2. Временное применение договоров

В прошлом временное введение в действие договора, подлежащего ратификации, рассматривалось как "исключительный порядок"*(1409). Несмотря на такое мнение, Советское государство с самого начала прибегало к помощи временного применения договоров. Договор закавказских республик при участии РСФСР 1921 г. предусматривал вступление в силу с момента обмена ратификационными грамотами, за исключением ряда статей, которые "вступят в силу немедленно после подписания Договора"*(1410).

Временное вступление в силу имело место и в последующие годы. Торговое соглашение с Канадой 1956 г. предусматривало окончательное вступление в силу в день обмена ратификационными грамотами. Вместе с тем в нем указывалось: "Однако, настоящее Соглашение войдет временно в силу в день его подписания"*(1411). Аналогичное положение содержалось и в советско-индонезийском торговом соглашении 1956 г.

Из приведенной формулировки видно, что соглашение войдет в силу временно, т.е. будет обладать юридической силой. Порой этот временный характер становится постоянным. Торговые договоры с Турцией 1937 г. и с Ираном 1940 г. предусматривали вступление в силу со дня обмена ратификационными грамотами. Они были временно введены в действие в день их подписания. Договоры были ратифицированы, но обмен грамотами не имел места. В результате оба договора продолжали действовать временно*(1412).

В договорной практике России обычно говорится не о временном вступлении в силу, а о временном применении, что, надо полагать, более точно. Такая формулировка содержится, например, в постановлении Правительства РФ от 17 марта 1997 г. "О временном применении Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией - с одной стороны и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой"*(1413). Аналогичная формулировка применялась и в других случаях, например в решении участников о временном применении Договора о создании Экономического союза*(1414).

В международной практике используются обе формулировки. В торговом соглашении между Швейцарией и КНР 1974 г. говорится: "Настоящее Соглашение вступит в силу временно с момента подписания и окончательно после взаимного извещения о завершении их соответствующих законодательных процедур обоими Договаривающимися Сторонами"*(1415). В Общем соглашении о привилегиях и иммунитетах Совета Европы 1949 г. говорится о его временном применении*(1416). В Венских конвенциях используется формулировка "временное применение".

Особенно широкие права до ратификации предоставляют ряд статутов специализированных учреждений. Показательно в этом плане постановление Конвенции о Международном институте холода 1954 г.: "...Страны, подписавшие настоящую Конвенцию, соглашаются во избежание всякой задержки в ее выполнении, ввести настоящую Конвенцию в действие временно сразу же после подписания, в зависимости от того, как это разрешают их конституционный порядок и бюджетные постановления"*(1417).

Таким образом, в наше время временное применение договоров стало встречаться все чаще. Возникают вопросы необходимости немедленного урегулирования определенных проблем. Существуют и другие причины, включая политические. Комиссия международного права отметила, что такая практика "все чаще встречается сегодня".

Статья о временном применении вызвала оживленную дискуссию на Венской конференции 1968-1969 гг. Возник вопрос о самом термине "временное вступление в силу" или "временное применение". Как известно, в проекте Комиссии международного права был использован первый термин. Сторонники первого термина утверждали, что он наиболее часто встречается в практике. Кроме того, как эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что временное применение "должно иметь юридическую основу и поэтому следует говорить о вступлении в силу временно"*(1418).

Действительно, известны случаи временного применения договора без всяких на то юридических оснований. Так, в годовом отчете НКИД РСФСР IX Съезду Советов за 1920-1921 гг. говорилось, что договор с Афганистаном 1920 г. "еще до своей ратификации фактически принимался обеими сторонами при регулировании возникающих вопросов"*(1419). В апреле 1929 г. правительство Финляндии заявило, что "оно уже теперь до окончательного или временного вступления в силу Парижского договора будет строго применять в своих отношениях с СССР, а также с другими государствами принцип этого договора...."*(1420)

Во всех случаях временное применение означает, что договор юридически обязателен для сторон. От этого случая следует отличать применение договора без юридического оформления. В рассматриваемом случае речь идет об ином случае временного применения. Условие о временном применении договора должно быть указано в самом договоре или в иных соглашениях сторон. И в том, и в другом случае временно применяемый договор обладает юридической силой*(1421). Комиссия международного права отметила, что в обоих случаях "не может быть сомнения, что соответствующие положения обладают юридическим действием и вводят договор в действие на временной основе"*(1422).

