Предложения по реформированию российского информационного законодательства

Если ограничить круг рассматриваемых проблем лишь более частными вопросами использования Интернета, то к основным проблемам, нуждающимся в скорейшем нормативном урегулировании, относятся:

определение государственной политики страны по развитию и использованию Интернета;

установление правовых основ использования Сети для реализации конституционных прав граждан, создания гражданского общества, повышения эффективности органов власти;

уточнение правового режима информации (в том числе массовой), доступной через Интернет;

облегчение предпринимательской деятельности, осуществляемой с использованием Интернета (электронная торговля, информационные услуги и т.д.);

предотвращение общественно опасных деяний, совершаемых в Интернете (включая распространение вредоносных программ - вирусов, а также спама), выявление и привлечение к ответственности правонарушителей;

адаптация действующих правил охраны авторских и иных исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности к размещению их в Сети;

обеспечение информационной безопасности и установление порядка использования средств криптозащиты применительно к Интернету.

Российскими исследователями правовых проблем Интернета высказывались различные мнения о принципах развития российского "сетевого" законодательства, которые можно обобщить следующим образом:

предметное регулирование правоотношений между операторами и пользователями Сети в целом, а не некоего ее "российского сегмента";

приоритетное внимание международному регулированию, унификации правовых норм, участию России в разработке и выполнении международных соглашений;

использование внеюридических методов регулирования. Определенное число проблем, связанных с Интернетом, может и должно быть решено на уровне организационного взаимодействия "сетевого сообщества" путем алгоритмизации и автоматизации используемых процедур;

разумная достаточность регулирования. Избыток нормативных правил в итоге приводит к невозможности их исполнения на практике;

комплексный подход. Нельзя ограничиваться лишь созданием относительно изолированного, "специального" массива регулирования. Одновременно с разработкой новых правовых норм необходимо вносить изменения (в ряде случаев существенные) в уже действующее законодательство с целью обеспечения его прямого действия применительно к Сети;

единообразие терминологии. Используемые юридические понятия должны не только быть корректными с технической (технологической) точки зрения, но и соответствовать общепринятой правовой терминологии.

Кстати, несколько законопроектов были разработаны и предложены для обсуждения в инициативном порядке. Так, еще в 2000 г. специалистами Открытого форума интернет-сервис-провайдеров России (ОФИСПа) был подготовлен проект закона "О государственной политике Российской Федерации по развитию и использованию Интернета". Не являясь субъектом законодательной инициативы, Открытый форум не может инициировать рассмотрение какого-либо законопроекта иначе, как действуя через отдельных депутатов или депутатские объединения. К тому же он не зарегистрирован даже как общественная организация (как уже отмечалось, для объединения субъектов "сетевых правоотношений" подобные "формальности" не имеют значения). Поскольку основные положения и принципы упомянутого документа были поддержаны и иными объединениями российского интернет-сообщества (Союзом операторов Интернета, Комитетом интернет-ассоциации документальной электросвязи), было бы уместно хотя бы вкратце рассказать об этих положениях.

Во-первых, целью государственной политики Российской Федерации в отношении сети Интернет однозначно определялась государственная поддержка развитию Сети. Доступные через Интернет информационные ресурсы, соответствующие средства информационного обмена должны быть признаны одними из ключевых факторов социально-экономического и научно-технического развития России.

Во-вторых, предлагалось осуществлять регулирование отношений, связанных с использованием Интернета, на основе сочетания принципов государственного регулирования и общественного самоуправления. Методы правового регулирования не должны распространяться на организационные и технические аспекты развития и функционирования Интернета, не затрагивающие установленные законом права и интересы личности, общества и государства. Разрабатываемые в связи с этим правовые акты подлежат обязательной предварительной экспертизе с участием представителей общественных организаций российских пользователей и операторов услуг Интернета.

В-третьих, устанавливалось правило, согласно которому использование Интернета в чьей-либо деятельности не может служить основанием для применения дополнительного регулирования указанной деятельности по сравнению с предусмотренным законодательством. В то же время использование Интернета не освобождает от соблюдения уже установленных законом требований к участникам такой деятельности.

В-четвертых, устанавливались конкретные правила ведения информационного обмена через Интернет, в частности, распространение информации коммерческого или рекламного характера допускалось бы только при соблюдении отправителями такой информации требований о запрете распространения незапрошенной информации. (Имелось в виду поставить вне закона действия, подобные рассылке спама.)

В более широком смысле на основании изложенных теоретических подходов предлагалось, в частности, полностью реформировать действующий Закон об информации и разделить его на три новых закона с самостоятельными предметами регулирования.

