§ 10. Теории элит, бюрократии и технократии

Во второй половине XIX в. в связи с дальнейшей централизацией и бюрократизацией политической жизни наступил период критической переоценки опыта представительного правления и либерально-демократических ценностей. Это нашло свое отражение в теории элит Вильфредо Парето (1848–1923) и в концепции политического класса Гаэтано Моска (1858–1941). В начале XX в. элитарный подход к изучению политики был дополнен изучением влияния так называемых заинтересованных групп (А. Бентли) и новым взглядом на упорядочивающую роль бюрократии в деле осуществления власти в обществе и государстве (М. Вебер). Особую разновидность социально-группового анализа политики составили концепции технократии и технодемократии (Д. Белл, М. Дюверже и др.)

Первым наброском теории политического класса стала работа 26-летнего итальянского правоведа Г. Моски «Теория правления и парламентское правление» (1884). Более развернутый вариант обоснования этой концепции был представлен затем в его работе «Основы политической науки» (2 тома, 1886,1923). Теория элиты была впервые обстоятельно изложена В. Парето в его «Трактате общей социологии» (1916), в котором социологическая тематика сочеталась с исторической, политико-идеологической и социально-философской. Парето был по образованию инженером, но впоследствии глубоко и основательно заинтересовался политэкономией и социологией.

Оба итальянских мыслителя исходили из весьма близкой идеи о наличии в сфере управляющей деятельности каждого общества двух значительно обособленных групп– правящих и управляемых. Самое большое новшество, предложенное ими при обсуждении этого вопроса, состояло в утверждении, что в обществе всегда правит «ничтожное меньшинство» в виде «политического класса» (Г. Моска) или «правящей элиты» (В. Парето).

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 708

Согласно разъяснениям Моски, «во всех человеческих обществах, достигших известного уровня развития и культуры, политическое руководство в самом широком смысле слова, включающее административное, военное, религиозное и моральное руководство, осуществляется постоянно особым, т.е. организованным, меньшинством». Это меньшинство Моска, по всей видимости не без влияния Маркса, именовал также господствующим классом, руководящим классом, правящим классом.

Парето в своем обосновании концепции правящей элиты исходил из предположения, что каждое общество можно разделить на две страты, или слоя,– высшую страту, в которой обычно находятся правящие, и низшую страту, где находятся управляемые. Он усложняет привычную дихотомию классов (господствующий и подчиненный) и выделяет в высшем слое (элите) две подгруппы– правящую и неправящую элиты, а в низшей страте такое разделение считает неоправданным. Таким образом, фундаментальное различие у Парето выглядит как различие между элитой и массой.

Элита в широком смысле весьма сходна по значению с аристократией (власть лучших) или, в более современной формулировке, с меритократией (власть достойных). Такое понимание исходит из того представления, что узкий слой лучших из лучших всегда обнаруживает себя в каждой обособленной общественной деятельности или в иерархии профессионального престижа. Если мы станем присваивать тому, кто превосходнейшим образом делает свое дело, индекс 10, а самому нерадивому 1 и поставим ноль полному неумельцу, то подобное разделение получит свою логику и оправдание. Область индексируемой деятельности может быть связана не только с политикой или бизнесом, но также с просвещением, поэтическим ремеслом и т.д. Ловкому жулику, который обманул многих и еще не попал под карающий меч правосудия, тоже следует поставить индекс 8, 9 или 10. Легче всего ставить индексы шахматистам, основываясь на количестве побед и поражений. Однако в делах управления к правящей элите должны быть отнесены те, кто прямо или косвенно заметно влияет на правительственную политику. Остальные образуют неправящую элиту. Понятное дело, что известный шахматист или писатель–властитель дум также входят в элиту.

Очень важное место в социологе-политической концепции Парето занимает толкование логического и нелогического поступка (поведения в широком смысле). По мнению Р. Арона, в

