4. Государственное Собрание - Курултай -парламент Республики Башкортостан

Как и Российская Федерация в целом, Республика Башкортостан, как ее часть, в образовании и деятельности своего парламента в целом придерживается принципов разделения властей, федерализма, многопартийности, которые, однако, в частностях порой реализуются непоследовательно.

Парламентаризм в башкирском крае имеет определенные исторические и социальные корни. Однако история "собственно" парламента Башкортостана еще непродолжительна. Подлинные парламентские традиции получили некоторое развитие лишь во время работы Верховного Совета Башкирской АССР (ССР, РБ) двенадцатого созыва. Преемник Верховного Совета РБ - Государственное Собрание - Курултай - Республики Башкортостан (далее - Госсобрание), являясь ныне высшим представительным и единственным законодательным органом Республики Башкортостан, углубил и развил эти традиции далее.

Вопросы ведения, порядок организации и деятельности Госу-| дарственного Собрания устанавливаются Конституцией Республики

I Башкортостан, Кодексом Республики Башкортостан о выборах, законом РБ "О Государственном Собрании РБ" от 2 марта 1994 г. с изменениями и дополнениями, внесенными законами РБ от 21 декабря 1994 г., 13 января 1996 г., 29 ноября и 9 декабря 1998 г., Регламентом Собрания.

Госсобрание формируется в результате выборов депутатов в его палаты. Госсобрание считается сформированным, если в каждую из Палат избрано не менее двух третей депутатов.

131

Выборы в Госсобрание РБ первого созыва состоялись 5 марта 1995 г.; в Законодательную палату было избрано 40 депутатов, а в Палату представителей 156 депутатов.

Выборы в Госсобрание РБ второго созыва состоялись 14 марта 1999 г. Правовой основой выборов был кодекс РБ о выборах от 1 сентября 1997 г. (с изменениями и дополнениями от 13 марта, 29 ноября и 9 декабря 1998 г.).

Подготовку и проведение выборов обеспечивали Центральная избирательная комиссия, 72 территориальные, 32 окружные, более 850 сельских, поселковых и 3415 избирательных комиссий.

Выборы состоялись во всех избирательных округах, в них приняли участие один миллион семьсот пятьдесят тысяч четыреста сорок шесть избирателей, что составляет 61,34% от числа избирателей, внесенных в списки для голосования. Высокую активность проявили жители сельских районов - их участие выражается в 85%, кое-где проголосовало более 90% избирателей, а в некоторых районах - до 98% избирателей. В городах приняли участие в голосовании 58% избирателей. В городе Уфе на избирательные участки пришли и отдали свои голоса 36,7% избирателей из числа внесенных в списки.

Всего на 174 депутатских мандата Государственного Собрания было выдвинуто 502 кандидата. Среди кандидатов 378 были выдвинуты избирателями, 27 - Коммунистической партией Республики Башкортостан, 1 - региональным отделением Либерально-демократической партии России, 96 - самовыдвижением. В отдельных избирательных округах число кандидатов достигало восьми, а то и девяти. Однако часть из них по различным причинам из выборного соперничества выбыла, и до дня голосования дошел лишь 401 кандидат.

В целом же состав Госсобрания РБ в разрезе его палат характеризуется следующими данными (см. табл. 5 в приложении).

В своей деятельности Госсобрание руководствуется принципами:

- приоритетности и гарантированное™ прав и свобод человека

и гражданина, соблюдения законности;

- гласности и учета общественного мнения;

- коллективного, свободного, делового и конструктивного обсуждения вопросов;

- заботы об обеспечении гражданского мира и общественного согласия в Республике Башкортостан;

- единства и целостности территории Республики Башкортостан;

- ответственности за принимаемые решения;

- соблюдения требований депутатской этики.

132

Особенностью Госсобрания РБ является то, что здесь предусмотрена должность Председателя Госсобрания, который ведет заседания Госсобрания и ведает его внутренним распорядком. Председатель Госсобрания РБ первого созыва избирался на весь срок полномочий. Им был известный в республике политический деятель М.А.Зайцев. Председатель Госсобрания РБ второго созыва избирается из председателей палат поочередно сроком на два года. На первые два года на эту должность избран Председатель Палаты представителей Госсобрания РБ К.Б.Толкачев.

