§ 1. Конституционные основы экономического строя

Общие основы и принципы. Объектами конституционного регули­рования экономической жизни являются такие фундаментальные ее основы, как характер экономики страны, отношения собственности, труд, экономическая деятельность, распределение, финансы и др. В со­временных конституциях многих стран (Италии, Испании, Португа­лии, Бразилии, Перу, КНДР, Узбекистана и др.) этому посвящены спе­циальные разделы (главы).

Характер конституционного регулирования экономики в решаю­щей мере зависит от того, какой ее тип закрепляется в данной конституции. Если речь идет о рыночной (либеральной) экономике демокра­тической страны, то такое регулирование, как правило, ограничивается установлением сравнительно небольшого числа общих принципов и положений, относящихся к характеристике экономической политики государства, реализации экономических прав и свобод человека и фун­даментальных основ экономической жизни. Здесь обычно закрепляют­ся принципы: неприкосновенности собственности и многообразия ее различных видов (частной, государственной, муниципальной); свобо­ды предпринимательской деятельности; невмешательства государства во многие стороны экономической жизни и т.д. Если же речь идет об огосударствленной экономике, свойственной тоталитарным странам (что особенно наглядно видно на примере конституций бывшего СССР и других «социалистических» стран), то здесь достаточно жестко за­крепляется: безраздельное господство государственной собственности, ее примат и привилегии; командно-административные средства и ме­тоды хозяйствования; безоговорочное подчинение экономики полити­ке государства и т.д.

Следует также отметить, что в связи с утверждением за последние десятилетия во многих странах модели социально ориентированной рыночной экономики и вступлением бывших тоталитарных стран на путь формирования такой экономики, ряд конституционных принци­пов регулирования экономики претерпел существенные изменения или модификации. В одних случаях, например, принцип неприкосно­венности частной собственности истолковывается уже не в абсолют­ном, а в относительном смысле и связывается с выполнением этой собственностью своей социальной функции, в частности, с возможнос­тью осуществления национализации собственности и изъятия земли, находящейся в частной собственности, с проведением аграрной рефор­мы и т.д. Усиливается тенденция к большему прогнозированию (про­граммированию, планированию) развития экономики, поддержке оп­ределенных ее отраслей, включения трудящихся и их профсоюзов в управление экономикой и др. В других случаях наблюдается явный отход от непризнания частной собственности и принципов рыночной экономики, установление равноправия различных форм собственности или движение к этому, более или менее значительное допущение эле­ментов рыночного хозяйствования и отступление от сверхцентрализа­ции тоталитарной экономики, ее жесткого планирования и т.д.

Показательно, например, что в принятых в 1993 г. поправках к Кон­ституции Китая указывается, что «государство осуществляет социа­листическое рыночное хозяйство». Тогда же было установлено, что государство осуществляет лишь макрорегулирование экономики (ст. 15), и были исключены из конституции положения о директивном народно-хозяйственном планировании, хотя в то же время говорилось, что «государство запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества». Следовательно, речь идет о своеобразной гибридной экономике, сочетающей черты рыноч­ной и нерыночной экономических систем. Аналогичное положение имеет место и во многих постсоциалистических и развивающихся стра­нах, где считалось и до сих пор считается, что с помощью серьезного вмешательства государства в экономику возможно достаточно быстро преодолеть их отсталость.

Государственное регулирование экономики в той или иной мере присутствует во всех странах мира и поэтому о чисто, абсолютно ры­ночной экономике, которая вообще никак не регулируется, говорить не приходится. Но, конечно, регулирование регулированию рознь Одно дело жесткое, приказное командование экономикой и обязательное, директивное ее планирование, а другое — прогнозирование и ограни­ченное планирование экономики, принятие антимонопольного законо­дательства и др. И в рамках последнего в одних странах оно может проявляться сильнее (например, в Японии сильнее, чем в США), а в других слабее. Формами государственного регулирования экономики являются также государственная налоговая и кредитная политика, ус­тановление продолжительности рабочего дня, отпусков и др., создание смешанных компании и организаций с участием государственного ка­питала и чиновников, а в ряде случаев и частичная национализация экономики.