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 709

уяснении этой проблемы сильно помогут наблюдения за поведением таких распространенных и типичных участников деловой современной жизни, как инженер и спекулянт. Инженер, если он не ошибается, ведет себя логично. Экономист и юрист, если не сильно завышают роль своих познаний, способны понять определенные формы поведения людей. И только социология имеет дело с людьми, которые обычно не ведут себя ни как деловитые инженеры, ни как осторожные спекулянты. Человек по природе своей существо хотя и рассудительное, но в своем практическом поведении нередко безрассудное. Наблюдая эа его поведением, социолог должен выявить и учесть особую роль чувств и аффектов (страстей) в этом поведении. Эта роль так велика и так постоянна в своем воздействии на поведение, что умственные построения выглядят удивительно переменчивыми, тогда как чувства относительно постоянными. Вот за эту постоянность все чувства и аффекты Парето отнес к особой категории компонентов в человеческом поведении и назвал их термином «резидуа» (буквально «остатки», т.е. то, что остается, выпадает в осадок). В отличие от чувств и аффектов умственные построения, т.е. аргументы и системы оправдания, а также идеологии, с помощью которых люди обычно маскируют свои страсти и тем самым придают своим поступкам или высказываниям вид обдуманных поступков, Парето именует «дериватами» («производные»).

Все общества отличаются между собою во многом вследствие различий, коренящихся в природе своих элит. Это связано также с тем, что ценности мира сего распределяются неравномерно, а вместе с ними столь же неравномерно распределены престиж, власть или почести, связанные с политическим соперничеством. В результате меньшинство управляет большинством, прибегая к двум разновидностям приемов и средств– силы и хитрости. С учетом такого толкования политические элиты подразделяются на два семейства, названия которых восходят к Макиавелли. Предпочитающие насилие именуются элитой львов, другие, тяготеющие к изворотливости,– элитой лис. Самым важным событием в истории Парето считает жизнь и смерть правящего меньшинства. «История,– согласно его крылатой формуле,– кладбище аристократий» (Трактат общей социологии). Отсюда и другая его формула– «История обществ есть большей частью история преемственности аристократий».

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 710

Правление элит из семейства львов– это правление радикальных меньшинств в условиях сильно бюрократизированной деятельности. Западноевропейские общества управляются, согласно Парето, плутократическими элитами («семейство лис»). «Проблема организации общества должна решаться не декларациями вокруг более или менее смутного идеала справедливости, – утверждал Парето,– а только научными исследованиями, задача которых найти способ соотнесения средств с целью, а для каждого человека– соотношения усилий и страданий с наслаждением, так чтобы минимум страданий и усилий обеспечивал как можно большему числу людей максимум благосостояния».

Вклад Моски и Парето в современную политическую теорию связан главным образом с определением структуры власти и сосредоточением внимания на групповом характере реализации власти в любой ее форме. Следующим этапом разработки подобной методологии стала концепция «железного закона олигархии» Роберта Михельса (1876–1936), возникшая, как и элитарная теория, в полемике с марксизмом. По собственному обобщению Михельса, «формула необходимости смены одного господствующего слоя другим и производный от нее закон олигархии как необходимой формы существования коллективной жизни ни в коем случае не отбрасывает и не заменяет материалистическое понимание истории, но лишь дополняет его. Не существует никакого противоречия между учением, согласно которому история– это процесс непрерывной классовой борьбы, и тем учением, по которому классовая борьба приводит к созданию новой олигархии».

Сама олигархия объяснялась Михельсом порождением потребностей психологии масс и психологии организации, а также отчасти особенностями самих организаций, которые подвержены особым «законам структур организаций». Эта концепция, воспроизводившая на материале организаций политических партий паретовский принцип правления меньшинства, была изложена в работе «Социология партийных организаций в современной демократии» (Вена, 1911). Одной из самых шокирующих констатации автора стало наблюдение о несовместимости начал современных бюрократических организаций и демократии: «Кто говорит об организации, говорит о тенденции к олигархии. По мере развития организации демократия приходит в упадок». В условиях сложного взаимодействия технических свойств политической организации с психическими свой-

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 711

ствами организованых масс и их политических лидеров происходит постепенный переход от «спонтанного лидерства» к «олигархическому руководству» через стадии «профессионализированного» и «стабилизированного» лидерства. Основное применение эта концепция нашла при объяснении причин упадка демократии и «создания нового политическогоо мышления» в духе теории фашизма, а также в современной социологии лидерства, партийных организаций и бюрократии.

К элитаристскому и олигархическому истолкованию современных политических институтов и процессов примыкает еще одна концепция природы политики и политической власти, которая чаще всего именуется групповым подходом к изучению политики, а также теорией «групп давления», «заинтересованных групп» и т.д., которые в известной мере расширяют и дополняют институциональные рамки «классового подхода» и «элитарного подхода».

