§ 2. Полномочия и порядок деятельности правительства

Полномочия. Поскольку правительство призвано выполнять очень широкие и разнообразные исполнительно-распорядительные функ­ции, постольку и его компетенция по управлению страной достаточно объемна, хотя и далеко не одинакова в странах с различной формой государственного правления. В президентских республиках, абсолют­ных и дуалистических монархиях полномочия правительства серьезно ограничены тем, что в них глава государства реально стоит во главе исполнительной власти, в то время как правительство (кабинет) дейст­вует от его имени и по его поручению. Значительно шире полномочия правительства в парламентарных, а отчасти и в полупрезидентских республиках и парламентарных монархиях, где не только фактически, но нередко и формально исполнительную власть возглавляет прави­тельство. В федеративных государствах полномочия федерального правительства ограничиваются не только полномочиями главы госу­дарства и других федеральных государственных органов, но и полно­мочиями правительств и других органов субъектов федерации.

Несмотря на то что конституции большинства стран определяют компетенцию правительств лишь в самом общем виде, о чем уже гово­рилось в предшествующем параграфе данной главы, есть и такие, где она характеризуется более или менее подробно и четко (конституции Португалии, Украины, Беларуси, Словакии, Японии, Аргентины, Армении, Казахстана, Туркменистана, Кыргызстана и др.). В Конститу­ции Португалии (ст. 200—204), например, подробно определяется по­литическая компетенция Правительства (контрассигнация актов Пре­зидента; ведение переговоров и заключение международных соглаше­ний; внесение предложений законов и постановлений в парламент; предложений Президенту о проведении референдума, об объявлении осадного или чрезвычайного положения, об объявлении войны или заключении мира; представление парламенту финансовых отчетов го­сударства и др.); его законодательная компетенция (принятие декре­тов-законов; решение вопросов собственной организации и деятель­ности) и административная компетенция (разработка планов основ­ных направлений деятельности и обеспечение их выполнения; испол­нение бюджета государства; принятие регламентирующих актов во имя должного исполнения законов; руководство службами и деятельнос­тью непосредственной гражданской и военной администраций; охрана демократической законности и др.). В Конституции также четко опре­делены компетенция Совета Министров как относительно более узко­го, чем все правительство, органа и компетенция Премьер-министра и других членов правительства.

Обобщая опыт конституционного закрепления компетенции пра­вительства в различных странах, можно сказать, что в принципе эта компетенция в условиях демократии определяется прежде всего реали­зацией принципа разделения властей, в связи с чем полномочия прави­тельства — это полномочия в рамках осуществления исполнительной власти, что, конечно, не исключает возможности его определенного участия и в законодательном процессе. Далее, поскольку исполнитель­ная власть принадлежит обычно не только правительству, но и главе государства, постольку компетенция правительства, в состав которого не входит глава государства, находится в непосредственной зависимос­ти от объема полномочий главы государства в осуществлении исполни­тельной власти. При этом полномочия правительства в этом соотноше­нии носят остаточный характер, ибо чем выше и шире полномочия главы государства, тем меньшими и узкими бывают полномочия правительства. Конкретное соотношение формально закрепляемых и реаль­но выполняемых функций правительства в каждой отдельной стране зависит от многих условий и факторов и прежде всего, как уже отмеча­лось, от утвердившейся в ней формы государственного правления.

Полномочия правительства могут классифицироваться по различ­ным основаниям. Поскольку управленческая деятельность правитель­ства охватывает все сферы жизни общества, постольку нередко речь идет о подразделении полномочий правительства по этим сферам — экономической, политической, социальной и духовной. Более дифференцированной и конкретной представляется классификация прави­тельственных полномочий по основным направлениям его деятельнос­ти. Говоря обобщенно, т.е. абстрагируясь от национальных особеннос­тей статуса, объема и характера компетенции правительства в отдель­ных странах, можно сказать, что для него характерно осуществление следующих основных полномочий.

Первым и важнейшим направлением работы правительства явля­ется исполнение законов, принятых законодательным органом. В этой связи правительство разрабатывает многообразные планы и програм­мы реализации предписаний законов, принимает соответствующие этой задаче собственные акты, практически организует и обеспечивает их выполнение. Многие конституции специально подчеркивают, что вся деятельность правительства должна соответствовать закону и осу­ществляться во имя его исполнения. Так, в Конституции Франции (ст. 21), в частности, говорится, что Премьер-министр «обеспечивает исполнение законов».