Для понимания современного подхода к конституционным осно­вам регулирования экономики особенно показательна Конституция Бразилии 1988 г., закрепившая принципы экономического строя, осно­ванного на оценке труда человека и свободной инициативе. Это — на­циональный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителя, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального нера­венства, стремление к полной занятости, благоприятствование бра­зильским предприятиям национального капитала малого значения. Соблюдение этих принципов, согласно Конституции, необходимо для обеспечения всем достойного существования согласно требованиям со­циальной справедливости.

Собственность и ее формы. Будучи фундаментальной основой любой экономической системы, отношения собственности и в прошлом нередко были в поле зрения конституционного регулирования. Но и здесь в таком регулировании произошло немало существенных изменений. Так, в знаменитой французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. — действующей части Конституции Франции — го­ворится о собственности вообще, без всякой ее дифференциации, по­скольку частная собственность тогда носила всеобъемлющий характер. Ее последняя, 17-я статья гласит. «Так как собственность есть право неприкосновенное и священное, то никто не может быть лишен ее иначе, как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного воз­мещения». В отличие от этого сегодня в конституциях обычно разли­чаются разные формы собственности и либо провозглашается принцип их равноправия с теми или иными особенностями его применения (де­мократические конституции), либо закрепляется принцип их неравно­правия. В конституциях некоторых стран (например, Гвинеи 1990 г., Мадагаскара 1992 г., Мавритании 1992 г и др.) и сегодня не проводит­ся указанная дифференциация форм собственности.

В большинстве современных конституций собственность подразде­ляется на общественную (публичную, государственную) и частную. В других случаях разграничиваются частная, государственная и муници­пальная формы (виды) собственности или частная, кооперативная и государственная. В Конституции Мексики 1917 г. к этому добавляются еще семейная и общинная собственность. Нередко выделяется также иностранная собственность. В конституциях бывших «социалистичес­ких» стран выделялись прежде всего общественная (неэксплуататор­ская) и частная (эксплуататорская) собственность. В первую входили: государственная собственность как высшая, приоритетная форма соб­ственности и всенародное достояние; кооперативная (в СССР — кол­хозно-кооперативная) собственность, т.е. групповая собственность членов трудовых объединений; собственность общественных организа­ций (прежде всего профсоюзов), используемая для достижения не хо­зяйственных, а иных уставных целей этих организаций. Помимо эксплуататорской частной собственности признавалась и неэксплуататор­ская частная (личная, индивидуальная) трудовая собственность, осно­ванная на собственном, личном труде и труде членов семьи. Общест­венная собственность открыто провозглашалась приоритетной и поль­зовалась особой поддержкой. По объекту виды собственности различались: а) собственность на средства производства, которая должна была находиться исключительно или преимущественно в общественной, главным образом государственной, собственности и неэксплуататор­ской частной собственности, и б) собственность на предметы потребле­ния и обихода, которая находилась преимущественно в руках членов общества.

В конституциях так называемых развивающихся стран социалис­тической ориентации, помимо указанных, разграничивались такие формы собственности, как эксплуататорская собственность компра­дорской буржуазии и собственность национальной буржуазии, которая характеризовалась как неэксплуататорская частная собственность. В конституциях развивающихся стран также говорилось об иностран­ной собственности и о смешанной собственности при участии ино­странного капитала. Для конституций развитых демократических стран характерно признание существования разных форм собственнос­ти и их принципиальное равноправие.

Важные изменения в конституционном регулировании отношений собственности связаны с закреплением в конституциях социальной роли собственности в рамках современной демократической концеп­ции гражданского общества и социального государства. Теперь уже центр тяжести переносится не на закрепление священности и непри­косновенности частной собственности, а на реализацию ее социальной функции на основе сочетания интересов собственника с интересами всего общества и даже на известное ограничение прав собственника. Статья 14 Основного закона ФРГ, например, устанавливает: «1. Собст­венность и право наследования гарантируются. Их содержание и пре­делы устанавливаются законами. 2. Собственность обязывает. Пользо­вание ею должно одновременно служить общему благу. 3. Принуди­тельное отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения...». А ст. 15 далее говорит о том, что «земля и недра, естественные ресурсы и сред­ства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или в другие формы общественного хо­зяйства согласно закону, регулирующему виды и размеры возмеще­ния».

