§ 3. Правительство Российской Федерации

Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть страны осуществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обес­печивая их согласованную деятельность, что особенно важно и сложно в условиях федеративных государств. Вместе с тем Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной влас­ти — законодательной и судебной.

Конституционный статус. Поскольку Правительство РФ — это правительство президентской республики с очень большими полномо­чиями президента прежде всего по отношению к исполнительной влас­ти (см. гл. 10), постольку в правильном понимании конституционно-правового статуса Правительства РФ первостепенное значение имеет определение характера его взаимоотношений с Президентом. Сложность решения этого вопроса объективно обусловлена тем, что, с одной стороны, Президент РФ не входит в состав Правительства РФ и не возглавляет его и официально не стоит во главе исполнительной влас­ти; а с другой — как глава государства, определяющий основные на» правления внутренней и внешней политики, выступающий в качестве гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечи­вающий согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ, несомненно, играет опреде­ляющую и решающую роль в принципиальном руководстве исполни­тельной властью. Поскольку именно в его руках находятся решающие рычаги назначения и отстранения от должности членов Правительства, он напрямую руководит рядом министерств, имеет право давать обяза­тельные к исполнению поручения Правительству, может председатель­ствовать на заседаниях Правительства, которое к тому же несет ответ­ственность почти исключительно перед Президентом, ему подотчетно и подконтрольно.

В связи с этим нельзя безоговорочно согласиться с встречающимся мнением, что Правительство РФ — высший орган федеральной испол­нительной власти в РФ.* Более правильной представляется позиция М.В. Баглая: «Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Россий­ской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Прави­тельства или Правительство РФ в целом. Поэтому когда утверждают, что Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным кол­легиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами ис­полнительной власти. Но при этом Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны...».**

* См.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 427.

** Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 557.

Таким образом, Правительство РФ, осуществляя исполнительную власть в стране, занимает подчиненное положение по отношению к Президенту РФ, будучи обязанным строить свою деятельность не толь­ко в соответствии с законами, но и с указами и распоряжениями Пре­зидента РФ, имеющими более высокую юридическую силу, чем постановления Правительства. Вместе с тем Правительство РФ в пределах своей компетенции самостоятельно принимает решения и издает свои правовые акты, не требующие согласия или разрешения Президента РФ, самостоятельно организует свои отношения как с федеральными органами законодательной и судебной властей, так и с органами госу­дарственной власти субъектов РФ.

Взаимоотношения Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ определяются принципом разделения властей, что означает их самостоятельность и невмешательство в дела друг друга. Министр не может быть депутатом, а депутат министром. Правительство РФ не подотчетно парламенту и его палатам и не обязано в любом случае уходить в отставку при выражении ему вотума недоверия Государст­венной Думой. Вместе с тем закон обязывает членов Правительства РФ по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы. Как уже отмечалось (гл. 11), Государственная Дума дает Пре­зиденту РФ согласие на назначение Председателя Правительства РФ; широкое взаимодействие между Правительством и парламентом, его палатами, их постоянными комитетами и комиссиями осуществляется в области законопроектной работы.

Взаимоотношения Правительства РФ с органами судебной власти характеризуются прежде всего расширением и усилением контроля последних за деятельностью органов исполнительной власти. Консти­туционный Суд РФ получил право решать вопрос о конституционнос­ти нормативного акта Правительства РФ, а Высший Арбитражный Суд РФ — право признать недействительным ненормативный акт Прави­тельства РФ. В судах общей юрисдикции Правительство может высту­пать ответчиком по административным, трудовым и гражданским делам. Отношения с органами правосудия регулируются и специаль­ным постановлением Правительства РФ «О порядке назначения пред­ставителей интересов Правительства Российской Федерации в судах» (август 1994 г.).

В целом правовой статус Правительства РФ определяется Консти­туцией РФ (ст. 10, 11, 83, 90, 103, 104, 110-117 и др.), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федера­ции» (1997),* в ряде специальных законов (например, «Об обороне», «О безопасности» и др.), в указах Президента РФ (например, в указе «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. с после­дующими изменениями и дополнениями), а также отдельными поло­жениями регламентов палат Федерального Собрания РФ, временным Регламентом Правительства РФ (август 1995 г.) и другими правовыми актами.

СЗ РФ. 1997. №51. Cт. 5712.

