8. Местное самоуправление

Постановления

1. /Не соответствует статьям 12 и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации закрепление в уставе субъекта Российской Федерации предписания об избрании иных, за исключением выборных, органов местного самоуправления, поскольку решение вопроса об их создании федеральное законодательство оставляет на усмотрение самих местных сообществ/.

/Законодательный орган субъекта Российской Федерации/ вправе в пределах принадлежащих ему полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Постановление Конституционного Суда от 1 февраля 1996 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области; пункт 11 мотивировочной части).

2. /Действие оспариваемых положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о сроках выборов органов местного самоуправления/ рассчитано только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления...

Федеральный законодатель, принимая рассматриваемый Закон, имел основания сам определить период, в течение которого на основе положений Конституции Российской Федерации должны быть проведены соответствующие выборы. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности и независимости местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда от 30 мая 1996 года N 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года); абзацы второй и третий пункта 2, второй пункта 3 мотивировочной части).

3. ...Не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти /территориальных единиц, не имеющих согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации статуса административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в его состав, - район в городе, город районного подчинения и др./. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти...

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации...

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, /субъект Российской Федерации/ вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского /краевого, областного/ значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом /конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации/. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д....

...В случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского /краевого, областного/ подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих /согласно конституции (уставу)/ статус административно-территориальных единиц, входящих в состав /субъекта Российской Федерации/, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основании и в формах, предусмотренных законами /субъекта Российской Федерации/, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; абзацы шестой пункта 4, третий и пятый пункта 5 мотивировочной части, пункт 5 резолютивной части).

4. В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью (Постановление Конституционного Суда от 4 марта 1997 года N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе"; абзац второй пункта 6 мотивировочной части).

5. Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений /статьи 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130-133/, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления...

...Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований (Постановление Конституционного Суда от 16 октября 1997 года N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; абзацы третий пункта 2, первый пункта 4 мотивировочной части).

6. Наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Поэтому из смысла статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2), 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1), 130 и 131 следует, что на случай, когда законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в пункте 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Тем самым обеспечивается реализация конституционных принципов и иных положений о местном самоуправлении, гарантируются конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Как следует из содержания рассматриваемого Федерального закона, пункт 1 его статьи 2 носит временный характер, то есть действует в том или ином субъекте Российской Федерации постольку, поскольку им не приняты соответствующие законы.

Следовательно, оспариваемая норма не препятствует субъекту Российской Федерации самостоятельно устанавливать и изменять порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"...

...Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и местных традиций (Постановление Конституционного Суда от 3 ноября 1997 года N 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда; пункт 3, абзац второй пункта 4 мотивировочной части).

7. Указание /в конституции, уставе субъекта Российской Федерации/ на то, что /местные представительные органы/ являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной...

...Исключается какая-либо подотчетность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному частью второй пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"...

В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 года, субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе)...

Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года... (Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 года N 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"; абзацы четвертый пункта 2, пятый пункта 3, пятый пункта 5, третий пункта 7 мотивировочной части).

8. .../Из положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской/ Федерации во взаимосвязи со статьями 8, 34, 35, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (Постановление Конституционного Суда от 22 ноября 2000 года N 14-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"; абзац четвертый пункта 4 мотивировочной части).

9. /Если/ соответствующие /государственные/ полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района, /то это/ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2)...

...Из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации... следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 года... и от 15 января 1998 года...

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации)...

...Право на осуществление местного самоуправления... означает, в частности, что граждане имеют право на участие /непосредственно или через своих представителей/ в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории... противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1).

/Если установленные субъектом Российской Федерации основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования/, в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти... и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление,... /то/ реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации, /что не соответствует Конституции Российской Федерации/.

Установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо...

...Формы и способы контроля /государства за законностью деятельности органов местного самоуправления/, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей...

...Положения устава /субъекта Российской Федерации/ не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:

допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;

предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти /субъекта Российской Федерации/ и их должностных лиц;

не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

Из этого, однако, не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты (Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"; абзацы третий пункта 2, второй и четвертый пункта 3, четвертый и пятый пункта 4, пятый пункта 5, четвертый пункта 6, четвертый, двенадцатый и тринадцатый пункта 7 мотивировочной части).

10. ...Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48)...

...Право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года...). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 года...

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года... и от 24 декабря 1996 года..., облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления...

...Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.

Обжалованию в судебном порядке подлежат - в силу статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и действующего законодательства - любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления...

...Лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип "audiatur et altera pars", предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов...

Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

...Процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов...

Защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва, формы которой в каждом конкретном случае определяются судом, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда - в случае если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей, поскольку, по смыслу статьи 53 Конституции Российской Федерации, признание и возмещение вреда являются универсальным способом защиты нарушенных прав от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года...). Поэтому не должен иметь место необоснованный отказ от использования тех или иных компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, в том числе от возмещения на основе непосредственного применения указанной конституционной нормы как материального, так и морального вреда, причиненного лицу вследствие неправомерного освобождения от должности в результате отзыва (Постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 года N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева; абзацы третий и четвертый пункта 2, четвертый и пятый пункта 3, первый и второй пункта 4, третий пункта 6, второй пункта 7, второй и третий пункта 8, второй пункта 9 мотивировочной части).

