простота практического применения анализа Парето, а также рассчитана на примере экономическая эффективность его использования. Определены сфера, перспективы и условия эффективности его использования. На сегодняшний день ее могут использовать в своей практике коммерческие фирмы.

28.С целью повышения эффективности госзакупок была также разработана методика и подробно описан процесс организации и проведение госзаказчиком закупки продукции на открытых конкурсных торгах с использованием метода частичной поставки, включающая алгоритм принятия решения о целесообразности использования данного метода. Описаны преимущества и сложности при использовании метода частичной поставки, а также предложены конкретные практические рекомендации по составлению конкурсной документации при использовании данного метода, а наиболее сложные случаи разобра ны на примерах. Для внедрения в России метода частичной поставки предложено осуществить:

S подготовку квалифицированных кадров,

*/ разработку типовых форм конкурсной документации,

S введение эффективных методов досудебного разрешения споров,

Sразрешить применение разнообразных видов обеспечения заявки,

S внедрение компьютерных программ для оптимизации процесса приема и обработки конкурсных предложений поставщиков,

S использование подходящих методов для оценки предложений, выбора победителей и распределения между ними объемов поставки.

29.Немаловажной в настоящий момент является цель, заключающаяся в пресечении злоупотреблений: коррупции, мошенничества, и других недобросовестных действий, как поставщиков, так и госзаказчиков при проведении конкурсов. В этой связи, стоит, в первую очередь, ввести в закон, регулирующий госзакупки, четкие определения злоупотреблений. Помимо этого, целесообразно осуществить ряд мер описанных в работе, способствующих, по мнению автора, снизить количество злоупотреблений в сфере госзакупок.

30.По мере усложнения экономических отношений усложняются и процедуры заключения контрактов, а также их содержание. Развитие системы конкурсных госзакупок в России в рамках идеологии управления народным хозяйством, эффективного распределения бюджетных средств, защиты отечественного товаропроизводителя, формирования конкурентной среды и рыночной экономической политики, определяемой и проводимой государством, - все это возможно только на основе технологизации и компьютеризации, предполагающей максимально эффективное и целесообразное использование материальных, трудовых, финансовых и интеллектуальных ресурсов, а также технических средств. Однако в настоящее время процесс управления конкурсными торгами по закупам для госнужд в России находится в стадии научных исследований и формирования основных концептуальных положений, в связи с чем актуаль^ ность данного диссертационного исследования несомненна.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. 15 марта 2000 года социологическая служба "Кассандра" провела опрос участников Всероссийской конференции представителей малых предпри-ятий/Zhttp .//www, smb-support.org/news/22 03 2000.php

2. Абдрахимов Д.А. Проблемы формирования нормативно-правовой базы проведения государственных конкурсов// http://www.deol.ru/users/ DecisionSup-porter/ 17.11.98.

3. Абдрахимов Д.А. Программное обеспечение конкурсных закупок продук
ции для государственных нужд.// Конкурсные торги. 2000. Январь-февраль.
С.7-11.

4. Абдрахимов Д.А. Пути формирования нормативно-правовой базы проведения конкурсов// Конкурсные торги. 1999. Январь. С 34-38.

5. Абдрахимов Д.А. Сложные конкурсные закупки продукции для госнужд: проблемы и особенности проведения// Конкурсные торги. 1999. Ноябрь. С.12-15.

6. Абдрахимов Д.А. Эффективность системы конкурсных закупок// Конкурсные торги. 1999. Март. С32-37.

7. Антикризисная программа правительства и система конкурсных торгов // Конкурсные торги. 1998. №11. С.54-55.

8. Благов ЕВ. Особенности закупки научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ НИОКР // Конкурсные торги. 1999. Ноябрь. С.9-12.

9. Борисов С. (Интервью со Смирновым В.И.) Конкурсы на закупку услуг: мировой опыт и российская действительность // Конкурсные торги. 1999. Ноябрь. С.6-7.

Ю. Виатр Д. В2В - реальные решения для вашего бизнеса// Материалы конференции "В2В: Интернет в Бизнесе, Бизнес в Интернете". 6 июля 2000.

Н. Виссарионов А.Б. Определение заказчиком ориентировочных цен при проведении торгов// Конкурсные торги. 1998. №14. С.28-29. -158

12.Владимиров Н. ВТО приведет россиянина в бутик /1 марта 2000. http://www.deadline.ru/vladimirov/vl000301 .asp

13.Всемирная торговая организация/ http://www.fcpf.ru

14.ГАТТ. Структура и деятельность. - Женева. 1992.

15.Глянченко В.В. Анализ результатов проведения подрядных торгов за период с мая 1997г. по Iквартал 1999г. включительно// Конкурсные торги. 1999. Июль-август. С. 16-20.

16.Глянченко В.В. Данные о проведении государственных и муниципальных закупок в Iквартале 2000 г. // Конкурсные торги. 2000. Июнь. С.6-15.

17Глянченко В.В. Данные о проведении государственных и муниципальных закупок за 1999г// Конкурсные торги. 2000. Март. С.6-15.

18.Глянченко В.В. Данные о проведении конкурсов за 9 месяцев 1999 г. // Конкурсные торги. 1999. Декабрь.

19. Годовой отчет Всемирного Банка за 1999г.: официальное сообщение для печати (16 сентября 1999)/ htto://sianResources.php

20.Гончаров Е.Ю. История торгов в России. XVII-XVIIIв. //Конкурсные тор-ги.1998.№8.С.39-44.

21.Гончаров Е.Ю. История торгов в России. XIXв. // Конкурсные торги. 1998. №10.С.32-38.

22.Гончаров Е.Ю. История торгов в России. XXв.(до 1917г.) // Конкурсные торги. 1998. №14.С.41-46.

23.Гражданский кодекс РФ. Часть I. M.: "Ось - 89",1994.

24.Гражданский кодекс РФ. Часть П. М.: "ПРИОР", 1996.

25.График проведения и результаты международных и национальных конкурсных торгов/ http.//spbcentre.leontief.nL^/ rus/22.php

26. Дашков СБ. Закупки и средства массовой информации// Конкурсные торги. 2000. Январь-февраль. С.24-25.

27. Дашков СБ. Товары? Работы? Услуги? // Конкурсные торги.2000. Январь-февраль. С.39.

28. Дидковский В.М. Условие экономической оптимизации инвестиционного процесса.// http ://niac. telecom .nov.ru/nsn.nstyНСН по материалам Строительной газеты" от 02.02.97.

29. Долгов и др. Ключ к действующим правилам и процедурам в сфере внешнеэкономической деятельности. М.:ВАВТ,1996.

ЗО. Евтюшкин A. TimeoDanaos...// Мир электронной коммерции. Изд. "Открытые Системы" http://www.class.nl/ecom/2000/03/060.php2000. №3.

31.Зайцев Б. Торги на закупку продукции в Интернет// Конкурсные торги. 2000. Январь-февраль. С.26-28.

32. Закон города Москвы от 10.03.00 №4 "О городских государственных заказах"// Конкурсные торги. 2000. Июль-август. С.44-48.

33. Закон Российской Федерации от 6 мая 1999г. №97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Мнения специалистов. // Конкурсные торги. 1999. Июль-август. С.29-32.

34.Закупки по проектам Всемирного Банка/ http://www.fcpf.ru

35.Закупки по проектам, финансируемым из средств займов Всемирного Банка: часто задаваемые вопросы/ http://www.worldbank.oTg,.php/opr/busop/ busqa.php

36.Захаров А.Н. "Организация закупок и размещение заказов (прокьюремент)": Учебное пособие. М.: Изд-во Рос. экон. акад., 1998.

37.Захаров А.Н. "Организация закупок и размещение заказов". Технология составления и выполнения контракта: Учебное пособие/ Рос.экон.акад. М.,1998.

38.Захаров А.Н. Практические задания по курсу "Организация закупок и размещение заказов". Тендерная документация/ Рос. экон. акад. М.,1996 (рус. яз.), 1997(англ.яз.).

39.Захаров А.Н. Практические задания по курсу "Организация закупок и размещение заказов". Технология составления и выполнения контракта/ Рос. экон. акад. М.,1996(рус. яз.), 1997(англ.яз.).

40. 3ыскунов В. Автоматизация торгов на закупку// Конкурсные торги. 2000. Январь-февраль. С.20-21.