Статья 33 Конституции Испании, также признавая право на част­ную собственность и ее наследование, прямо устанавливает, что «соци­альная функция этих прав ограничивает их содержание в соответствии с законами». Статья 128 дополнительно закрепляет: «1. Все богатства страны в самых различных формах, независимо от характера собствен­ности, служат общим интересам. 2. Признается право государственной инициативы в экономической деятельности. Закон может резервиро­вать за государственным сектором важнейшие ресурсы или услуги, особенно в случаях монополии, а также разрешать участие в управле­нии предприятиями, когда этого требуют общие интересы». Статья 43 Конституции Ирландии, твердо признавая права частного собственни­ка, вместе с тем указывает, что эти права «в гражданском обществе должны регулироваться в соответствии с принципами социальной справедливости» и поэтому «государство может в случае необходимос­ти ограничить посредством закона осуществление указанных прав для согласования их осуществления с общим благом». О социальной функ­ции частной собственности и обеспечении ее доступности для всех в связи с установлением по закону способов приобретения и пользова­ния этой собственностью, а также ее пределов говорится и в Конститу­ции Италии (ст. 42). Аналогичные положения содержатся и в консти­туциях Франции, Португалии, Австрии, Бразилии, Казахстана, Литвы, Беларуси и др. стран.

На этой основе осуществляются и национализация (т.е. передача частной собственности в руки государства), и социализация (т.е. пе­редача частной собственности в руки не государства, а других субъ­ектов права), и приватизация (т.е. передача государственной собст­венности в частные руки) собственности, и аграрные реформы (т.е. изъятие земли у крупных собственников и передача ее безземельным и малоземельным крестьянам), и др. Так, ст. 43 и 44 Конституции Италии указывают, что в целях общественной пользы закон может передавать государству определенные предприятия или категории предприятий, составляющие «предмет важных общественных интере­сов», а также устанавливать предельные размеры частной собствен­ности, содействовать преобразованию крупных землевладений и под­держке мелкой и средней собственности. В середине 90-х гг. на долю государственной собственности в США приходилось более одной пятой, в ФРГ - одна треть, в Австрии — две пятых всей собственнос­ти. Как национализация, так и приватизация крупных предприятий, банков и даже целых отраслей экономики неоднократно проводилась во многих странах (Великобритания, Япония, Франция, Италия, Индия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Португалия, Филиппины и др.). Важно при этом иметь в виду две важнейшие основы демократичес­кой национализации: она должна осуществляться только на основе закона и в соответствии с законом; она предполагает справедливую и чаще всего предварительную компенсацию собственнику понесенных убытков.

В конституциях многих стран введен институт исключительной государственной собственности. Например, действующая преамбула Конституции Франции 1946 г. говорит, что всякое имущество, всякое предприятие, эксплуатация которых имеет или приобретает нацио­нальное общественное значение или характер фактической монополии, должно стать собственностью общества. В п. 3 ст. 87 Конституции Португалии указывается, что «закон определит основные сектора экономи­ки, в которых запрещена деятельность частных предприятий и других подобных организаций» В некоторых других конституциях об этом говорится прямо, без отсылки к закону. В большинстве конституций демократически развитых стран объекты исключительной государст­венной собственности, конечно, далеко не столь широки, как это было, а отчасти и сегодня характерно для «социалистических» и развиваю­щихся стран, и включают главным образом объекты естественной госу­дарственной принадлежности (континентальный шельф, территори­альные воды, природные ресурсы экономической зоны, прибрежные зоны, пляжи и др.). Земля лишь в некоторых бывших «социалистичес­ких», постсоциалистических и развивающихся странах является ис­ключительной собственностью государства.

Труд и распределение. Конституции многих стран серьезное вни­мание уделяют также общим принципам государственной политики в области трудовой деятельности и распределения. В некоторых консти­туциях труд прямо признается фундаментальной основой общества. Так, в Конституции Италии 1947 г. уже в первой статье Италия опре­деляется как «демократическая республика, основывающаяся на труде». Среди основных своих принципов она признает за всеми граж­данами право на труд и способствование созданию условий, которые делают это право реальным. Каждый гражданин в соответствии со сво­ими возможностями и по своему выбору обязан осуществлять деятель­ность или выполнять функции, способствующие материальному и ду­ховному прогрессу общества (ст. 4).