Полномочия Председателя Госсобрания РБ сводятся к тому, что он:

представляет Госсобрание во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, Президентом Республики Башкортостан, Кабинетом Министров Республики Башкортостан, Конституционным Судом Республики Башкортостан, Верховным Судом Республики Башкортостан, Высшим арбитражным судом Республики Башкортостан, Прокурором Республики Башкортостан, органами местной власти, общественными организациями (объединениями), а также парламентами субъектов Российской Федерации и зарубежных государств, в международных и иных парламентских организациях;

- осуществляет общее руководство работой Госсобрания, подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению на его заседаниях;

- созывает заседания Госсобрания как по собственной инициативе, так и по предложению Президента Республики Башкортостан, либо по требованию одной пятой от общего числа депутатов Палаты представителей или Законодательной палаты;

- организует взаимодействие Госсобрания с представительными органами местной власти;

- представляет Президенту Республики Башкортостан для подписания и обнародования законы;

- информирует депутатов Госсобрания об осуществлении своих полномочий;

- представляет на утверждение Госсобранию Положение о Секретариате Госсобрания, его структуру и штатное расписание;

- решает иные вопросы, которые могут быть возложены на Председателя Госсобрания.

Председатель Госсобрания может быть освобожден от занимаемой должности решением Госсобрания, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов каждой из палат Госсобрания тайным голосованием.

133

Кроме Председателя, должностными лицами Госсобрания РБ являются Председатели палат и их заместители, а также председатели комитетов палат.

Председатель Палаты представителей избирается на ее первом заседании из числа депутатов Палаты представителей тайным голосованием и осуществляет свою деятельность на постоянной основе.

Порядок избрания Председателя Палаты представителей и осуществления им полномочий определяется Регламентом.

Заместитель Председателя Палаты представителей избирается тайным голосованием из числа депутатов палаты.

Порядок избрания заместителя председателя Палаты представителей определяется Регламентом.

Заместитель Председателя Палаты представителей замещает Председателя Палаты представителей в его отсутствие, выполняет другие полномочия по вопросам деятельности палаты.

Председатель Палаты представителей, его заместитель могут быть освобождены от занимаемых должностей решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Палаты представителей тайным голосованием.

Председатель Законодательной палаты избирается на ее первом заседании из числа депутатов Законодательной палаты тайным голосованием.

Порядок избрания Председателя Законодательной палаты и осуществления им полномочий определяется Регламентом.

Заместитель Председателя Законодательной палаты избирается тайным голосованием из числа депутатов палаты.

Порядок избрания заместителя Председателя Законодательной палаты определяется Регламентом.

Заместитель Председателя Законодательной палаты замещает Председателя Законодательной палаты в его отсутствие, выполняет другие полномочия по вопросам деятельности палаты.

Председатель Законодательной палаты, его заместитель могут быть освобождены от занимаемых должностей решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Законодательной палаты тайным голосованием.

Председатели комитетов палат избираются соответствующими комитетами палат и утверждаются палатами.

Порядок избрания и утверждения председателей комитетов Палат и осуществления ими полномочий определяется Регламентом и положениями о комитетах палат.

Палата представителей. Палата представителей - представительный орган законодательной власти Республики Башкортостан.

134

Состоит из 156 депутатов: 2 депутата от каждой административно-территориальной единицы РБ (78 х 2 = 156).

Палата представителей избирает тайным голосованием из своего состава Председателя Палаты представителей, который одновременно является заместителем Председателя Государственного Собрания. Председателем Палаты представителей Государственного Собрания первого созыва был М.Р.Ишмуратов, Председателем Палаты представителей Государственного Собрания второго созыва является К.Б. Толкачев.

В соответствии со ст. 17 Закона РБ о Государственном Собрании РБ к ведению Палаты представителей относятся:

1) избрание Председателя Палаты представителей и его заместителя;

2) образование комитетов, комиссий, депутатских объединений, рабочих групп и иных органов Палаты представителей;

3) одобрение или отклонение принятых Законодательной Палатой кодексов и законов Республики Башкортостан, постановлений по предметам ведения Госсобрания, за исключением вопросов, подлежащих рассмотрению на совместных заседаниях палат;

4) проведение парламентских слушаний в Палате представителей;

5) рассмотрение представлений Мандатной комиссии Палаты представителей о признании или прекращении полномочий депутатов Палаты представителей;

6) осуществление иных полномочий, предусмотренных Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами Республики Башкортостан.