41. ИНКОТЕРМС - 90. Международные правила толкования торговых терминов //Посредник. 1995.18 января.С.44-45.

42. Информационное сообщение об итогах всероссийской конференции представителеймалыхпредприятий//http://www. smb-support.org/news/23 03 2000.php

43. Каличенко H., Карпинская В. Для успешной борьбы с коррупцией высшая исполнительная власть прежде всего должна избавиться от предпочтений (по материалам EuropeanBankforReconstructionandDevelopment. Transitionreport1999V/http://www.Itogi.m. №21 (207) 26 мая 2000.

44. Кандыба A.B. Закупки в Санкт- Петербурге// Конкурсные торги. 2000. Январь-февраль. С.22-24.

45. Кандыба A.B. Исполнительная власть и спорные проблемы закупок продукции// Конкурсные торги. 2000. Июнь. С.23-27.

46.Карачинский А. В2В. Как это по-русски// Материалы конференции "В2В: Интернет в Бизнесе, Бизнес в Интернете". 6 июля 2000.

47 Кобелев O.A. Проблемные вопросы электронной торговли в России/ http: www, citfontm.ru

48.Колесников А.Н., Веденеев Г.М. Применение современных информационных технологий при проведении конкурсных торгов (тендс poB)/^ttp://ww\v.bitpro.aha.m/ITO/IT098/3/KOLESN2.php

49.Кузнецов К.В. Закупки по проектам, финансируемым из средств займов Всемирного банка: часто задаваемые вопросы и ответы на них// Конкурсные торги. 1998. №12. С.47-49.

50. Кузнецов К.В. Российские компании и проекты Всемирного банка// Конкурсные торги. 1998. №3. С.39.

51. Кузнецов К.В. Россия и займы Всемирного банка. // Конкурсные торги. 1998. №1.С.34-36.

52. Литвак Б.Г. Проблемы конкурсных торгов// Московские торги. 2000. №1.

53. Мальцев К. Завершается один из проектов МБРР в России. Результат. // Конкурсные торги. 1999. Ноябрь. С.26-27.

54. Манъко СВ. Торгов естественный отбор// Конкурсные торги. 1998. №2. С.26-27.

55. Материалы заседания "Круглого стола" Минэкономики России от 5 августа 1998г. //Конкурсные торги. 1998. №11. С.38-45.

56. Матеров И. Приложение к письму Минэкономики России от 17.07.95 г.№ИМ-663/02-93 "Основные виды контрактных цен, применяемых при заключении государственных контрактов" // Конкурсные торги. 1998. №14. С.30-34.

57.Мацоцкий С. Интернет в действии: практическая модель// Материалы конференции "В2В: Интернет в Бизнесе, Бизнес в Интернете". 6 июля 2000.

58. Методические рекомендации по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд, подготовленные Минэкономики России. (Письмо первого заместителя министра экономики РФ А. Свинаренко от 02 июня 2000 №АС -751/4-605) // Конкурсные торги. 2000. Июль - август. С.36-40.

59. Методические рекомендации по порядку размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядке заключения государственных контрактов (Миннауки России от 30 января 1998г. №НП1-10-19) // Конкурсные торги. 1998. №8. С.45-58.

60. Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрячиков). (Конкурсная документация). Утверждена Приказом Минэкономики России от 30 сентября 1997г. № 117// Конкурсные торги. 1998. №1.С.37-49,№2.С.28-46, №4,№5.

61. Наш аспирант - международный лауреат// Плехановец (спецвыпуск). 8 мая. 1998. с.1.

62. Немировский Б. "Круглый стол" по вопросам столичных закупок// Конкурсные торги. 1999. Ноябрь С.23-24.

63. Немцов Б.Е.// Конкурсные торги. 1998. Март. №1. С.З.

64. Нестерович Н.В. Дума занялась проблемой обеспечения государственных нужд//Рынок. 1994.11 октября.

65 Нестерович Н.В. Посредники - вне закона?//Конкурсные торги . 2000. Июль-август. С.23-24.

бб. Нестерович Н.В. Прокьюремент. Принципы организации закупки продукции для государственных нужд Конкурсные Торги. 1998. № 9. С. 44- 46.

67. Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Под ред. А.Г. Свинаренко. - М.: Инфра-М, 2000.

68. Новиков Д.Т., Захаров А.Н. Ресурсосбережение при организации закупок и размещении заказов//Экономика и технология. М.: Рос.экон.акад., 1996.

69. Новости о госзакупках за январь - февраль 2000г. http://wwvv.tria.nevvmail. ru:8101/

70. Обеспечение заявок на участие в торгах. Комментарии. // Конкурсные торги. 1999. Май.

71. Обзор хода реализации портфеля проектов Российской Федерации по займам МБРР// Конкурсные торги. 1998. №3. С.32-39.

72. 0 конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" Федеральный закон РФ от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ// Конкурсные торги. 1999. Июнь.

73. Организация закупок и размещение заказов: Англо-русский словарь терминов. Вашингтон: Всемирный банк, 1995.

74. Перов К.А. Законодательное регулирование закупок. Система закупок: состояние и возможности// Конкурсные торги.2000. Апрель. С.6-12.

75. Перов К.А. Понятие о частичной поставке// Конкурсные торги.2000. Апрель. С. 19-24.

76. Письмо Министерства экономики Российской Федерации от 1 июня 1999 г. № 2300-П "О порядке реализации статей Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" // Конкурсные торги. 1999. Сентябрь.

77. Письмо Министерства экономики федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации от 07.07.98 №АС-539/4-526 "О прогнозе объемов продукции, закупаемой для государственных нужд, на 1999г." // Конкурсные Торги. 1998. №10. с. 54-60.

78. Подрядные торги в строительстве - теория и практика (интервью Дашкова СБ. с Дидковским В.М.) // Конкурсные торги. 1998. №3. С.28-31.

79.Положение об организации закупки торгов, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №15. ст.1756.

80. Пономарев ВВ. Система государственных закупок в США. // Конкурсные торги.1998. №12.С.37-39, №13.С.34-36

81. Попырин В., Романовский А. Справедливость. Честность. Экономия. Эти идеалы все еще остаются недостижимыми для Федеральной контрактной системы США //Московские торги. 2000. №6. http:/7torgi.mos.rii/

82. Поставки для госнужд. Вопросы правового обеспечения. Интервью с В.И. Смирновым и О.М. Козырь// Конкурсные торги. 1998. №5.С.28-34.

83. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998г. № 1022 "О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд" // Конкурсные торги. 1998. №13. С.59.

84. Постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1160 "О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения"// Конкурсные торги. 1999. Ноябрь. С.32.

85. Правовое обеспечение торгов (конкурсов). Обзор нормативной базы. // Конкурсные торги. 1998. №2. С.49-60, №14. С.53-60.

86. Приказ Министерства образования Российской Федерации от 3 декабря 1999 г. № 1080 "О лицензировании государственных высших учебных заведений, филиалов вузов, и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации "Организация и проведение торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд" Конкурсные торги. 2000. Январь-февраль. С.48.

87. Принципы и правила закупок товаров и услуг. ЕБРР. (Пересмотренное издание 24 февраля 1998r.Vhttp://www.ebrd.com/mssian/index.php

88. Проект Федерального закона РФ "Об электронной цифровой подписи" (в редакции от 15.05.2000y/http://www.isn.ni7zakon

89. Распоряжение Правительства РФ № 502-р // Российская газета. 2000. 22 апреля.

90. Распоряжение Премьера Правительства Москвы "О Городском резервном продовольственном фонде Правительства Москвы" от 4 марта 1998г. №234-РП// Http://www.mos.ru/

91. екомендации по вопросам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд простыми способами закупок (направлены письмом Министерства Экономики РФ от 8 апреля 1999г. №АС - 352/2-301) // Конкурсные торги. 1999. Июль-август. С.43-46.

92. Рогов С. Мир не будет ждать пока мы одумаемся и заявим свои претензии// Независимая газета №225(2041).-1 декабря 1999.

93. Розанова Л. Заседание правления РАТСИ// Конкурсные торги. 2000. Март. С.27.

94. Розанова Л. "Круглый стол " в управлении мэра Москвы//Конкурсные торги. 2000. Январь - февраль. С.29

95.Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам MAP// Конкурсные тор ги. 1998. №1. С.50-52, №3. С.40-50.