Родоначальником теории «заинтересованных групп» стал Артур Бентли (1870–1957), автор работы «Процесс осуществления правительственной власти: изучение общественных давлений» (1908). Главным тезисом здесь стало утверждение о том, что деятельность людей всегда предопределена их интересами и направлена, по сути дела, на обеспечение этих интересов.

Эта деятельность осуществляется обычно посредством групп, в которые люди объединены на основе общности интересов. Индивидуальные убеждения, отдельные идеи и идеология в целом, личностные характеристки индивидуального поведения имеют определяющее значение лишь в контексте деятельности группы и учитываются в той мере, в какой они помогают определению «образцов» (моделей) группового поведения. Поскольку группы не существуют без объединяющих их интересов, то интерес (деятельность) и группа являются для Бентли весьма близкими понятиями. Характерно, что интерес группы, который необходим в деле ее фиксации и идентификации, выявляется наблюдателем и исследователем не столько на основе ее устной риторики, программных и иных заявлений о своих целях, сколько по итогам фактически наблюдаемой деятельности и поведения членов данной группы.

Деятельность заинтересованных групп в их отношениях друг с другом и в их воздействии на государственное управление Бентли воспринимает и изображает как динамический процесс, в ходе которого и осуществляется так называемое давление олицетворяемых данными группами интересов и сил на прави-

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 712

тельственную власть с целью заставить ее подчиниться ее воле и влиянию. В этом воздействии доминирует обычно сильная группа или совокупность групп. Они же подчиняют своему влиянию и заставляют повиноваться более слабые группы, а сама государственная власть и управление включают в себя адаптацию и урегулирование конфликтов групп и групповых интересов и достижение известного равновесия между соперничающими группами.

Таким образом, все феномены государственного управления можно представить как феномены (и результаты) воздействия «групп, давящих друг на друга, формирующих друг друга и выделяющих новые группы и групповые представления (органы или агентства правительственной власти) для посредничества в обеспечении общественного согласия». Различия в политических режимах отныне можно стало представить и как различия в типах групповой деятельности или в технике группового давления. Деспотизм и демократия– всего лишь различные способы представительства интересов. Новую конфигурацию получила характеристика реального функционирования системы «разделенных властей».

Бентли не отрицал достоинств Марксова анализа роли классов в политике, но относил классы к группам со «множественными интересами», склонным к стабильному существованию и не имеющим в силу этого большого значения при динамическом восприятии и анализе политической властной деятельности, восприятии политики в динамике. Концепция «группового подхода» к политике стала важной методологической ориентацией в политической социологии и политической науке всего XX в., особенно в ее бихевиористской (поведенческой) школе политики (Г. Лассвел, Д. Трумэн, Г. Алмонд и др.).

В ряду новейших модификаций классических моделей и теоретических конструкций политической власти особое место занимает типология власти Макса Вебера (1864–1920). Вслед за Моской и Парето он усматривал главную особенность функционирования парламентской демократии в способах отбора политических лидеров и контроля над технически ориентированной административной бюрократией. Опираясь на опыт изучения всеобщей истории права, государства и власти, Вебер выдвинул концепцию идеальных типов власти, которые можно обнаружить у разных народов в ходе истории.

Исторически первой является власть патриархальная (власть главы рода, племени, ранних государственных образований).

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 713

Следующую разновидность образует власть харизматическая – она связана с наделением правителя сверхъестественными качествами и властными возможностями, что особенно типично для случаев обожествления правителя, создания его «культа личности». Самой современной и самой перспективной является рационально-легитимная власть. Основным и главным элементом этой власти, ее несущей конструкцией является профессиональная бюрократия.

Бюрократия (буквально «власть конторских служащих») ассоциировалась у Вебера с типом господства, основанного не на традиционном почитании, а на строгих и рациональных правилах легалистского (законом регулируемого и контролируемого) характера и назначения. Это господство включает следующие моменты и характеристики:

1. Существование обособленных служб и компетенции, строго определенных в законах и правилах в целях удобства для принятия решений и контроля;

2. Защита статуса и компетенции служащих (несменяемость судей, гарантированное продвижение по службе и пенсия за выслугу лет у чиновников и т.д.);

3. Четкая иерархизация в выполнении распорядительных управленческих функций и функций исполнительских;

 4. Подбор кадров на конкурсной основе;