По вопросам, отнесенным к ее ведению, Палата представителей принимает постановления.

Постановления Палаты представителей принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Палаты Представителей, если иной порядок принятия решений не предусмотрен настоящим Законом.

Законодательная палата. Законодательная палата - постоянно действующий орган законодательной власти Республики Башкортостан.

Депутаты Законодательной палаты работают на профессиональной постоянной основе. Депутат Законодательной палаты не может находиться на государственной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Законодательная палата избирает тайным голосованием из своего состава Председателя Законодательной палаты, который одно-

135

временно является заместителем Председателя Госсобрания. Председателями Законодательной палаты Госсобрания первого созыва были А.Г.Хасанов, Р.М.Латыпов. Председателем Законодательной палаты второго созыва является Ф.С.Амеров.

В соответствии со ст. 16 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ ", к ведению Законодательной палаты относятся:

1) избрание Председателя Законодательной палаты и его заместителя;

2) образование комитетов, комиссий и депутатских объединений Законодательной палаты;

3) принятие кодексов и законов Республики Башкортостан, постановлений по предметам ведения Госсобрания, за исключением вопросов, подлежащих рассмотрению на совместных заседаниях палат, внесение в них изменений и дополнений;

4) официальное толкование законов;

5) проведение парламентских слушаний в Законодательной палате;

6) рассмотрение представлений Мандатной комиссии Законодательной палаты о признании или прекращении полномочий депутатов Законодательной палаты;

7) осуществление иных полномочий, предусмотренных Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами Республики Башкортостан.

По вопросам, отнесенным к ее ведению, Законодательная палата принимает законы и постановления.

Законы и постановления принимаются Законодательной палатой большинством голосов от общего числа депутатов Законодательной палаты, если иной порядок принятия решения не предусмотрен настоящим Законом.

Комитеты палат Государственного Собрания являются зеркальными.

Палатами Государственного Собрания РБ первого созыва было образовано по 7 комитетов, в каждом комитете Законодательной палаты в среднем было 4-5 депутатов, а в каждом комитете Палаты представителей - 16-25 депутатов. Палатами же Государственного Собрания РБ второго созыва образовано такое же количество комитетов, но в каждом комитете Законодательной палаты работает 3-4 депутата, а в каждом комитете Палаты представителей 16-

20 депутатов.

Комитеты палат Государственного Собрания первого созыва

имели следующие наименования:

1) комитеты по законодательству, государственному строительству и судебно-правовым вопросам;

136

2) комитеты по бюджету, налогам, банкам и финансам, вопросам собственности;

3) комитеты по промышленности, строительству, транспорту, связи, энергетике и предпринимательству;

4) комитеты по аграрным вопросам, продовольствию, экологии, природным ресурсам и природопользованию;

5) комитеты по образованию, науке, культуре, спорту, туризму и делам молодежи;

6) комитеты по социальным вопросам, семье и материнству, охране здоровья;

7) комитеты по вопросам местной власти, делам национальностей, общественных и региональных объединений.

Также именуются и комитеты палат Государственного Собрания РБ второго созыва. Однако, в отличие от комитетов палат первого созыва, полномочия комитетов палат Госсобрания второго созыва различны.

Комитеты Палаты представителей:

- имеют право законодательной инициативы;

- составляют заключения по кодексам, законам и иным актам, принятым Законодательной палатой по предметам ведения комитетов;

- организуют проведение парламентских слушаний в Палате представителей;

- проводят аналитическую работу по проверке исполнения законов и иных актов;

- решают вопросы организации своей деятельности;

- рассматривают иные вопросы, отнесенные к их ведению Положением о комитетах Палаты представителей.

Комитеты Законодательной палаты:

- имеют право законодательной инициативы;

- разрабатывают и предварительно рассматривают внесенные законопроекты по предметам своего ведения;

- составляют заключения по законопроектам, внесенным субъектами права законодательной инициативы, по предметам ведения комитетов;

- организуют проведение парламентских слушаний в Законодательной палате;

- проводят аналитическую работу по проверке исполнения законов и иных актов;

- рассматривают вопросы организации своей деятельности;

- рассматривают иные вопросы, отнесенные к их ведению Положением о комитетах Законодательной палаты.