Право на труд и обязанность трудиться закрепляется в конститу­циях и многих других стран. Статья 58 Конституции Португалии гла­сит: «Все имеют право на труд. Обязанность трудиться неотделима от права на труд..». В Конституции Финляндии отмечается, что право граждан на труд находится под особой защитой государства. В ст. 22 Конституции Греции сказано: «Труд — это право, находящееся под охраной государства, которое заботится о создании условий для обес­печения занятости всех граждан и повышении уровня трудящегося сельского и городского населения». Нередко говорится не только о праве на труд, но и о праве на свободный выбор профессии или рода деятельности, места работы, на справедливые условия труда, о запрете принудительного труда, о праве на забастовку, на отдых и об ограниче­нии продолжительности рабочего дня и т.д. Труд не только и не столько экономическая, но и прежде всего социальная категория. Поэтому от­ражение в конституциях социальных аспектов трудовой деятельности будет рассмотрено в следующем параграфе данной главы.

Что касается конституционных принципов распределения, то здесь прежде всего речь идет о принципе обеспечения справедливого возна­граждения за труд. Так, Конституция Греции закрепляет, что все тру­дящиеся имеют право на равную оплату за равноценную выполняемую работу. При этом часто говорится о праве на такой уровень заработной платы, который необходим для поддержания социально определенного уровня жизни работника и его семьи. В ст. 36 Конституции Италии, например, сказано, что трудящийся имеет право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству труда и во всяком случае достаточное для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования. Статья 59 Конституции Португалии закрепляет, что все трудящиеся имеют право на вознаграждение, соответствующее ко­личеству, характеру и качеству труда; при этом соблюдается принцип равной оплаты за равный труд, с тем чтобы обеспечить каждому трудя­щемуся достойное существование. Этим целям также служит призна­ние обязанности государства установить и индексировать единую для всей страны минимальную заработную плату, единую для всей страны продолжительность рабочего дня и т.д.

Немало внимания уделяется и выравниванию уровня доходов и уровня жизни. Статья 130 Конституции Испании, например, устанав­ливает, что органы государственной власти заботятся о модернизации и развитии всех отраслей экономики, в частности земледелия, живот­новодства, рыболовства и различных ремесел, в целях выравнивания уровня жизни всех испанцев.

Экономическая деятельность и финансовая политика. Как уже отмечалось, в условиях демократической рыночной экономики совре­менное государство не берет на себя задачу и функцию управления экономической деятельностью и поэтому всесторонне не регламенти­рует ее. В то же время оно усиливает свое регулирующее воздействие на экономику через активную экономическую политику. Это находит свое отражение и в современных конституционных основах регулиро­вания экономической деятельности. С одной стороны, признается, обеспечивается и защищается свобода экономической деятельности, и вмешательство в нее государства ограничивается конституционным регулированием лишь самых общих его основ и принципов; а с дру­гой — такое регулирование носит нередко весьма серьезный и глубокий характер.

Конституция Испании (ст. 38) признает свободу предпринима­тельства в рамках рыночной экономики и указывает, что органы власти гарантируют и охраняют ее осуществление Статья 41 Конституции Италии гласит: «Частная хозяйственная инициатива свободна. Она не может осуществляться в противоречии с общественной пользой или с ущербом для безопасности, свободы, человеческого достоинства. Закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях». В Конституции Дании (ст. 74) сказано, что любое ограничение свободного и равного доступа к предпринимательской деятельности, если только оно не служит целям общественного блага, подлежит устранению государством. Кон­ституция Ирландии (ст. 45) устанавливает, что государство должно направлять свою политику на обеспечение того, чтобы свободной кон­куренции не было позволено развиваться так, чтобы был нанесен общий вред в результате концентрации собственности и управления основными потребностями немногими индивидами; государство долж­но покровительствовать и, если необходимо, поддерживать частную инициативу в промышленности и торговле; государство должно при­лагать усилия, чтобы частное предпринимательство своими действия­ми обеспечивало разумную эффективность производства и распреде­ления товаров и защищало население от несправедливой эксплуа­тации.