5. Полное обособление выполняемой служебной функции от личностных свойств и характеристик, поскольку служащий не может быть собственником своей должности или средств управления. И хотя перечисленные черты более всего характеризуют современный этап бюрократизации управления, сам феномен бюрократии имеет корни в далекой древности (достаточно вспомнить китайский опыт конкурсно-экзаменационного отбора чиновников на должности в государстве). Говоря о роли бюрократии в будущем, Вебер, в частности, прогнозировал, что неотвратимой перспективой всех современных демократий является тотальная бюрократизация общественной и государственной жизнедеятельности. Именно в силу такой перспективы на смену капитализму, согласно Веберу, придет не социализм, а бюрократизированное в целях рационального управления общество. Эта мысль была подхвачена и развита современными теоретиками менеджериальной революции и постиндустриального общества.

В основе технократических концепций властвования (от греч.«техне» и «кратос»– власть ремесла, умения, мастерства) лежит очень давняя идея особой роли людей знания в делах властвования и управления.

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 714

Формирование современных концепций технократического руководства восходит к Ф. Бэкону, Кондорсе и Сен-Симону, которых вместе с некоторыми просветителями Века разума можно отнести к раннетехнократическим утопическим мыслителям, пропагандистам особой роли научного знания. Приемы технократического руководства обществом весьма выразительно запечатлены в «Новой Атлантиде» Ф. Бэкона, где с большой симпатией повествуется о высокоавторитетном сословии ученых, которые совмещают свои научные занятия с участием в управлении островным государством.

Следующий подъем технократических умонастроений и ожиданий был связан с творчеством А. Сен-Симона. В «Письмах женевского обитателя к современникам» Сен-Симон заявил, что современная наука полезна именно тем, что она дает возможность предсказывать, и потому ученые стоят выше всех других людей и профессий. Вместе с промышленниками они составляют настоящий цвет общества, и если их лишиться, то нация в одно мгновение превратится в тело без души. Более всего полезны представители технических знаний– химики, физики, математики. Полезны и юристы, но их влияние составляет, по его оценке, всего 1/8 политического влияния в обществе.

Особые ожидания Сен-Симона были связаны с социальной функцией позитивных знаний и позитивных наук в отличие от метафизических, «гадательных» наук. «Когда политика возвысится до ранга опытных наук, что сейчас уже не может быть очень замедлено, тогда станет точным и определенным характер способностей, требующихся для занятий ею; занятие политикой тогда будет исключительно поручено специальному классу ученых, который заставит умолкнуть болтунов»

В 20–30-х гг. текущего столетия в США в обстановке глубокой экономической депрессии приобрело известность движение технической интеллигенции, впервые назвавшее себя технократами. Наука, инженерное мышление и наличная технология, говорили технократы, располагают всем неообходимым для осуществления вековой «американской мечты» об изобилии и процветании. Однако человеческий труд и машинная техника используются в рамках устарелого экономического устройства, что, собственно, и привело к депрессии. Лидер движения Г. Скотт, незадолго до этого малоизвестный инженерэнергетик, выступил с предложением создать крупную профессиональную организацию, которая объединила бы усилия уче-

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 715

ных, педагогов, архитекторов, экспертов по санитарии, лесоводов, бухгалтеров и, наконец, инженеров с задачей рационализировать существующее промышленное производство.

Движение технократов просуществовало недолго «Новый курс» Рузвельта с его программой централизованного дирижирования экономикой и внушительным набором антикризисных мероприятий быстро выдул ветер из парусов технократии.

Новый вариант технократических идей был выдвинут американским социологом Дж. Бернхемом в 1941 г. в книге «Революция менеджеров» Он заявил в ней, что технократия в лице управляющих (менеджеров, организаторов) стала социальной и политической реальностью в ряде крупнейших современных государств, таких как США, Германия и СССР. Таким образом, считал он, намечена тенденция к замене капитализма и социализма «обществом управляющих», в котором государственные функции станут функциями специально изобретенного менеджерами политического механизма.

Менеджеры (управляющие)– это главные контролеры средств производства, и в этой своей роли они одновременно выступают и как новые собственники этих средств производства. Критики восприняли слабо аргументированное возвеличение роли менеджеров в обществе как подстановку желаемого вместо существующего (П. Друкер), а радикалы в лице Р. Миллса увидели в концепции Бернхэма оживление платоновской утопии правления меньшинства, распространенной на все человечество. Однако эта концепция обрела второе дыхание в 50– 60-х гг. в некоторых вариантах теории наступления постиндустриального общества», а также в элитарных истолкованиях природы политики, современной демократии и государственного управления. В этой обстановке широкое хождение получила метафора Р. Паунда «социальная инженерия».