137

Депутатские объединения в палатах Государственного Собрания могут образовывать фракции и депутатские группы. Депутатские объединения осуществляют свою деятельность в соответствии с положением о депутатских объединениях Госсобрания.

Палаты Госсобрания, их комитеты и комиссии вправе приглашать на свои заседания членов Кабинета Министров Республики Башкортостан и иных руководителей республиканских органов исполнительной власти.

Члены Кабинета Министров Республики Башкортостан и иные руководители республиканских органов исполнительной власти, а также их представители, вправе участвовать и выступать на заседаниях палат Госсобрания, их комитетов и комиссий.

Порядок работы Госсобрания, Палаты представителей, Законодательной палаты, их комитетов и комиссий устанавливается Регламентом, который принимается на совместном заседании палат Госсобрания.

Деятельность Госсобрания, его палат, их комитетов и комиссий обеспечивает Секретариат Государственного Собрания.

Положение о Секретариате Госсобрания, его структура и штатное расписание утверждаются на совместном заседании палат Государственного Собрания.

Расхожим стало мнение, что двухпалатное Госсобрание РБ - завоевание демократии; современный парламент обновленного Башкортостана якобы другим и не может быть. Некоторые абсолютно уверены в том, что именно двухпалатная структура Госсобрания обеспечивает его профессионализм и результативность. Так ли?

Достаточно фактов говорят в пользу того, что двухпалатным Госсобрание стало в результате политического компромисса между находящимися в состоянии скрытого конфликта двумя группами депутатов Верховного Совета БАССР (ССР, РБ) XII созыва: консерваторами и демократически настроенными умеренными либералами. Заботясь главным образом о своем самосохранении, первые позволили вторым образовать Законодательную палату - постоянно действующий законодательный орган, депутаты которой работают на профессиональной и постоянной основе, а вторые уступили первым Палату представителей, которая, однако, по существу есть ни что иное, как несколько модернизированный прежний Верховный Совет. Некоторое влияние на принятие такого компромиссного решения оказало то обстоятельство, что отдельными субъектами Российской Федерации (например, Саха-Якутией) к тому времени уже были образованы региональные двухпалатные парламенты. В данном случае депутаты Верховного Совета РБ действовали согласно принципу: мы не хуже.

Однако Госсобрание двухпалатно лишь на бумаге. На деле же оно представляет собой нечто другое. Во-первых, в структуре Госсо-

138

брания сложилась сложная иерархия должностных лиц. Только первых лиц три: Председатель Законодательной палаты, Председатель Палаты представителей, Председатель Госсобрания. Причем, последняя должность с обозначенными в ст.ст.22, 23 Закона РБ "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" сроком и объемом полномочий не вписывается в ч.1 ст.87 Конституции РБ. Все эти явления не характерны для классического двухпалатного парламента. Во-вторых, и Законодательная палата - профессиональная <1е-)иге, но непрофессиональная ое-Гас1о, и Палата представителей -непрофессиональная в обоих указанных отношениях - находятся в сильной фактической зависимости от Президента РБ и его администрации, которые во многом действуют как третья палата. А это уже явления совершенно чуждые классическому двухпалатному парламенту.

Профессионален или не профессионален парламент - зависит не столько от его структуры, сколько от его состава, т.е. от депутатов, от их личностных качеств. А это ведет к актуализации темы о системе формирования парламента, о честных и чистых выборах. Вместе с тем, в определенных пределах сохраняет свое значение и тема о структуре парламента. В самом деле, какой парламент лучше: однопалатный или двухпалатный1?

Этот вопрос еще в 1917 году рассматривался А.Рождественским. Анализируя доводы в пользу двухпалатного парламента и однопалатного парламента, он пришел к выводу, что "... ни один из доводов в пользу однопалатной системы не является убедительным...", "... но отсюда нельзя делать того вывода, что доводы в пользу двухпалатной системы сильнее, чем доводы в пользу однопалатной системы". Он считал, что вопрос должен решаться в связи с конкретной обстановкой.

Если сказанное перенести на наш предмет, то можно позволить себе следующий вывод. На самых ранних стадиях переходного периода без двухпалатного парламента обойтись было невозможно (иное вело к катастрофе, вспомним события, связанные с расстрелом "Белого Дома" в Москве). Сейчас же иная ситуация. Теперь вполне можно обойтись однопалатным парламентом. Такой парламент лучше отвечает принципу разделения властей, в большей степени отвечает профессионализации депутатов, прозрачен, менее громоздок и менее обременителен для государственного бюджета.