96.Сведения об уровне цен на важнейшие виды продукции, закупленной государственным заказчиком федерального уровня на конкурсной основе за IIквартал 1998 года// Конкурсные торги. №12. 1998. С. 40-46.

97. Свинаренко А.Г. Первая годовщина - весомые итоги// Конкурсные торги 1998. №2. С.3-4.

98. Селяметов A.M., Захаров А.Н. Методические указания к изучению темь Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" М.: Изд-во Рос. экон. акад., 1999. (русск.яз.).

99. Селяметов A.M., Захаров А.Н. Методические указания к изучению темы Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" М.: Изд-во Рос. экон. акад., 1999.( англ.яз.).

100. Селяметов A.M., Захаров А.Н. Роль Всемирной торговой организации в продвижении промышленных товаров на внешние рынки. //Промышленная политика: теория и практика. М., 1998.

101.Селяметов A.M., Захаров А.Н. Управление госзакупками на региональном уровне. В сб. "Экономика и технология". М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000.

102.Селяметов A.M., Захаров А.Н. Эффективная системг закупок и поставок гарантия конкурентоспособности. В сб. "Двенадцатые международные Плехановские чтения". М.: Изд-во Рос. экон. акад.,1999.-стр.295.

103.Селяметов A.M., Захаров А.Н., Боков В.В. "Методические указания к выполнению компьютерной обучающей имитационной задачи по дисциплине "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле". М.: Изд-во Рос.экон. акад., 1998 (англ яз).(Редакция).

104.Селяметов A.M., Захаров А.Н., Боков В.В. Проблемы современной логистики в контексте потребностей общества, науки, образования и бизнеса. Бизнес и логистика-98". М.: Координационный совет по логистике, 1998. стр.25-30.

105.Селяметов A.M., Захаров А.Н., Боков В.В., Чеботарев С.А. Обеспечение статистической информацией дисциплины ВЭД. В сб. "Тезисы докладов и выступлений на международной научно-методической конференции Совершенствование преподавания общеэкономических и гуманитарных дисциплин в вузах УМО". М.: Финансовая академия при Правительстве РФ, 1998.-стр.93.

106.Селяметов A.M., Савинова М.В. Всемирный банк. В сб. "Десятые международные Плехановские чтения". М.: Изд-во Рос. экон. акад., 1997- ч.И.-стр.74.

107.Селяметов A.M., Федечко К.Т. Новый взгляд на логистику. В сб. Десятые международные Плехановские чтения". М.: Изд-во Рос. экон. акад., 1997.-ч.Ш.- стр.53.

108.Смирницкая О.В. России появился новый борец с коррупцией // Конкурсные торги. 2000. Январь-февраль. С.31-32.

109.Смирнов В.И., Нестерович Н.В., Гончаров Е.Ю и др. Становление рыночной системы государственных закупок в России / Под ред. В.И. Смирнова, Н.В. Нестеровича, И.М. Ахметзянова. - Казань, НПО "БизнесИнфоСре-вич", 2000.

НО. Справочник "Социально - экономические проблемы России" / Под ред. П.С. Филиппова. - С.-П.: Изд-во "Норма". 1999. http://vvww.nper.ru/sDr

111.Срезая острые углы (по материалам заседания "Круглого стола" от 4 февраля 1998г., посвященного проблемам конкурсов при поставках продукции для государственных нужд) // Конкурсные торги. 1998. №2. С.22-25.

112.Студенцов В.Н. Контракты - связующие нити экономики// Конкурсные торги. 1998. №10. С.29-31

113."Типовой закон Юнситрал о закупках товаров (работ) и услуг" (Принят в г. Нью-Йорке 31.05.94 - 17.06.94 на 27 сессии ЮНСИТРАЛ). Нью - Йорк: Организация Объединенных Наций, 1996. С. 417-440.

114.Торги в России - итоги 1997г. // Конкурсные торги. 1998. №1. С.31-34.

115.Уланова Р. Залог - не задаток// Конкурсные торги. 1998. №10. С.26-28.

116.Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства на 2000-2001 год, утвержденная Постановлением правительства РФ от 14.02.2000 № 121 //http.//www.smb-suppoit.org/

П7.Фильченков В.А. Проблемы управления областным государственным заказом//Конкурсные торги. 2000. Апрель. С.12-13.

118. Халлиулин Т.А. Некоторые вопросы, возникающие при организации и проведении конкурса на поставку товаров для государственных нужд// Конкурсные торги. 1998. №11. С.34-37.

П9.Хомчик Т.Н. Вопросы государственной регистрации нормативных документов//Конкурсные торги. 1998. №8. С.30-32.

120.Чивилева О. Проверяющие инстанции в конкурсной системе закупок продукции для госнужд// Конкурсные торги. 1999. Декабрь.

121.Что такое Всемирный Банк// http://www.worldbank.org/eca/mssian/

122.Шилов К.Ю. Автоматизированная система планирования и управления муниципальными закупками// Конкурсные торги. 2000. Январь-февраль. С.13-15.

123.Электронная торговля в России: перспективы развития и роста (Доклад подготовлен Американской Торговой Палатой в России при участии Торгово-промышленной Палаты РФ)Март.2000. http://www.rbcnet.ru/resources/ ru/analitic_ research.php

124. Элеоноре Грубер-Кирх. Германия. Политико - экономические принципы и правовые основы порядка размещения госзаказов// Конкурсные Торги. 1999Февраль. С. 35- 39.

125.Ярош О. Десятое заседание "Круглого стола"// Конкурсные торги. 2000. Март. С.23-26.

126.Ярош. О. Мероприятия в области борьбы с коррупцией// Конкурсные торги. 2000. Июль - август. С. 10-13.

127.Ярош О. Минэкономики России - главный заказчик НИР и ОКР // Конкурсные торги. 1999. Ноябрь. С.8-9.

128.Ярош О. Одиннадцатое заседание "круглого стола"// Конкурсные торги. 2000. Июнь. С.20-24.

129.Agreement on Government Procurement. GATT. - Geneva, 1979.

130.Defense Contracting Regulations. A Guide for Small Business, Small and Disadvantaged Business, and Women-Owned Business. Office of the Secretary of Defense. Washington. D.C.20301. 1994. June.

131.Jadoun G., Westring G. Public Procurement Manual. 1996 (English)//

http://www.itcilo.it/ 132. Сайты

133.http ://www .fcpf.ru/ Федеральный Центр Проектного Финансирования (ФЦПФ) создан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 июня 1995 года № 545. Учредителем Центра является Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом.

134.http://www.flper.ru/ Фонд информационной поддержки экономических реформ (ФИПЭР).

135.hrfp://www.minstp.nvmdex.php Сайт Министерства науки и технологий Российской Федерации. Очень хорошая правовая база.

136.http://www.torgi.newmail.m/ "Конкурсные торги" Официальное издание уполномоченного федерального органа исполнительной власти - Минэкономики России - посвященное вопросам госзакупок в России.

137.http://www.coinvest.ru/ КО-ИНВЕСТ: оценка недвижимости, бизнеса, машин и оборудования; стоимостной инжиниринг; литература.

138.http://www.rabce.da.ru/ Российская ассоциация организаторов подрядных торгов и строительного инжиниринга (РАТСИ).

139.ht1p://wwAv.rria.newmail.m:8101/index.hriri "Госзакупки". Первый российский специализированный сайт, посвященный вопросам госзакупок в России.

140.http://www.smb-support.org/ - Малый и средний бизнес в России и СНГ. Сайт создан Институтом предпринимательства и инвестиций при поддержке проекта "Анализ и укрепление предприятий поддержки малого и среднего бизнеса" за счет средств, предоставленных USAJD

141.http://niac.telecom.nov.niynsn.nsf/- сайт Администрации Новгородской области.

142.http://www.deol.nl/users/DecisionSupporter/ Web-узел Абдрахимова, специалиста в области информационно-аналитических технологий принятия решений.

143.http://www.hse.ru/wizard/goszak/document.phpГосударственный университет - Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.11.97 № 1443 является головной организацией по подготовке и переподготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд

144.http://torgi.mos.ru/ - "Московские торги". Журнал Мэрии Москвы, посвященный вопросам закупок товаров, работ и услуг для городских нужд на конкурсной основе.