Первым таким актом предполагались Основы законодательства Российской Федерации об информации. Именно в таком документе могли бы быть даны определения основных понятий, применяемых в законах, которые затрагивают информационную сферу; установлены общие принципы регулирования информационных правоотношений; раскрыто понятие информации как отдельного объекта гражданских прав и содержательно решен вопрос о собственности на информационные объекты; определены основы правового режима различных категорий информации, в том числе и по критерию доступа к ней (правовой режим конфиденциальной информации, массовой информации и т.д.). Особое внимание в таком нормативном акте необходимо было бы уделить и правовым особенностям информации, размещаемой в информационных системах и распространяемой по информационным сетям, включая вопросы идентификации отправителей и получателей такой информации, ограничения распространения незапрошенной (коммерческой) информации, в том числе рекламного характера, а также функционированию сетевых СМИ. Не менее актуальным, кроме того, является закрепление основ правового статуса таких новых информационных объектов, как информационные сайты (порталы, интернет-страницы) и доменные имена. При этом необходимо отметить, что статус, скажем, доменных имен как средств сетевой адресации (идентификации) не может определяться применительно к объектам интеллектуальной собственности, являющимся предметом иного (авторского и т.п.) законодательства.

Вторым из предлагавшихся законов должен был стать федеральный закон "О государственных информационных ресурсах". Исходя из того, что под информационным ресурсом понимается определенная информация, упорядоченная в определенной информационной системе, а также с учетом гражданско-правового характера отношений по использованию негосударственных информационных ресурсов, предметом регулирования федерального законодательства могли бы быть информационные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, включая порядок их формирования (финансирования), правомочия государственных органов как распорядителей информационных ресурсов; определение порядка доступа к ним (в том числе на бесплатной и возмездной основе); основы правового статуса государственных информационных систем; права и обязанности лиц, участвующих в формировании и использовании государственных информационных ресурсов. В указанном законе подлежал бы раскрытию конституционный принцип о праве граждан на информацию о деятельности органов государственной власти; был бы приведен перечень сведений, обязательных для опубликования (размещения) государственными органами в общедоступных информационных сетях.

Наконец, еще одним законом федерального уровня должен был стать Федеральный закон "Об информационной безопасности", посвященный не столько вопросам "защиты информации" (обозначенным в действующем Законе об информации), сколько вопросам информационной защищенности граждан, хозяйствующих субъектов (организаций) и органов государственной власти.

При более пристальном знакомстве с такими предложениями оказывается, что однозначных ответов они не дают, а у специалиста в связи с их анализом возникают, скорее, дополнительные и трудноразрешимые вопросы. В самом деле, вызывает сомнение целесообразность принятия закона "О государственных информационных ресурсах" в отсутствие явной необходимости использования понятия "информационные ресурсы" вообще. Далеко не очевидным является также соотношение между упомянутым законопроектом и законопроектами о праве на информацию и обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов - ведь в обоих случаях речь идет именно о доступе к государственным информационным ресурсам, но называемым по-разному в разных законодательных актах. Что же касается законопроекта "Об информационной безопасности", то его самостоятельный предмет регулирования вообще не просматривается, поскольку "всеобъемлющего" закона об информационной безопасности, детально учитывающего абсолютно все аспекты указанного предмета регулирования, принять в обозримом будущем все равно не удастся, да и особого смысла в законодательном закреплении правил, относящихся к одному из видов "безопасности", просто нет.

Очевидно, разумнее было бы постараться в российской практике регулирования правоотношений, связанных с Интернетом, максимально бережно использовать международный опыт регламентации соответствующих вопросов, адаптируя его к российской правовой традиции. В частности, безусловно необходимой была бы полная переработка "трехглавого" закона об информации либо в направлении преобразования его в Основы информационного законодательства Российской Федерации*(168), либо его полной отмены и инкорпорации норм, относящихся к правовому статусу информации, в ГК РФ*(169).

Применительно к общедоступной информации, к реализации конституционного права на доступ к информации, представляется целесообразным принятие нормативного акта, соответствующего зарубежным законам о свободе информации. Конечно, на первый взгляд даже название проекта Федерального закона "О свободе информации" может быть воспринято неоднозначно с учетом актуальных российских политических реалий, однако именно в таком законодательном акте могли бы быть однозначно и эффективно урегулированы как вопросы о "праве на доступ", так и обязанность государственных органов размещать информацию о своей деятельности (аналогично тому, как это делается за рубежом) в сети Интернет, а равно и вопросы, традиционно относимые к так называемой массовой информации. В этом случае "общеинформационная" проблематика могла бы быть удалена из Закона о СМИ, который при этом, в полном соответствии со своим названием, был бы посвящен именно средствам массовой информации как субъектам гражданских правоотношений с закрепленной в законе спецификой правового статуса и функционирования. Наконец, что касается информации ограниченного доступа, то в первоочередном порядке целесообразно было бы сосредоточиться на разработке и принятии федерального закона об информации персонального характера (персональных данных), как наиболее важного для закрепления прав и интересов граждан в информационных отношениях.

Конечно, приведенные предложения не могут рассматриваться как исчерпывающие. Они лишь обозначают тот "законодательный рубеж", с которого необходимо начать реформирование законодательства страны в информационной сфере, что позволит одновременно говорить и о повышении эффективности регулирования отношений, связанных с использованием в Российской Федерации сети Интернет.