Подводя итог работе Госсобрания РБ первого созыва за 1995-1999 гг., Председатель Госсобрания РБ М.А.Зайцев свое выступление "Первый профессиональный парламент Башкортостана: первые итоги" завершил следующими словами: "... жизнь подтверждает правильность подходов к формированию высшего представительного и законодательного органа республики в новом его качестве; парламент органично вписался в систему общественных отношений и, в частности, в структуру республиканских институтов власти, внес

139

большой вклад в создание системы законодательства Башкортостана, отладил механизм законотворчества практически во всех его звеньях и накопил ценный опыт работы в новых условиях".

Каковы критерии в основе такой оценки работы Госсобрания, неизвестно. Между тем, это очень важно. Если нет объективных критериев оценки работы парламента, то верность любой оценки может быть поставлена под сомнение.

Попытаемся быть объективными. Для этого рассмотрим работу Госсобрания РБ первого созыва в сравнении (как известно, все познается в сравнении) с работой Верховного Совета БАССР (ССР, РБ) по такому показателю как результативность.

За пять лет работы Верховный Совет принял 158 законов и 843 постановления, а его Президиум - 219 указов и 696 постановлений. Поскольку между сессиями Верховного Совета его Президиум принимал указы и постановления, имеющие юридическую силу законов и постановлений Верховного Совета, то приведенные цифры могут быть суммированы. Итак, за 1990-1995 годы высшим представительным и законодательным органом республики принято 377 законов и указов, 1539 постановления, т.е. 1916 правовых акта, в год в среднем 383,2 правовых акта.

Госсобрание же за 4 года работы приняло всего 233 правовых акта, в т.ч. 39 законов, т.е. в год в среднем 58,25 правовых акта.

Если сравнить результативность Верховного Совета и Госсобрания по признаку собственно законотворчества, то Верховный Совет принимал в год в среднем 75,4 законодательных акта, а Госсобрание - только 9,7. Доля законодательных актов Верховного Совета в общей сумме принятых им правовых актов составляет 19 процентов, а доля законодательных актов Госсобрания в общей сумме принятых им правовых актов составляет 2,3 процента.

При этом следует иметь в виду то, что в сложнейших политических, экономических и социальных условиях Верховный Совет БАССР (ССР, РБ) принял Декларацию о государственном суверенитете, новую Конституцию, десять республиканских кодексов и подготовил к принятию еще три таких кодекса, а также вынес массу разнообразных по содержанию, форме и характеру других решений, способствовавших эволюционному развитию общественных отношений, не позволивших разыграться деструктивным силам, представляющим опасность для человека, его здоровью и жизни, безопасности, имущественному благосостоянию.

При полном и всестороннем анализе же работы Госсобрания первого созыва могут быть вскрыты значительные резервы для совершенствования работы республиканского парламента как такового. Но для этого нужно вводить новые критерии. На наш взгляд, всякий парламент нуждается в анализе по меньшей мере со следующих точек зрения: на предмет легитимности, активности, результативности (что мы попытались сделать в данной работе), надежности, качества, эффективности, экономичности. Если же оце-

140

нивать степень развитости в республике парламентаризма в целом, то, на наш взгляд, более обоснованной выглядит достаточно взвешенная точка зрения А.Г.Еникеева, который находит, что "процесс становления парламентаризма в Республике Башкортостан находится в начальной стадии. Несовершенство возникающей парламентской системы вызвано как специфическими факторами внутрирес-публиканской политики и болезнью роста, так и историко-культурными предпосылками"6.

Итак, рано еще трубить в фанфары. Если мыслить разумно, быть объективным, то на сегодня возможен лишь следующий вывод: для утверждения институтов парламентаризма сделано еще очень мало. Если не желать дискредитации парламентаризма, стремиться к тому, чтобы в системе органов публичной власти республиканский парламент стал действительно полезным инструментом, то надо бы позаботиться о его развитии с учетом всей суммы объективно свойственных парламенту функций. Не нужно механически копировать структуру Федерального Собрания РФ или какого-то другого парламента. Со всех точек зрения ныне более всего соответствует интересам народа однопалатный профессиональный парламент. О работе же парламента нужно судить, руководствуясь не субъективными мнениями, эмоциями и чувствами, а объективными критериями.