145.http://www.nns.ru- Национальная служба новостей (в т.ч. национальная электронная библиотека).

146.http://www.rbcnet.ruРоссийская информационная сеть делового сотрудничества при Торгово-промышленной палате РФ.

147.http://www.consultant.ru/ Сайт известной базы данных "Консультант плюс" по законодательным и нормативным правовым актам.

148.http://www.government, gov.ru/ Сайт Правительства Российской Федерации.

149.http://www.economv.gov.ru/ Сайт Министерства экономики Российской Федерации - уполномоченного федерального органа исполнительной власти по контролю за проведением конкурсов/

150.http://www.mos.ru/ Сайт Правительства Москвы.

151.http://www.duma.ru/ Сайт Государственной Думы Российской Федерации.

152.http://www.gsa.gov/ GeneralServiceAdministration(GSA), USA Агентство, занимающееся закупками и снабжением федеральных органов государственной власти в США.

153.http://www.worldbank.org/ The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank Международныйбанкреконструкциииразвития / Всемирныйбанк.

154.http://ww\v Avorldbank.org/btml/opr/procure/giiidelin.php Guidelines: Procurement under EBRD Loans and IDA Credits - РуководствопозакупкетоваровиработврамкахзаймовВсемирногобанкаикредитовМеждународнойорганизацииразвития.

155.http://www.worldbarik.org,/litml/'opr/procure/biddocs/contents.hьTilStandard Bidding Documents: Procurement of Goods. Стандартная конкурсная документация на закупку товаров.

156.http .//www, worldbank. org/litml/opr/procure/biddocs/works/w-titlr g.php Standard Bidding Documents: Procurement of Works. Стандартная конкурсная документация на закупку работ.

157.http://www.ebrd.com/mssian/ The European Bank for Reconstruction and Development. Европейский банк реконструкции и развития

158.http .//uncitral.org/ UNCITRAL. Комиссия по праву международной торговли Организации объединенных наций.

159.http://imcitral.org/englis^texts/proc^em/mlprociir.htin UNCITRAL Modal Law on Procurement of Goods, Construction and Services. Типовой закон ЮН-СИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг для государственных нужд.

160.http://wto.org/ The World Trade Organisation. Всемирная торговая организация. Наблюдает за реализацией соглашений о торговле и тарифах (GeneralAgreementonTariffsandTrade). Одним из элементов системы GATT является необязательное соглашение о государственных закупках.

161.hnp://wto.org/wto/gov1/agrmnt.php Agreement of Government Procurement. Соглашение о государственных закупках.

ПРИЛОЖЕНИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КОНКУРСНЫХ ТОРГОВ НА ЗАКУПКУ ПРОДУКЦИИ ДЛЯ ГОСНУЖД В РОССИИ 1992-2000ГГ.

С 1992г. по настоящее время наиболее важными нормативными актами Российской Федерации, регулирующими разного рода аспекты поведения конкурсов, были и являются [85,139,135,143,147]: I. Основной закон Конституция Российской Федерации.

П. Законы Гражданский кодекс Российской Федерации, часть Iи II. Федеральные законы:

1. от 28.05.92 №2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд";

2. от 02.12.94 №53-Ф3 "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд";

3. от 13.12.94 №60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд";

4. от 29.12.94 № 79-ФЗ "О государственном материальном резерве";

5. от 14.06.95 №88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации";

6. от 27.12.95 №213-Ф3 "О государственном оборонном заказе";

7. от 06.05.99 №97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

III. Указы Президента Российской Федерации

1. Указ Президента РФ от 08.04.97 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Приложение: Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (утвержденное Указом Президента РФ от 08.04.97 № 305).

2. Указ Президента РФ от 25.06.97 № 630 "Об установлении звания "Поставщик продукции для государственных нужд России".

IV. Распоряжения Правительства РФ

1. от 24.07.97 № 1047-р "О методических рекомендация по вопросам, связанным с организацией закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд";

2. от 04.04.2000 № 502-р (оно наделяет Минэкономики России дополнительными полномочиями, в т.ч. правом на проведение проверок деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам осуществления госзакупок; кроме того, бюллетень "Конкурсные торги" определен официальным печатным изданием уполномоченного федерального органа исполнительной власти.);

3. от 08.04.2000 №522-р;

V. Постановления Правительства РФ

1. от 26.06.95 № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (изменено и дополнено постановлениями Правительства РФ от 23.04.96 №523, от 01.07.96 №778, от 13.09.96 №1101, от 01.07.97 №778, от 08.07.97 №844);

2. от 25.08.97 № 1062 "Об утверждении положения о звании "Поставщик продукции для государственных нужд России". Приложение: Положение о звании "Поставщик продукции для государственных нужд России";

3. от 26.09.97 г. № 1222 "О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 25.06.98 г. № 651, от 09.01.99 г. № 26);

4. от 18.11.97 №1443 "О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд" (На Министерство экономики РФ им возложена организация работы по подготовке и переподготовке указанных специалистов, а также установлено, что головной организацией по подготовке и переподготовке этих специалистов, а также разработке соответствующей программы является Государственный университет — Высшая школа экономики Министерства экономики и Министерства общего и профессионального образования РФ);

5. от 03.09.98 №1022 "О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд";

6. от 13.10.99 №1160 "О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения";

7. от 11.01.2000 № 26 "О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд". Приложения:

S Основные положения создания федеральной системы каталогизации продукции для федеральных государственных нужд.

S Положение о Межведомственном совете по каталогизации продукции для федеральных государственных нужд.

■S Состав Межведомственного совета по каталогизации продукции для федеральных государственных нужд.

VI. Методические рекомендации Минэкономики России /. Письмо Минэкономики России от 11.08.97 № 4-402 "О методических материалах к Указу Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305". Приложения:

S Порядок согласования закупки товаров, работ и услуг путем проведения закрытых торгов (конкурса) и размещения заказа у единственного источника (поставщика), утв. Минэкономики России 09.07.97.

S Порядок рассмотрения в Министерстве экономики РФ жачоб поставщиков по вопросам нарушения заказчиками установленных правил и процедур проведения торгов (конкурса) на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд, утв. Минэкономики России 09.07.97.

■SПорядок опубликования решения о заключении контракта на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утв. Минэкономики России 09.07.97.

2. Приказ Минэкономики России от 30.09.97 № 117 "Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) - (конкурсной документации)". Приложения:

S Введение.

S Предварительный квалификационный отбор при закупке товаров.

S Предварительный квалификационный отбор при закупке работ.

S Проведение торгов (конкурса) на закупку товаров.

S Проведение торгов (конкурса) на закупку работ.

3. Приказ Министерства науки и технологий РФ, Минэкономики России, Минфина России от 17.10.97 № 94/130/74н "Об утверждении Типового положения о порядке размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядке заключения государственных контрактов".

4. Письмо Минэкономики России от 08.02.99 № АС-108/4-113 "Об обеспечении равного взаимного доступа субъектов хозяйственной деятельности к участию в тендерных (конкурсных) торгах".

5. Письмо Минэкономики России от 04.03.99 № АС-176/2-208 "О преференциях поставщикам отечественной продукции при проведении конкурсов на закупку товаров для государственных нужд". Приложение Перечень законодательных актов, в которых предусмотрены нормы по защите отечественных m оваропроизводит елей.

6. Письмо Минэкономики России от 01.04.99 № АС-311/4-279 "О порядке учета затрат, связанных с проведением торгов (конкурсов)".

7. Методические рекомендации о порядке бухгалтерского учета операций, связанных с проведением торгов (конкурсов) на закупку продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд, утв. Минфином России 22.03.99.

7. Письмо Минэкономики России от 08.04.99 № АС-353/2-301 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника". Приложение: Рекомендации по вопросам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд простыми способами закупок.

8. Письмо Минэкономики России от 01.06.99 № 2300-П "О порядке реализадии статей ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

9. Письмо первого заместителя министра экономики РФ А. Свинаренко от 03.05.2000 №АС -421 "О публикации приглашений к участию в конкурсных торгах".

10. Письмо первого заместителя министра экономики РФ А. Свинаренко от 02.06.2000 №АС -751/4-605. Методические рекомендации по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд и Методические рекомендации по балльной оценке конкурсных заявок и квалификации поставщиков, участвующих в конкурсах на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд, подготовленные Минэкономики России (разработаны Институтом микроэкономики).