Состав и формирование. Правительство РФ — коллегиальный орган федеральной государственной власти. В его состав входят, со­гласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. В число заместителей Пред­седателя Правительства РФ включаются на практике и первые замес­тители Председателя, а в число членов Правительства — только те ру­ководители федеральных органов исполнительной власти, которые имеют ранг федеральных министров. Поэтому число федеральных ми­нистров обычно в два-три раза меньше, чем число руководителей фе­деральных органов исполнительной власти. Число министров, заместителей и первых заместителей Председателя Правительства Консти­туцией РФ не ограничивается.

Формирование Правительства РФ осуществляется Президентом РФ при участии Государственной Думы и Председателя Правительст­ва. Председателя Правительства РФ, как уже отмечалось, назначает Президент РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111). Предложе­ние о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не позд­нее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избран­ного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Последняя рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. При этом кандидат докладывает Думе программу основных направлений деятельности будущего пра­вительства и отвечает на вопросы депутатов. В случае, если Государст­венная Дума трижды отклоняет представленные кандидатуры, Президент РФ самостоятельно назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

После назначения Председатель Правительства РФ в недельный срок представляет Президенту РФ предложения о структуре федераль­ных органов исполнительной власти, куда входят федеральные минис­терства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии Рос­сии, федеральные службы России и др. Он же предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Прави­тельства РФ и федеральных министров (ст. 112). Конституция РФ не ограничивает число министров, а также число заместителей и первых заместителей Председателя Правительства РФ. Это определяется самим Президентом РФ. Так, в августе 1999 г. Указом Президента РФ* структура федеральных органов исполнительной власти была реорганизована и в нее вошли 26 министерств, 10 государственных комитетов, 3 федеральных комиссии, 14 федеральных служб, 9 федеральных агентств, 2 федеральных надзора. Было также установлено, что у Пред­седателя Правительства РФ будет пять заместителей, в том числе два первых.

* Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 августа 1999 г. // Российская газета. 1999. 18 авг.

Члены Правительства РФ не могут быть депутатами парламента, занимать никакой другой должности в государственных, коммерчес­ких, общественных органах и организациях, в том числе и в политичес­ких партиях, членство в которых они могут сохранять; они не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной твор­ческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе.

Поскольку речь идет о президентской форме государственного правления, в рамках которой правительство не зависит от парламента, Правительство РФ может и не отражать партийный состав парламента и не носить коалиционный характер. Очень часто при формировании Правительства РФ подчеркивается, что оно осуществляется не на пар­тийно-политической, а на профессиональной основе, независимо от партийно-политической принадлежности членов Правительства. Это, конечно, не означает, что политические моменты вовсе не учитываются в процессе формирования Правительства. Нет ничего удивительного, что Президент РФ хочет видеть в кресле Председателя Правительства РФ своего политического единомышленника, а Председатель Прави­тельства РФ — иметь свою команду, проводящую в принципе единую политическую линию Правительства. Опыт показывает, что формиро­вание правительства на профессиональной основе вовсе не исключает возможность любого учета партийно-политических факторов, тем более что и при президентской республике успешная и стабильная работа правительства в немалой степени зависит от раскладки полити­ческих сил в парламенте и умения наладить сотрудничество с ним.

Компетенция. Полномочия Правительства РФ очень широки и ох­ватывают все основные сферы общественной жизни. Статья 114 Кон­ституции РФ, в которой определяется его компетенция, включает во­просы экономики и финансов, социальной сферы, науки, культуры и экологии, обороны, государственной безопасности и внешней полити­ки, прав человека, законности и др. Важно при этом отметить, что при­веденный в данной статье перечень полномочий Правительства РФ не является исчерпывающим, ибо последний пункт этого перечня гласит, что Правительство «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». Как уже отмечалось выше в данном параграфе, многие конкретные полномочия Правитель­ства РФ закрепляются в других статьях Конституции РФ, федераль­ных законах и указах Президента РФ Конечно, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть совместно с Президентом стра­ны и под его руководством. Но если, к примеру, Президент РФ опреде­ляет основные направления внутренней и внешней политики государ­ства, то организация реализации этих направлений ложится на Прави­тельство РФ.

В области финансово-экономической деятельности Правительство РФ: разрабатывает единую финансовую, кредитную, денежную и нало­говую политику и обеспечивает ее реализацию; разрабатывает и пред­ставляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполне­нии федерального бюджета; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен; управляет государственным внут­ренним и внешним долгом; осуществляет установленные законом ва­лютное регулирование и валютный контроль; разрабатывает программы экономического развития; обеспечивает свободу экономической де­ятельности и осуществляет в установленных пределах регулирование экономических процессов, осуществляет управление федеральной соб­ственностью; вырабатывает и реализует структурную и инвестицион­ную политику государства; разрабатывает и проводит политику меж­дународного экономического сотрудничества; вырабатывает прогнозы экономического и социального развития страны и др.