В части конституций специально выделяется социальная роль ко­операции и задача ее поддержки. В ст. 61 Конституции Португалии говорится, что все имеют право на свободное создание кооперативов, при условии соблюдения принципов кооперации; они свободно разви­вают свою деятельность и могут объединяться в союзы, федерации и конфедерации. Конституция Италии (ст. 45) признает социальную функцию кооперации, основанной на взаимопомощи и не преследую­щей целей частной спекуляции; поддерживает развитие кооперации и поощряет ее необходимыми средствами; признает важным обеспечение путем надлежащего контроля характера и целей кооперации.

Говоря о принципах и методах государственного регулирования экономической деятельности, следует выделить ряд моментов. Консти­туция Португалии среди основополагающих принципов социально-экономической организации страны выделяет такие, как подчинение экономической власти демократической политической власти; демократическое планирование экономики; защита кооперативной и обще­ственной собственности на средства производства; демократическое участие трудящихся. В числе первоочередных обязанностей государст­ва она называет: обеспечение в полной мере использования производи­тельных сил, уделяя внимание, в частности, эффективности государст­венного сектора; направление экономического и социального развития в сторону сбалансированного роста всех секторов и регионов и посте­пенного стирания экономических и социальных различий между горо­дом и селом; ликвидацию частных монополий, препятствие их созда­нию и недопущение злоупотребления экономической властью и любых действий, направленных против общих интересов; обеспечение здоро­вой конкуренции между предприятиями; развитие экономических от­ношений со всеми народами при неизменной охране национальной независимости, интересов португальцев и экономики страны; ликвида­цию латифундий и изменение регулирования минифундий; обеспече­ние участия организаций, представляющих трудящихся, и организа­ций, представляющих людей, занятых различными видами экономи­ческой деятельности, в определении и осуществлении основных эконо­мических и социальных мер и контроле за ними; охрану интересов потребителя; создание юридических и технических структур, необхо­димых для введения демократического планирования экономики; обеспечение благоприятной для развития страны научной и техничес­кой политики; выработку национальной энергетической политики, на­правленной на сохранение природных ресурсов и экономического рав­новесия и др.

Конечно, далеко не во всякой конституции демократической стра­ны с рыночной экономикой вопросы экономической организации об­щества и государственного регулирования ею получают столь широкое и подробное освещение. Но они достаточно серьезно представлены в конституциях Италии, Испании и ряда других стран. Так, в Конститу­ции Испании (ст. 131) говорится, что государство может посредством издания закона планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения рав­номерного и гармоничного развития регионов и отраслей и стимулиро­вания роста доходов и богатства, а также наиболее справедливого их распределения.

В конституциях многих стран особое внимание уделяется вопросам финансов и фискальной политики. Нередко (например, в конституци­ях ФРГ, Испании, Австрии, Бельгии, Греции и др.) этим вопросам от­водится особый раздел (глава), даже если экономическим отношениям в целом такой особый раздел не выделяется. С помощью финансовой политики, осуществляемой на основе положений конституции, госу­дарство может достаточно эффективно влиять рыночными методами на регулирование экономики. Это — перераспределение средств госу­дарственного бюджета, кредитная и налоговая политика и др. В консти­туциях демократических стран обычно достаточно подробно характе­ризуются основные принципы принятия бюджета и контроля за его исполнением, включая вопросы статуса центральных банков и счетных (контрольных) палат. Так, Конституция Испании (ст. 133—136) опре­деляет основные правила разработки и принятия генерального бюдже­та; изначальное право государства устанавливать налоги, осуществляе­мое законом, право правительства в соответствии с законом выпускать государственные займы и брать кредиты; правовой статус Счетной па­латы как высшего контрольного органа финансовой отчетности и эко­номической деятельности государства и всего государственного сек­тора.

Во многих конституциях подчеркивается, что налоги могут уста­навливаться только законом. В ст. 78 Конституции Греции говорится, что «никакой налог не может налагаться и взиматься без наличия фор­мального закона, определяющего субъект налогообложения, доход, вид собственности, расходы и финансовые операции или их категории, к которым данный налог относится». Еще более подробно и широко эти вопросы регулируются в Конституции Португалии, где в специальном разделе «Финансовая и фискальная системы» закрепляются принци­пиальные основы финансовой и фискальной политики, главное содер­жание бюджета, пути его разработки и принятия, место и роль цент­рального банка и Счетной палаты.