VII. Документы других ведомств

Письмо Министерства науки и технологий РФ от 30.01.98 № НШ-10-19 "О Методических рекомендациях по порядку размещения заказов на выполнение НИОКР для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса)".

Постановления Госкомстата России:

1. от 06.06.97 №37 "Об утверждении федерального государственного статистического наблюдения за проведением торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд".

2. от 25.12.97. №88 "Об утверждении формы федерального государственного статистического наблюдения за уровнем цен на важнейшие виды продукции, закупленной государственными заказчиками на конкурсной основе".

3. от 12.01.98. №4 "Сведения об использовании средств из бюджетных и внебюджетных источников на выполнение федеральных и межгосударственных целевых программ и поставок (закупок) товаров, работ и услуг для государственных нужд".

4. от 17.08.98 №87 "Об утверждении форм федерального государственного статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей на 1999 г.".

5. от 13.04.99 №26 "Об утверждении квартальной формы федерального государственного статистического наблюдения за проведением торгов (конкурсов)".

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

ГРУППА ВСЕМИРНОГО БАНКА

Группа Всемирного банка состоит из пяти организаций: Международный банк реконструкции и развития. Предоставляет займы и помощь в развитии странам со средним доходом и более бед-;ным кредитоспособным странам. Право участия в голосовании связа-МБРР 1^{н0 с} размером подписного капитала стран-членов, зависящего от соответствующих возможностей каждой страны. МБРР получает значительную сумму своих средств посредством продажи облигаций на [международных рынках капитала.

Международная ассоциация развития. Предоставляет долгосрочные беспроцентные займы на подъем экономики самым бедным странам. Большая часть финансовых средств MAP- это вклады состояв тельных стран-членов, включая некоторые развивающиеся страны. Международная финансовая корпорация. Содействует экономическому росту развивающихся стран, оказывая финансовую поддержку МФК 1^частн ому сектору. Совместно с другими инвесторами МФК инвестирует в коммерческие предприятия посредством предоставления займов и инвестирования в акционерный капитал.

Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций. Способствует поддержке иностранных инвестиций в развивающиеся страны путем предоставления иностранным инвесторам гарантий от

убытков, возникающих в результате некоммерческих рисков. Также оказывает консультативные услуги в целях содействия правительствам в привлечении частных инвестиций и распространении информации об инвестиционных возможностях в развивающихся странах.

Международный центр по урегулированию инвестиционных споров. Помогает поддерживать международные инвестиции посредством примирения и арбитража спорных вопросов между иностраннымиинвесторами и инвестируемыми странами.

Международный банк реконструкции и развития (МБРР) создан в 1946 г. в соответствием с договоренностью участников Бреттон-Вудской конференции. Россия вступила в МБРР в 1992 г. Штаб-квартира МБРР находится в Вашингтоне. Банк имеет около 70 региональных и страновых бюро и представительств, в том числе и в России.

В Международном банке реконструкции и развития — 181 страна. Высшим органом МБРР является Совет Управляющих. Исполнительный орган МБРР - Совет Директоров (BoardofExecutiveDirectors) непосредственно отчитывается перед Советом Управляющих, в который входят Министры Финансов или главы Центральных Банков государств-членов (по одному Управляющему от страны). Управляющие встречаются один раз в год.

Совет Директоров принимает решения о политике Банка, на основе которой строится его работа и утверждает предоставление всех займов. Основным оперативным подразделением является Комитет развития (Совместный министерский комитет Директоратов Всемирного банка и Международного валютного фонда (МВФ) по переводу реальных ресурсов в развивающиеся страны), созданный в 1974 году. Важным элементом структуры Банка является независимый Департамент по оценке деятельности(Орегаиоп8 EvaluationDepartment), в задачи которого входит мониторинг финансируемых банком проектов и отчет о результатах непосредственно перед Советом Директоров.

Основными направления деятельности МБРР являются[121,153]: S среднесрочное и долгосрочное кредитование инвестиционных проектов; S подготовка, техническое и финансово-экономическое обоснование инвестиционных проектов; S финансирование программ структурной перестройки в развивающихся и постсоциалистических странах.

Займы банка можно разделить на две категории:

1. Займы для развивающихся стран, которые в состоянии без ущерба для экономики оплатить проценты по ссудам. Деньги для этих займов привлекаются от инвесторов со всего мира.

2. Займы для беднейших стран, которые являются обычно не кредитоспособны на международных финансовых рынках и неспособны оплатить проценты по займам.

В этих случаях займы предоставляются Международной Ассоциацией Развития (MAP). Более 30 государств-членов MAPпериодически предоставляют деньги для финансирования подобных кредитов. Кредиты MAPпрактически не предусматривают ежегодных выплат и выдаются на длительный срок - 35 или 40 лет, включая 10-летний льготный период. Подобные кредиты предоставляются странам с годовым доходом на душу населения менее 925 долл. США, но не на безвозмездной основе и должны быть возвращены. Ежегодно MAPпредоставляет беднейшим странам около 6 млрд. долл. США.

Один из приоритетов Банка - содействие стимулированию частного сек-тора. Устав запрещает МБРР предоставление займов непосредственно частному сектору. Этим занимается другой член Группы Всемирного Банка - Международная Финансовая Корпорация (МФК). Она создана специально для вложения капитала в предприятия частного сектора. Так, в 1997 финансовом году, МФК вложила больше чем 8 млрд. долл. США.

Предоставление займов - значительная составляющая деятельности Всемирного Банка. Однако работа Банка выходит за эти рамки. Проекты МБРР обычно включают в себя и оказание технической помощи. Критерии Банка, по которым оценивается успешность реализация его проектов, исключительно строги. Существует только две оценки эффективности - удовлетворительная и неудовлетворительная. Удовлетворительная оценка - означает, что проект достиг большинства поставленных целей, без принципиальных замечаний.

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

ОЦЕНКА ТЕНДЕРНЫХ ПРЕДЛОЖЕНИЙ

Основные правила

• рассматриваются только предложения, отвечающие требованиям

• предварительное назначение тендерного комитета

• следование объявленным процедурам

• никаких переговоров

П. Предварительная проверка предложений

• соответствие

- тендерной документации

- техническим требованиям

• правильность расчетов

• поправки на валюту

ПРИЛОЖЕНИЕ 4

ВСЕМИРНАЯ ТОРГОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

Всемирная торговая организация (ВТО) учреждена 8 декабря 1994 г. Приступила к деятельности 1 января 1995 г. ВТО является правопреемницей Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), подписанного в 1947 г. Штаб-квартира ВТО находится в Женеве.

Генеральное соглашение по тарифам и торговле вступило в силу в 1948 г. Главной целью создания ГАТТ было формирование свода правовых норм и возможностей для взаимодействия на международном уровне с целью либерализации международной торговли. Этот договор носил обязательный международно-правовой характер.

Функциями ГАТТ являлись:

1. воздействие на государственную торговую политику путем выработки правил мировой торговли;

2. выполнение функций форума для переговоров, делающих торговые отношения более либеральными и предсказуемыми;

3. урегулирование споров.

Таким образом, целью ГАТТ являлось обеспечение безопасности и предсказуемости международных торговых отношений путем ликвидации таможенных и других торговых ограничений; устранения всех форм дискриминации в международной торговле с целью повышения уровня жизни, обеспечения полной занятости; повышения реальных доходов и спроса, улучшения использования сырья, роста производства и торгового обмена.

ГАТТ основывалось на следующих принципах [160]:

S торговля без дискриминаций;

S защита посредством таможенных пошлин;

S стабильная основа для торговли путем замораживания таможенных ставок;

S поощрение справедливой конкуренции;

S количественные ограничения на импорт;

■S консультации и разрешение споров;

S региональные торговые соглашения; "

S льготный режим для развивающихся стран. В 1994 г. было подписано соглашение об образовании ВТО. Основу функционирования ВТО составляют следующие соглашения:

1. Многосторонние соглашения по торговле товарами.

2. Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС).

3. Соглашение о торговых аспектах прав на интеллектуальную собственность (ТРИПС).

4. Соглашение о правилах и процедурах урегулирования споров.