В области культуры, науки, образования, здравоохранения, социаль­ного обеспечения и экологии Правительство РФ обеспечивает проведе­ние в стране единой государственной политики. В этих целях оно раз­рабатывает разнообразные социальные программы и меры поддержки и развития культуры, науки и образования, охраны здоровья граждан, поддержки семьи, материнства, отцовства, детства, молодежи, по раз­витию физической культуры, спорта, туризма, охране окружающей среды, гарантированию установленного законом уровня оплаты труда и социального обеспечения, защите наименее социально защищенных слоев населения, сокращению безработицы и др. и обеспечивает их выполнение или участвует в нем.

Эти и многие другие конкретные полномочия Правительства РФ, в развитие общего положения Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст.114), сформулированы в целом ряде соответствующих федеральных законов и указов Президента РФ. Так, в Законе РФ «Об образовании» (январь 1996 г.) на Правительство РФ возлагается: разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполни­тельной власти; определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения; установле­ние порядка определения объемов и структуры приема обучающихся в государственных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федераль­ного бюджета и др.

В сфере обороны, безопасности и внешней политики Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государст­венной безопасности и реализации внешней политики РФ. Учитывая особую важность и значимость этих областей государственной деятель­ности, руководители соответствующих министерств и ведомств нахо­дятся в непосредственном подчинении Президенту РФ. Но и полномо­чия Правительства РФ в этих областях также немалые, что закрепля­ется в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон «Об оборо­не»* (май 1996 г.) устанавливает, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам; разрабатывает мобилизационные планы; контролирует выполнение оборонного зака­за; организует систему военного образования, воинского учета и при­зыва на военную службу; осуществляет контроль за экспортом воору­жений и др. В Федеральном законе «О безопасности»* (март 1992 г.) определяется, что Правительство РФ обеспечивает руководство орга­нами безопасности, организует и контролирует разработку и реализа­цию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполни­тельной власти РФ и ее субъектов. В Указе Президента РФ «О Госу­дарственной стратегии экономической безопасности Российской Фе­дерации (Основные положения)» (апрель 1996 г.) Правительству РФ поручалось, в частности, разработать меры по реализации указанной стратегии как составной части национальной безопасности в целях обеспечения такого развития экономики, при котором «создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-эко­номической и военно-политической стабильности общества и сохране­ния целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз».

* СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

** ВВС РФ. 1992. № 15. Ст. 770. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. (ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 77).

Поскольку руководство внешней политикой является по Консти­туции РФ прерогативой Президента РФ, Правительство РФ, не имея полномочий по такому руководству, тем не менее играет немаловаж­ную роль в реализации внешней политики. Оно обеспечивает предста­вительство РФ в иностранных государствах и в международных орга­низациях, принимает меры по выполнению международных договоров, заключает межправительственные соглашения, осуществляет руковод­ство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономичес­кой деятельности, международного научно-технического и культурно­го сотрудничества, решает вопросы материального обеспечения дипломатической деятельности.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью Пра­вительство РФ осуществляет меры по разработке и реализации про­граммы по обеспечению законности, безопасности, прав и свобод лич­ности, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с пре­ступностью; обеспечивает финансовую и материально-техническую базу деятельности судебных органов, органов прокуратуры, внутрен­них дел, юстиции и др. На Министерство юстиции, например, возложе­ны организационно-правовое обеспечение судебной реформы, созда­ние необходимых условий для функционирования судов общей юрис­дикции и военных судов. В компетенцию Правительства РФ входит анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с пре­ступностью.

Организация деятельности. В организации и проведении деятель­ности Правительства РФ центральная и ведущая роль, несомненно, принадлежит его Председателю, который, согласно ст. 113 Конститу­ции РФ, определяет основные направления деятельности Правитель­ства и организует его работу в соответствии с Конституцией РФ, феде­ральными законами и указами Президента РФ. В определении и реа­лизации основных направлений деятельности Правительства его Председатель руководствуется прежде всего ст. 114 Конституции РФ, в которой определяется компетенция Правительства РФ в целом и которая уже была рассмотрена выше, а также Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.).