Вторым важнейшим направлением деятельности правительства является организация государственного аппарата и руководство его деятельностью. Исполнение законов и эффективность всей другой де­ятельности правительства находится в решающей зависимости оттого, как организованы многочисленные министерства и другие ведомства и как осуществляется через них руководство всем государственным ап­паратом. Правительству, его министерствам и ведомствам принадле­жит ведущая роль в практическом формировании государственного аппарата и непосредственном руководстве его работой. Правительство фактически самостоятельно реорганизует государственный аппарат, хотя формально это может входить в полномочия главы государства. В Конституции Швеции (п. 1 гл. 7), например, указывается: «Для под­готовки относящихся к ведению Правительства вопросов существует правительственный аппарат. В него входят департаменты по различ­ным отраслям деятельности. Правительство распределяет дела между департаментами. Премьер-министр назначает из числа министров глав департаментов».

Третьим общим и типичным направлением деятельности прави­тельства является участие в законотворчестве и осуществление собст­венной нормотворческой деятельности. Это находит свое выражение прежде всего в том, что правительство обладает правом законодатель­ной инициативы и именно оно обычно подготавливает, оформляет и вносит в парламент подавляющее большинство законопроектов. Пра­вительство нередко (например, в Испании, Италии, Португалии и др.) обладает правом принимать декреты-законы, не противоречащие Кон­ституции и действующему законодательству и подлежащие последую­щему утверждению парламентом. В то же время важное место в дея­тельности правительства занимает подготовка и принятие его подза­конных нормативных актов, входящих в собственную компетенцию правительства. Кроме того, в ряде случаев (например, в Великобрита­нии, Португалии и др.) правительство может по уполномочию парла­мента издавать нормативные акты по вопросам, которые входят в ис­ключительную компетенцию парламента.

Четвертым очень важным и характерным основным направлением деятельности правительства служит разработка проекта и исполнение государственного бюджета. Хотя само принятие бюджета входит в компетенцию парламента, трудоемкая, многоплановая и кропотливая разработка проекта государственного бюджета и его исполнение после принятия парламентом целиком находится в компетенции правитель­ства, является одной из его важнейших и специфичных задач. Консти­туция Испании (ч. 1 ст. 134), например, устанавливает, что правитель­ство вырабатывает генеральный бюджет государства, а парламент его рассматривает, вносит поправки и одобряет. Конституция Ирландии (п. 3 ч. 4 ст. 28) обязывает правительство подготавливать смету денеж­ных доходов и смету денежных расходов на каждый финансовый год и представлять их на обсуждение палаты представителей.

Наконец, пятая широкая и важная область полномочий правитель­ства связана с руководством или участием в руководстве внешней и военной политикой. Понятно, что в президентских республиках, абсо­лютных и дуалистических монархиях эта область входит прежде всего в компетенцию главы государства, а правительство (кабинет) прини­мает участие под его руководством в проведении внешней и военной политики. Но в парламентарных республиках и парламентарных мо­нархиях и в этой области решающая роль принадлежит правительству и его премьер-министру. Правительство проводит международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения, фор­мирует дипломатический аппарат, руководит деятельностью всех внешнеполитических и военных органов государства, включая внеш­нюю разведку, осуществляет строительство вооруженных сил, органи­зует оборону страны и т.д. В ст. 89 Конституции Армении, в частности, говорится, что Правительство «обеспечивает осуществление обороны, национальной безопасности и внешней политики Республики».

Организация деятельности. В организации работы правительства решающая роль принадлежит главе правительства (или главе государ­ства в тех президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях, где он обычно стоит во главе кабинета и где нет отдельного главы правительства). В большинстве стран глава правительства име­нуется премьер-министром (Великобритания, Франция, Япония, Ка­нада, Украина, Бельгия, Дания, Ирландия, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция, Армения, Кыргызстан и др.), т.е. первым мини­стром (от фр. premier — первый); председателем Совета Министров (Италия); председателем Правительства (Испания, Чехия и др.); Фе­деральным канцлером (Германия, Австрия) и т.д.