Вместительной областью для всевозможных технократических проектов стала современная политическая и социальная прогностика. Так, американский социолог Б. Беквит предсказывает, что на последних стадиях политической эволюции (включая постсоциализм) демократия будет заменена правлением экспертов, точнее организациями экспертов. И это будет более эффективное правление, нежели правление при помощи избирателей и избранников народа, поскольку эксперты более талантливы, лучше образованы и более опытны в специальных вопросах (Правление экспертов. 1972). Д. Белл, автор книги «Наступление постиндустриального общества» (1973), считает,

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 716

что это становящееся общество, как общество «с высокой научной организацией», будет придавать огромное значение технократическим элементам. Дж. Гэлбрейт, автор монографии «Новое индустриальное состояние» (1965) объявил, что научно-академический комплекс (правительственные, университетские и частные исследовательские учреждения) находится на службе общества, а не частных потребителей. Кроме того, власть в экономике, некогда основанная на владении землей и затем перешедшая к капиталу, в настоящее время имеет своим источником и держателем «тот сплав знаний и опыта, который представляет собой техноструктура» предприятий и учреждений, имеющая дело с современной интеллектуальной техникой (компьютеризированная техника, системный анализ, моделирование, операциональные исследования и т.д.).

С оригинальной интерпретацией генезиса технократических начал в современных политических системах Запада выступил французский политолог и историк Морис Дюверже. Технократии в чистом виде, по его мнению, нигде не существует, однако после расцвета либеральной демократии (1870–1914) и затем ее кризиса (1918–1939) на Западе возникает новая форма политической организации общества и государства, которая включила в себя технократические элементы и которая сочетает их с уцелевшими остатками либеральной демократии (не утраченные полностью политические свободы, либеральная плюралистическая идеология, гуманистические культурные традиции) и с новой олигархией в лице капиталистов, техноструктуры корпораций и правительственных учреждений.

При этом капиталисты-собственники входят.в состав экономически могущественной верхушки техноструктуры, которую Дюверже в отличие от Гэлбрейта и в порядке дополнения к нему именует особой политико-управляющей структурой. Она состоит из отдельных замкнутых групп «мудрецов», которые участвуют в подготовке государственных решений, вырабатываемых, как и в крупных фирмах, коллективно. Цементирующим ядром политико-управляющей техноструктуры, вокруг которого в зависимости от рода принимаемых решений собирается конгломерат всех иных групп, являются министерства и высший слой чиновничества. Эта область активности именуется управленческой техноструктурой.

Другой центр активности– сфера деятельности политиков, не всегда компетентных в тех вопросах, решение которых они подкрепляют своей подписью (здесь действует политическая

История политических и правовых учений. Под ред. В. С. Нерсесянца. – М.: ИНФРА • М, 1998. С. 717

техноструктура). Сотрудничество в этой области настолько сплачивает воедино министров, лидеров партий, высших чиновников, экспертов и специалистов, руководителей профсоюзов и представителей «групп давления», что происходит циркуляция из одной группы в другую– аналогичная той, которую можно наблюдать в экономической техноструктуре.

Новый сложившийся тип организации государственного управления явился, по мнению Дюверже, симбиозом капиталистической плутократии и техноструктуры. Эту двойственность Дюверже передает с помощью термина «технодемократия». Техно-демократическую организацию он уподобил двуликому божеству древних римлян Янусу и назвал этим же именем свой труд о генезисе и эволюции этого типа организации (Янус. Два лица Запада. 1972). фундаментальное противоречие, присущее современному капитализму, коренится не в антагонистическом противостоянии общественного характера производства и частного способа присвоения, а в противоречии между количественным ростом капитализма и его качественной деградацией.

Преодоление этого социального несовершенства французский социолог связывает с перспективой либерального социализма, который возникает на определенной стадии общественной эволюции медленным, почти незаметным путем при максимальном использовании тех возможностей, которые технодемократические учреждения открывают в деле служения «общему интересу». Возвышение политической техноструктуры на практике обесценивает старания тех групп, которые заинтересованы в достижении эффективного управления с помощью рациональной бюрократии в ее веберовском понимании.