Определения

11. ...Понятие "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение Конституционного Суда от 26 сентября 1996 года N 92-О; абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

12. Из статьи 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не вытекает, что на муниципальных служащих не могут распространяться законные ограничения, установленные для государственных служащих. Законодатель, действуя в пределах своей компетенции, устанавливает систему местного самоуправления и определяет статус муниципальных служащих. При этом он вправе распространить на них предусмотренные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" ограничения либо регламентировать их в специальном законе (Определение Конституционного Суда от 10 апреля 1997 года N 60-О; пункт 2 мотивировочной части).

13. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1998 года положение части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", которым было отсрочено введение в действие таких же ограничений в отношении государственных служащих /о несовместимости депутатского мандата со статусом государственного служащего/, признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 72 (пункт "н"), 76 (часть 5) и 77 (часть 1).

То обстоятельство, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации), само по себе не означает, что данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в отношении государственных служащих не может быть применена к муниципальным служащим.

Из Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" следует, что государственная служба, как и муниципальная служба в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости их совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью. Это подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 10 апреля 1997 года N 60-О по жалобе гражданина П.И. Забродина, согласно которому федеральный законодатель вправе распространить на муниципальных служащих ограничения, предусмотренные для государственных служащих (Определение Конституционного Суда от 14 января 1999 года N 23-О; абзацы второй и третий пункта 3 мотивировочной части).

14. ...Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18). Следовательно, данный Федеральный закон предоставляет субъектам Российской Федерации право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва названных выборных лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, гарантируемые Конституцией Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 25 марта 1999 года N 43-О; абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

15. Установление порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет), таким образом, составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, т.е. в этом вопросе субъекты Российской Федерации, по смыслу статей 73 и 76 (часть 4) во взаимосвязи со статьями 5 (часть 3), 71, 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (Определение Конституционного Суда от 31 мая 1999 года N 60-О; абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

16. Федеральные законы о приватизации государственного и муниципального имущества могут устанавливать ее процедуру, формы и способы, но не перечень подлежащих приватизации объектов собственности...

Федеральный закон от 21 июля 1997 года "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", указав, что порядок определения стоимости выкупаемого арендаторами государственного имущества определяется соответственно программой приватизации и программами приватизации субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 26), не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества (Определение Конституционного Суда от 15 июня 1999 года N 64-О; абзацы первый, третий и четвертый пункта 3 мотивировочной части).

17. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городам федерального значения - Москве и Санкт-Петербургу предоставлена возможность при организации местного самоуправления не создавать его выборные органы на городском уровне (пункт 2 статьи 14). Поскольку эта норма не носит императивный характер, задача организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге - в соответствии с уставами и законами данных субъектов Российской Федерации - может быть решена различным образом, однако при этом в силу Конституции Российской Федерации и требований названного Федерального закона их население не должно лишаться права на осуществление местного самоуправления, которое подлежит защите в судах общей юрисдикции. Следовательно, конституционное право жителей городов федерального значения избирать и быть избранными в органы местного самоуправления даже при отсутствии выборных городских органов местного самоуправления может быть реализовано на внутригородских территориях (Определение Конституционного Суда от 18 апреля 2000 года N 97-О; абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

18. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в постановлении от 24 января 1997 года, учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например путем обсуждения населением проектов нормативных актов, в том числе уставов муниципальных образований. ...К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться и решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований (Определение Конституционного Суда от 13 июля 2000 года N 195-О; абзац четвертый пункта 3 мотивировочной части).

19. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая... общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Этот вывод вытекает из сохраняющей свою силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной /в ряде определений/ (Определение Конституционного Суда от 8 февраля 2001 года N 45-О; абзацы шестой и седьмой пункта 2 мотивировочной части).

20. Исходя из конституционного смысла рассматриваемого законоположения /пункта 3 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устав муниципального образования может наделять, а может и не наделять главу муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Местное сообщество, кроме того, может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (статья 130, часть 1) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма пункта 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования - выборного должностного лица (как и норма пункта 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (Определение Конституционного Суда от 21 февраля 2002 года N 26-О; абзац третий пункта 3 мотивировочной части).

21. Возлагая на местную администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, /положения статьи 19 (пункт 3) Закона "О статусе судей в Российской Федерации"/ - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и независимость судей, - предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления...

Указанная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления.

Таким образом, неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в части, касающейся обязанности местной администрации предоставить судье благоустроенное жилое помещение за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев, отсутствует (Определение Конституционного Суда от 9 апреля 2003 года N 132-О; абзацы пятый и шестой пункта 3 мотивировочной части).

22. Поскольку обеспечение указанной категории государственных служащих /прокуроров и следователей, назначенных на должность и (или) нуждающихся в улучшении жилищных условий/ имеет как общегосударственное, так и местное значение, а определенный оспариваемой нормой порядок предоставления жилья - и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления - касается тех прокуроров и следователей, которые проживают на территории соответствующего муниципального образования, установленное ею регулирование гарантирует баланс прав и законных интересов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и органов прокуратуры и не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права субъектов Российской Федерации, а также права местного самоуправления, в том числе закрепленные в статье 132 Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 12 мая 2003 года N 167-О; абзац пятый пункта 2 мотивировочной части).

23. В силу указанных конституционных требований /статей 2, 7 (часть 2), 18, 38 (часть 1)/ федеральный законодатель, реализуя свои полномочия в сфере семейного законодательства, а именно по правовому регулированию отношений, связанных с защитой семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальной защитой (статья 72, пункты "ж" и "к" части 1, Конституции Российской Федерации), вправе вопросы опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, отнести к вопросам муниципального уровня, и с этой точки зрения пункт 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации сам по себе не может рассматриваться как противоречащий Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 6 июня 2003 года N 219-О; абзац пятый пункта 2 мотивировочной части).