Особо важная и решающая роль Председателя Правительства РФ выражается здесь в том, что он: разрабатывает и представляет Прези­денту РФ предложения по структуре и составу Правительства, назна­чению на должность членов Правительства и освобождении их от должности; распределяет обязанности между первыми заместителями, заместителями Председателя Правительства; проводит заседания Правительства и подписывает его акты; утверждает регламент работы Пра­вительства; представляет Правительство внутри страны и в междуна­родных отношениях; систематически информирует Президента РФ о работе Правительства; назначает исполняющего обязанности Предсе­дателя Правительства на время своего отсутствия; исполняет обязан­ности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состо­янии выполнять свои обязанности. Кроме того, именно Председатель Правительства представляет Президенту РФ разработанные Прави­тельством законопроекты и проекты указов Президента РФ, вносит в Государственную Думу проекты законов в порядке законодательной инициативы, проекты федерального бюджета и отчеты об их исполне­нии и др. документы.

Заседания Правительства РФ проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Для признания его правомочным на заседании должны присутствовать не менее двух третей членов Прави­тельства. Решения принимаются большинством голосов списочного состава членов Правительства. При отсутствии Председателя Прави­тельства заседания проводит его первый заместитель. В заседаниях Правительства могут участвовать представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Генеральной прокуратуры, Счет­ной палаты, Центрального банка. Заседания носят открытый характер, хотя отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседа­ниях.

На заседаниях Правительства РФ обсуждаются и решаются наибо­лее важные вопросы государственного управления, хозяйственного и социально-культурного развития страны. Исключительно на заседани­ях Правительства рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также формирования и расходования госу­дарственных внебюджетных фондов; проекты программ экономичес­кого и социального развития, связанных с созданием свободных эконо­мических зон; номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; объемы выпуска государственных ценных бумаг; решения о внесении Правительством законо­проектов в Государственную Думу; проекты программ приватизации государственной собственности; некоторые вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки за счет средств федераль­ного бюджета; решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ. Только на заседаниях Правительства: образуется его Президиум; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной влас­ти; устанавливаются порядок создания и деятельности территориаль­ных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ас­сигнований на содержание их аппаратов; утверждается Регламент Пра­вительства РФ; утверждается Положение об Аппарате Правительст­ва РФ.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ может со­здавать свой Президиум, решения которого могут оформляться как распоряжения Правительства. Подготовительную работу к заседани­ям, а также контроль за исполнением решений Правительства осущест­вляет Аппарат Правительства во главе с его руководителем в ранге министра, назначаемым Президентом РФ по представлению Председа­теля Правительства РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, Пра­вительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ. В случае их противоречия Конститу­ции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115). В этом проявляется подза­конный характер актов Правительства РФ. Наиболее значительные из них принимаются в форме постановлений, а в форме распоряжений — акты по оперативным и другим текущим вопросам. Нормативные акты, как правило, оформляются в форме постановлений. Постановления и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ, а распоряжения могут подписываться и его первым заместителем. Нормативные правовые акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение 10 дней после их регистрации и в «Бюллетене нормативных актов федеральных орга­нов исполнительной власти».

Сроки полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает прямо срока полномочий Правительства РФ. Тем не менее из нее ясно вытекает, что парламентские выборы не влекут за собой смену Прави­тельства, Президент РФ имеет возможность в любой момент по своему усмотрению отправить в отставку Правительство, а перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномо­чия (ст.116). Вместе с тем прекращение полномочий Правительства РФ Президентом РФ может быть связано с позицией самого Прави­тельства или с позицией Государственной Думы. Статья 117 определя­ет, что отставка Правительства может иметь место, когда: 1) Прави­тельство РФ само подает в отставку, а Президент РФ принимает ее (хотя может и отклонить); 2) Президент РФ по собственной инициа­тиве принимает решение об отставке Правительства РФ; 3) Государст­венная Дума выражает недоверие Правительству РФ, а Президент РФ объявляет о его отставке (хотя имеет возможность не согласиться с решением Государственной Думы); 4) Государственная Дума в ответ на постановку Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству РФ отказывает в доверии, а Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства (хотя может и распустить Государственную Думу). Если Государственная Дума по­вторно в течение трех месяцев выражает недоверие Правительству, Президент РФ также оказывается перед дилеммой: либо объявить об отставке Правительства РФ, либо распустить Государственную Думу.

Обеспечивая непрерывность работы исполнительной власти, Пра­вительство РФ, ушедшее в отставку или сложившее свои полномочия перед вновь избранным президентом, по поручению Президента РФ продолжает исполнять свои обязанности до сформирования нового правительства. Следует также заметить, что отставка Правительства может быть как коллективной, так и индивидуальной, т.е. отставкой отдельных членов Правительства, которых освобождает от должности Президент РФ.