5. Механизм обзора торговой политики.

6. Плюритеральные соглашения (в т.ч. Соглашение о государственных закупках).

Высшим органом ВТО является Министерская конференция, объединяющая представителей всех стран-участников. Сессии собираются не реже раза в два года. Между сессиями по необходимости созывается Генеральный совет, состоящий и представителей всех участников ВТО. Генеральный совет также выполняет функции Органа по урегулированию споров и Органа по обзору торговой политики. [100]

Принятие решений в ВТО обычно осуществляется на основе консенсуса. При его отсутствии решение принимается большинством голосов, если другое не предусмотрено. Толкование положений соглашений по товарам, услугам, интеллектуальной собственности, освобождение от принятых обязательств (вейвер) принимаются 3/4 голосов. Поправки, не затрагивающие прав и обязательств участников, а также принятие новых членов требуют 2/3 голосов.

ПРИЛОЖЕНИЕ 5

ЕВРОПЕЙСКИЙ БАНК РЕКОНСТРУКЦИИ И РАЗВИТИЯ

Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР) был создан в 1991. ЕБРР насчитывает 60 членов (58 государств, Европейское Экономическое Сообщество и Европейский Инвестиционный банк), включая 26 стран Центральной и Восточной Европы и Содружества Независимых государств (СНГ).

Уставной капитал Банка составляет 10 миллиардов ECU(30% процентов оплачено). В апреле 1996 Совет Управляющих согласился увеличивать его до 20 миллиардов ECU. Банк также заимствует в различных валютах на мировых финансовых рынках.

Штаб-квартира ЕБРР расположена в Лондоне.

Руководство деятельность ЕБРР осуществляется Советом Управляющих (BoardofGovernor), в котором представлены все учредители члены Банка. Совет Управляющих делегирует полномочия к Совету Директоров (BoardofDirectors), насчитывающему 23 члена, избираемому Управляющими на 3 года. Совет Директоров отвечает за руководство основными операциями Банка, включая принятие решений относительно проектов и одобрения бюджета. Президент избирается Советом Управляющих на 4-летний период. Вице-президенты назначаются Советом Директоров по рекомендации Президента.

Условия финансирования ЕБРР позволяют ему осуществлять софинансирование совместно с другими международными финансовыми учреждениями и национальными (государственными и частными) финансовыми учреждениями.

По состоянию на начало 1997 г., Банк одобрил 450 проектов, на осуществление которых было выделено 9,96 млрд. ЭКЮ собственных фондов ЕБРР и которые должны были привлечь дополнительно 20,1 млрд. ЭКЮ. К сентябрю 1997 г. число одобренных ЕБРР займов достигло 12.1 млрд. ЭКЮ. Из одобренных проектов, 370 было подписано (на 7,7 млрд. ЭКЮ средств ЕБРР). Семьдесят три процента от общего количества выделенных фондов предназначалось для проектов частного сектора.

Диапазон деятельности ЕБРР весьма широк. Он может участвовать в акционерном капитале, участвовать в кредитовании, выдавать гарантии по проектам, привлекать сторонних инвесторов и т. д. До 60% инвестиций ЕБРР осуществляет непосредственно в негосударственный сектор.

Банк стремится помогать выполнять структурную перестройку национальных экономик, включая демонополизацию, децентрализацию и приватизацию, принимая во внимание специфические потребности стран на различных стадиях переходного периода. ЕБРР осуществляет поддержку частного сектора, содействует укреплению финансовых и правовых институтов, разработке инфраструктуры необходимой для развития частного сектора.

ЕБРР не имеет сети филиалов. Основной задачей Банка является финансирование проектов, способствующих развитию экономики. Банк работает руководствуясь принципом самоокупаемости. В Восточной Европе ЕБРР осуществляет ряд различных проектов: инвестиции на развитие конкретных предприятий, определенных отраслей производства (энергетики, продовольственного сектора и т.д.), а также проекты, направленные на изменение структуры хозяйства (банковский сектор, сектор малого бизнеса). ЕБРР имеет представительства в большинстве стран Восточной Европы, в том числе и в России (в Москве).

При осуществлении своих проектов ЕБРР координирует свою работу с МФК и Всемирным банком.

ПРИЛОЖЕНИЕ 6

ПРЕИМУЩЕСТВА ЭЛЕКТРОННОЙ КОММЕРЦИИ

ПРИЛОЖЕНИЕ 7

ЮНКТАД

Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) (UNCTADUnited Nations Conference onTradeandDevelopment) была создана 30 декабря 1964 года на заседании Генеральной Ассамблеи ООН на основании Резолюции №1995. Перед Конференцией была поставлена цель способствовать развитию международной торговли, которая является основным средством стимулирования экономического прогресса в развивающихся странах. Для достижения поставленной цели организация ЮНКТАД призвана обеспечить разработку принципов и вопросов политики в области международной торговли.

Основные задачи ЮНКТАД:

1. Способствовать развитию международной торговли. При этом основное внимание уделяется вопросам ускорения экономического развития с учетом возможностей других международных организаций.

2. Подготовить предложения по вопросам политики осуществления международной торговли и по проблемам экономического развития.

3. Координировать деятельность институтов в рамках системы ООН; совместно с другими организациями ООН приступить к разработке системы мер по разработке и внедрению правовых норм на международном уровне.

4. Выполнять роль центра по координации деятельности правительств-членов и других коллективных членов в области торговли и развития.

В рамках ЮНКТАД была создана постоянно работающая организация -Совет по торговле и развитию. Все члены ЮНКТАД имеют право присоединиться к Совету по торговле и развитию, который собирается дважды в год для рассмотрения состояния дел в период между Конференциями ЮНКТАД, проводимыми один раз в четыре года. Функции Совета: контроль за деятельностью ЮНКТАД, организация исследований и составление отчетов, подготовка конференций ЮНКТАД.

ЮНКТАД является главным форумом Организации Объединенных нации, где представители развитых и развивающихся государств собираются для обсуждения вопросов экономики и развития. Стремясь выйти за рамки вопросов, связанных с политикой и стратегией, ЮНКТАД сконцентрировала усилия на анализе экономических и финансовых проблем. Такой подход позволили ЮНКТАД сосредоточиться на решении следующих задач[133]:

1. Увеличение и диверсификация объема экспорта товаров и услуг, оказываемых развивающимися странами.

2. Укрепление и поддержка международных сырьевых рынков, которые имеют решающее значение для экспортных поступлений в развивающихся странах.

3. Увеличение экспортных возможностей развивающихся стран за счет использования как внутренних, так и внешних ресурсов.

4. Разработка мер по совершенствованию государственной политики в области торговли и транспорта.

5. Снижение влияния государственного долга на экономику развивающихся стран.

6. Оказание спонсорской поддержки самым бедным странам (приблизительно 50 странам).

7. Стимулирование сотрудничества среди развивающихся стран в области расширения торговли и экономических связей.

Все государства-члены ООН и органов ООН могут стать членами ЮНКТАД. Более 180 стран являются членами ЮНКТАД.

ПРИЛОЖЕНИЕ 8

МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ К ВЫПОЛНЕНИЮ КОМПЬЮТЕРНОЙ ИМИТАЦИОННОЙ ЗАДАЧЕ ПО ДИСЦИПЛИНЕ ОРГАНИЗАЦИЯ ЗАКУПОК И РАЗМЕЩЕНИЕ ЗАКАЗОВ В МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛЕ

В рамках российских коммерческих традиций и российской классической школы по оптимизации и оптимальному управлению в экономике, развитой усилиями выдающихся российских экономистов и математиков (Немчиков В.В., Канторович Л.В., Понтрягин Л.С.) следует признать, что бизнес в целом и прокьюремент в частности представляется в значительной степени строгой математической наукой, если угодно игрой со своими правилами, логикой и этикой, чем полуинтуитивным, полулогическим искусством, как это утверждают ортодоксы.

Деловая игра как инструментальное средство принятия решения в реальной ситуации и как обучающее средство в выработке навыков достигает своей цели, если в ее разработке использована "добротная" теория.

Ниже мы приводим некоторые логистические подходы к решению плохо формализованных проблем прокыоремента и на этой основе разрабатываем учебное средство. С нашей точки зрения, этот материал можно рассматривать как скромный вклад в развитие оптимального прокыоремента - достаточно важной для практики науки с ее определенным местом в иерархии экономике математических дисциплин.

1. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ ОПТИМАЛЬНОГО ПРОКЫОРЕМЕНТА

Постановка задачи

Пусть дан перечень товаров, экспортируемых из страны или им> портируемых из-за рубежа. Указаны единицы измерения объемов поставок и приведены динамические ряды цен за единицу измерения (см.табл.1).

Требуется разработать технологию определения цены экспорта (импорта), средней по перечню товаров.

Пусть табл. 1 имеет, к примеру, следующий вид, где временной интервап сглаживания принят (без уменьшения общности методики) от 1984 до 1994 Г.

Таблица 1 Динамический ряд экспортных/импортных цен за единицу измерения (р./ед.измер.)

Для решения поставленной задачи применяем логистический подход, сочетающий комбинацию эвристики и логики. Составляем таблицу темпа изменения цен (см.табл.2).

Таблица 2 Темп изменения экспортных/импортных цен (р. ед.измер г)

Здесь идентификаторами d2, ..., dn-1; e2, ..., en-1; f2, ...,fii-lобозначены разностные представления производных по времени.

При формировании табл.2 мы использовали симметричную разность вперед в соответствии с общей формулой методов вычисления.

Например

(1)

где h - шаг по времени табулирования функции f, который чаще всего равен одному году, хотя для больших массивов это может быть любая подходящая величина.

Формула (1) -не единственное разностное представление. Например, можно применять односторонние разности типа(вперед)

(назад) (3)

При этом руководствуются следующими соображениями: формула (1)

имеет второй порядок аппроксимации, т.е. ошибка такого представления пропорциональна квадрату шага; формулы (2), (3) имеет первый порядок аппроксимации, т.е. ошибка пропорциональна самому шагу. Поэтому, когда h<=l, более точную аппроксимацию дает представление (1), в противном случае пользуются формулами (2) или (3) в зависимости от удобства разностной аппроксимации. Конечно, и в этом случае можно применять схему (1), т.к. она приносит столь удобную для алгоритмизации симметрию дискретной модели.

Следующий шаг нашей технологии - формирование матрицы относительных темпов изменения цен.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ. Под относительным темпом изменения величины f ( t) мы понимаем следующее выражение:

(4)

Применим формулу (4) для формирования матрицы относительных темпов изменения цен в нашем примере. Результат этого шага сведем в табл.3.

Предварительное замечание

Размерность элементов матрицы одинакова и равна 1/год. Крайние точки матрицы (1984,1994 гг.), имеющие информационную неопределенность, из рассмотрения удалены. Если требуется пролонгировать матрицу на более широкий интервал, то можно просто взять больше данных иди произвести прогноз численных значений методом скользящей средней.

Таблица 3 Матрица относительных темпов изменения цен

В табл.3 интификаторами обозначены относительные темпы изменения цен товаров, указанных слева.

Из табл.3 видно, что все относительные темпы имеют одну размерность (l.-год) .поэтому можно определить средний по каждому столбцу перечня относительный темп изменения цен, что и показано в последней строке табд.З.

Будем представлять средний относительный темп на интервале моделирования некоторой дифференцируемой функцией X (t). Тогда можно записать следующее разностное уравнение:

решив которое, мы будем знать среднюю по перечню цену экспортно

импортного товара Покажем, как это можно сделать с помощью приближенного ряда Фурье.

В нашем случае функция у ( t) определена на интервале Т длиной 8 лет. Разделим его на 2п разных частей, назначив для наглядности, а в коммерческом проекте для реальности, величину элементарного шага равной одному году, предопределив тем самым п=4. Тогда мы можем определить коэффициенты ряда Фурье.

где символ piозначаетПричем, в силу периодичности функции sin(.) коэффициент Ь4 будет равен нулю. Если составить сумму

то она будет давать наилучшее приближение функции у (t.) на данном интервале, позволяя записать

Остается проинтегрировать уравнение (5а). Это нам дает

где- начальное условие.

Карманные программируемые калькуляторы высшей категории качества имеют встроенную программу вычисления интегралов, поэтому легко вычислить (6), указав интервал интегрирования и начальное условие X(t0). Конечно бизнесмен должен хорошо ориентироваться в динамике цен, чтобы возможно точнее указать начальное условие. Если формулой (6) пользоваться систематически, проблем с назначениемне появится.

Другая, важная и часто встречавшаяся проблема оптимального прокью-ремента, состоит в составлении программы действий. Это не тривиальная за-дача. Ее решение можно осуществить в терминах теории вероятностей на основе логистического подхода. Итак, пусть имеется серия наблюдений Yi, i = 1, 2, ..., п.. Без ограничения общности будем считать, что случайная переменная Yi принимает два значения 0,1 (О- событие Yi не происходит, 1-событие Yi происходит). Пусть появление событиясвязано с некоторым числом объясняющих переменныхОбозначим вероятность появления события Yiидентификатором pbi.Тогда мы можем представить

где-мерный вектор неизвестных параметров, подлежащих оценке;- наблюдаемые значения переменных для i-го объекта. В матричной форме можно записать следующее уравнение

можно определить неизвестные bтолько в принципе, т.к. оптимальные значений bподчиняются некоторым условиям, не совместимым с требованием Y=0;1. Применим логистический метод оптимального планирования, в соответствии с которым примем

где выражение (Xi b) понимается как произведение вектора -строки на вектор-столбец (скалярное произведение).

Упорядочим значения Yi так, что сначала идут значения

а затем

Это приведет к удобной записи уравнений, т.к. вероятность появления

Короче и с использованием логистического представления (9) можно записать так

(Ю)

где символ П означает операцию произведений в пределах указанных индексов. Простое свойство показательной функции exp(t) (проверить самостоятельно при подготовке к практическому занятию и зачету) позволяет представить (10) еще проще

■ (И)

Можно еще упростить (11), если вместо Ф взять 1од_е Ф и обозначить L(Ь), для которой будем иметь

что после дифференцирования по b_s дает

Оценка для bможет быть получена в результате решения системы уравнений

Эта система нелинейная, поэтому ее решение можно получить методом последовательных приближений. В результате решения получаем вектор Ь,а вместе с ним вероятности осуществления Yi. Большие значения pbi, отвечающие данному Ь, будут символизировать более приоритетные мероприятия, подлежащие осуществлению в первую очередь.

Применение данного подхода к планированию конкретной задачи про-кьюремента рассмотрим ниже.

2. ФОРМУЛИРОВКА ТИПОВОЙ УЧЕБНОЙ ЗАДАЧИ ПРОКЬЮРЕМЕНТА

Действующие субъекты: 1)правительство страны покупателя (ПСП); 2)Министерство финансов страны покупателя (МЗСП); 3)Центральный банк страны покупателя (ЦВСП); 4) Главное ревизионное и аудиторское управление страны покупателя (ГРА-УСП); 5)Головной Совет бухгалтеров и аудиторов (ГСБАСП).

Описание проекта

В 1995 г. в стране-покупателе была узаконена всеобъемлющая финансовая реформа в результате которой коммерческие банки и частные банки допускаются к проведению посреднических услуг. В связи с этим стране-покупателю потребовались дополнительные мероприятия по поддержанию реформы: 1)введение системы правового регулирования и контроля; 2)внедрение современной системы кредитно-кассовых расчетов; 3)укрепление функций центрального банка. Для проведения этих мер правительство страны-покупателя (ПСП) взяло кредит в одной из зарубежных стран на сумму 30 млн. долл. США.

Компоненты проекта

A) ПРАВОВОЙ КОНТРОЛЬ И РЕГУЛИРОВАНИЕ. Этот пункт состоит из: 1) изучения состояния дел в ЦБ; 2) -командировок за рубеж с целью обмена опытом; 3) внедрения правового регулирования.

Б) СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСАМИ. Здесь имеется в виду:

1) научить персонал современной технике бухучета и аудита; 2)закупить оборудование для министерства финансов (МФ), ГСБАСП и т.д.; 3) закупить транспортные средства; 4) построить новое здание для МФ.

B) ГОССИСТЕМА КРЕДИТНО - КАССОВЫХ РАСЧЕТОВ. Здесь будут произведены закупки компьютеров (Офисного оборудования, программного обеспечения, обучение персонала работе на современной технике.