Глава правительства, особенно в странах с парламентарными фор­мами государственного правления, обладает очень высоким статусом и широкими полномочиями, которые имеют тенденцию в целом возрас­тать. В его функции входит не только формирование правительства или участие в нем, но и определение основных направлений политичес­кого курса правительства, общее руководство его осуществлением, ко­ординация деятельности отдельных министерств и др. Статья 82 Кон­ституции Греции закрепляет, что «Правительство определяет и направ­ляет общую политику страны в соответствии с положениями Консти­туции и законов», а «Премьер-министр обеспечивает единство Прави­тельства и направляет действия его и государственного аппарата в целом на претворение в жизнь правительственной политики в рамках закона». В Основном законе ФРГ (ст. 65) речь идет о том, что «Феде­ральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность». А вот как Конституция Казахстана (ст. 67), президентской республики, определяет функции премьер-министра: он организует и руководит деятельностью Правительства, персонально отвечает за его работу; представляет парламенту доклад о программе Правительства; подписывает постановления Правительства; доклады­вает Президенту об основных направлениях деятельности Правитель­ства и о всех его важнейших решениях; выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью Правитель­ства. Аналогичные положения содержатся в Конституции Беларуси (ст. 106).

Основной формой коллегиальной работы правительства являются его заседания, которые проходят под председательством главы государ­ства или премьер-министра. В президентских республиках, абсолют­ных и дуалистических монархиях такие заседания проводятся сравни­тельно редко, по указанию главы государства, ибо большинство вопро­сов решается самим президентом (монархом) или при участии узкого круга министров, советников и др. В странах с парламентскими форма­ми государственного правления заседания правительства проводятся более часто и регулярно, чаще всего в период парламентских сессий. В некоторых конституциях (например, Словакии) устанавливается, какие вопросы правительство должно решать коллегиально. В ряде стран (Великобритании, Индии и др.) видное место занимают комите­ты кабинета, состоящие из части министров и позволяющие разгрузить кабинет в целом при коллективном обсуждении и решении сравнитель­но менее важных вопросов. Ключевые комитеты кабинета часто воз­главляет премьер-министр.

Отдельные министерства и ведомства — это отраслевые органы исполнительной власти, каждый из которых, в отличие от правитель­ства в целом, обладает не общей, а специальной компетенцией, т.е. совокупностью полномочий лишь в определенной сфере государст­венного управления. Во главе министерств стоят министры (от лат. minister — служитель, подручный), которые единолично решают во­просы в соответствующей области управления, хотя и могут опирать­ся на мнение коллегии министерства или иного круга высокопостав­ленных министерских специалистов. Ведомства подразделяются на правительственные, руководители которых входят в состав прави­тельства, имеют ранг министра и назначаются главой государства, и неправительственные, руководители которых не имеют ранга министра, не входят в состав правительства и назначаются премьер-министром.

Правительство очень часто несет солидарную ответственность либо перед главой государства, либо перед парламентом, либо перед тем и другим. Как уже отмечалось (см. гл. 6), первое характерно для президентских республик, абсолютных и дуалистических монархий; второе — для парламентских республик и парламентских монархий; третье — для полупрезидентских республик. Солидарная ответствен­ность правительства означает, что при неодобрении его политики, дея­тельности или его отдельных членов уходят в отставку все члены пра­вительства. Конкретными формами выражения такого неодобрения со стороны парламента является обычно вынесение им вотума недоверия и отказ в доверии, а со стороны главы государства — увольнение им в отставку правительства. Но политическая ответственность может но­сить и индивидуальный характер, когда в отставку уходит только тот член правительства, которому выражено недоверие или неодобрение. В ряде стран имеет место как солидарная, так и индивидуальная поли­тическая ответственность. В Конституции Италии (ст. 95), например, говорится, что «министры коллегиально ответственны за действия Со­вета министров, индивидуально — за действия своих ведомств». Члены правительства в парламентарных республиках и парламентарных мо­нархиях несут политическую ответственность и перед премьер-мини­стром, который имеет право потребовать от каждого из них ухода в отставку.