Г) УПРАВЛЕНИЕ ВНУТРЕННИМ ДОЛГОМ И МОНЕТАРНАЯ ПОЛИТИКА. Здесь следует решить: 1) проблему новых государственных методик продажи; 2)задачу программного сопровождения методик; 3)проблемы правового регулирования межбанковских взаимодействий; 4)проблему закупок офисного оборудования.

Д) СОЗДАНИЕ УЧЕБНОГО ЦЕНТРА при ЦБ. Здесь - следующие задачи: 1)обучение преподавателей; 2)закупка транспортных средств и мебели; 3)закупка учебных материалов.

ЗАМЕЧАНИЕ. Часть кредита отводится на закупку по контракту. Для этого объявляются торги. МФ приглашает фирмы принять участие в конкурсе тендерных предложений.

ПОДРОБНОЕ ОПИСАНИЕ РАСХОДОВ ПО КАЖДОМУ ПУНКТУ

ПРОЕКТА

А) Правовой контроль и регулирование (1620 тыс. долл. США) ЗАМЕЧАНИЕ. Всюду дальше суммы валюты измеряют в тыс. долл.США

Таблица 4

Таблица 5 Б. Совершенствование управления финансами (19813 тыс. долл. США)

Госсистема кредитно-кассовых расчетов (1405 тыс.долл.США)

Таблица б

Г. Управление внутренним долгом Таблица 7

Д. Учебный научно-исследовательский центр ЦБ (16038 тыс.долл.)

Таблица 8

Примечание к таблицам расходов; 1) Указанные расходы включают заработную плату и энергоресурсы; 2) Техобслуживание осуществляется покупателем.

ЗАДАНИЕ: Составьте график проведения мероприятий Ф 3. ИНТЕРАКТИВНЫЙ МЕТОД РЕШЕНИЯ

Нами предложен оптимальный график проведения закупок и размещения заказов, который мы предлагаем обучаемым в диалоговом режиме. В целях ознакомления обучающихся со структурой компьютерной обучающей программы, что имеет самостоятельный интерес, приведем один небольшой фрагмент.

QU14 TY"1.Сформулируйте первый шаг проведения прокьюремента.

Печатайте ответ по-русски строчными буквами!

#2,1,1,1,0

OW8

ЕР #8,0,1,60

CW8

OW9

DL " "

CA(W) "общ&уведом&о торг&",5

TY ST1#9,0,0,14,0

РА7

CW9

OW 2, ST50

BR15

WA(W) "пла&провед&закуп&"

TY ST12#9,0,0,14,0

PA 7

CW9

OW8

UN ST70#9,0,0,14,0

TYST51#9,0,2,14,0

PA 7

CW9

OW8

UNST71#9,0,0,14,0

TYST51#9,0,2,14.0

PA 7

CW9

OW8

UN ST72#9,0,0,14,0

TYST51#9,0,2,14,0

PA7

CW9

BR14

LI

Следующий за ним фрагмент показывает методику отработки правильного ответа обучаемого

QU15

EW2 TY"2.Укажите через запятую сроки подачи уведомлений"/"по формату типа август/95, или июль/95, и т.д. "/"Печатайте строчными буквами! "

#2,1,1,1,0

OW8

ЕР #8,0,1,69

CW8

OW9

DL"март/95", "август/95", "сентябрь/95", "март/96", "сентябрь/96", "март/97"

ГА " " 5

TYST1#9,0,0,14,0

РА 7

CW9

OW2,ST50

BR 16

WA(W) "блеф&блеф&"

TY ST12#9,0,0,14,0

PA 7

CW9

0W8

UN ST74#9,0,0,14,0

TYST51#9,0,2,14,0

PA 7

CW9

0W8

UN ST75#9,1,1,14,0

TYST51#9,0,2,14,0

PA 7

EW9

OW8

UN ST76#9,1,1,14,0

TY ST51 #9,0,2,14,0

PA 7

EW9

OW8

UN ST77#9,0,0,14,0

TYST51#9,0,2,14,0

PA 7

EW9

OW8

UN ST78#9,1,1,14,0

TYST51#9,0,2,14,0

PA 7

EW9

0W8

UN ST79#9,1,1,14,0

TYST51#9,0,2,14,0

PA7

CW9

BR15

LI

4. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1) Как организовать прокьюремент? Подсказка:

а) составить как можно более полный список товаров;

б) сгруппировать похожие товары с целью экономии при закупке;

в) наметить даты поставки;

г) осуществить планирование поставок, начиная с поздней даты;

д) осуществить координацию;

е) уточнить характер товаров и услуг;

ж) выяснить наличие товаров;

з) распределить обязанности по осуществлению закупок.
2 ) Что означает термин «тендерные предложения>?

3) Что означает термин оферент ?

RD30

TY"КУРС ЗАКОНЧЕН. ПОЗДРАВЛЯЮ. "#2,1,1,1,0

ЕР #2,2,2,3"Для выхода нажмите ESC"

EW 2

LI

RD31

EP #2,3,3,3,"Forend = ESC"

CW2

LI

END

В приведенных выше фрагментах приняты следующие обозначения:

QU -оператор вопроса; LI- оператор окончания вопроса; RD-оператор качала элементарного блока; OW - оператор открытия окна; EW - оператор очистки окна; CA.WA,UN- операторы правильного, неправильного, неопределенного ответа.

В операторы UNвходят стандартные обучающие тексты, обозначаемые символами STс соответствующим номером. Из них формируется ответ обучаемого. Для демонстрации дидактических особенностей программного продукта по прокьюременту мы сочли возможным привести их содержание ниже

ST51 " Учтите замечание и дайте ответ"

ST70 "Сюда входит термин <общее>"

ST71 "Сюда входит термин <уведомление"

ST72 "ОХта входит сочетание <о торгах>"

ST73 "********"

ST74 "Сюда входит <март/95>" ST75 "

Сюда входит <август/95>" ST76

Сюда входит <сентябрь/95>" ST77 "

Сюда входит <март/9б>" ST78 "

Сюда входит <сентябрь/9б>" ST79 "

Сюда входит <март/97>" ST80 "

Сюда входит <сентябрь/97>" ST81ST82

Сюда входит термин <публикация:»" ST83

Сюда входит термин <тендерный >" ST84 "Сюда входит термин документация >"

ST86 "Сюда входит термин <подача >" ST87 "Сюда входит термин <предложения >"

СТОО«#:ft#:ft* **##*# #**##*«

ST89 "Сюда входит термин <оценка >" ST90 "Сюда входит термин Предложения >" ST91 "*****************"

ST92 "Сюда входит термин <подписание> " ST93 "Сюда входит термин <контракт>" ST94 "Сюда входит термин <товар >" ST95 "*****************"

ST96 "Сюда входит термин <предварительный >" ST97 "Сюда входит термин <отбор >" ST98 "Сюда входит термин <участников >"

ST100 "Сюда входит термин <публикация >" ST101 "Сюда входит термин <тендерная >" ST102 "Сюда входит термин Документация >" ST103 "Сюда входит термин <на строительство >'

ST104 "*****************"

ST105 "Сюда входит термин <подача >" ST106 "Сюда входит термин <предложений >"

ST107 "*****************"

ST108 "Сюда входит термин <оценка >" ST109 "Сюда входит термин <предложений >" ST110 "*****************"

ST111 "Сюда входит термин <подписание >" ST112 "Сюда входит термин <контрактов >"

ST113 "*****************"

ST114 "Сюда входит термин <согласование >"

ST115 "Сюда входит термин предварительный >"

ЗТ116 "Сюда входит термин <список >"

ST117 "Сюда входит термин <консультантов >"

ST118 "*****************"

ST119 "Сюда входит термин <приглашение >" ST120 " входит термин <к участию >" ST121 " Сюда входит термин <в торгах >" ST122 "*****************"

ST123 " Сюда входит термин <переговоры >" ST124 "Сюда входит термин <по контрактам >"

ST125 "*****************"

ST126 "Сюда входит термин <управление >" ST127 "Сюда входит термин <контракты >"

Предлагаемая программа обучения прошла тестирование и проверку на дидактическую эффективность. Она позволяет исследовать проблему от постановки до правильного ответа. В нашем случае программа генерирует оптимальный план и график проведения мероприятий по организации закупок и размещению заказов.