На Венской конференции делегация США предложила опустить статью о временном вступлении в силу. Наиболее важным аргументом США было то, что во многих странах договоры рассматриваются как часть права страны. В результате принятия статьи будет введен новый элемент в международное право, который станет преобладать над внутренней практикой. Тем не менее большинство других делегатов сочло, что статья отражает все более распространенную практику.

Приведенный аргумент США заслуживает внимания. Согласие на временное применение должно осуществляться в соответствии с внутренним правом государства. Это положение начало находить прямое отражение в международной практике, в других случаях оно подразумевается. В Общем соглашении о привилегиях и иммунитетах Совета Европы говорится о согласии применять его временно "в той мере, в какой это возможно сделать согласно их соответствующих конституционных систем".

По мере распространения практики временного применения договоров все чаще возникают связанные с этим процессом споры. О том, насколько разнообразны такие споры, свидетельствует следующий случай. Австрийский Конституционный закон N 101 1953 г. уполномочил федеральное правительство временно применять основы договоров, относящихся к таможенному режиму и изменяющих путем декрета существующие законы в течение 12 месяцев до того, как соответствующий договор вступит в силу. Возник вопрос о том, может ли правительство в силу этого закона временно применять лишь части соответствующего договора. Конституционный отдел федеральной канцелярии (Bundeskanzleramt-Vervassungsdienst) пришел к выводу, что текст закона не разрешает частичное применение. Было сочтено, что такое мнение подтверждается тем, что такое применение будет несовместимо с целью предполагаемого соблюдения договора*(1423).

На Венской конференции было решено дополнить проект Комиссии правилом о прекращении временного применения. Оно прекращается, если сторона уведомит другие стороны о своем намерении не стать его участником, если, разумеется, в договоре или ином соглашении не содержится иного положения (ст. 25 (2).

В Федеральном законе о международных договорах РФ временному применению посвящена отдельная статья (ст. 23). Первый пункт повторяет соответствующее положение Венской конвенции договор или его часть до вступления в силу могут применяться временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность "со сторонами, подписавшими договор". В Венской конвенции использована более точная формулировка - договорились "участвующие в переговорах государства". Как известно, обязательность протокольных положений возникает в результате принятия текста. Принятие текста может осуществляться и без подписания путем голосования за него участвующих в переговорах государств.

Пункт 2 статьи посвящен внутренним вопросам принятия решения о временном применении. Оно осуществляется органом, принявшим решение о подписании. Соответственно этот орган вправе и отменить такое решение.

Если речь идет о договоре, решение о согласии на обязательность которого подлежит принятию в форме закона, то договор представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев. Законом срок временного применения может быть продлен. После принятия Закона 7 августа 1995 г. Президент издал распоряжение о внесении в Государственную Думу предложения о согласии на договоры, временное применение которых началось до вступления Закона в силу*(1424).

9 марта 1996 г. Президент внес в Государственную Думу предложение о продлении до 30 июня 1996 г. срока временного применения требующего ратификации Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств*(1425). Вопрос о судьбе этого Соглашения до сих пор не решен. Между тем согласно Конституции "Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права" (ч. 2 ст. 67).

Естественно, возникает вопрос о статусе договора в течение этих шести месяцев. Непредставление в течение этого срока договора в Государственную Думу не прекращает временного применения. Соответствующая процедура носит внутригосударственный характер. Для прекращения временного применения договора необходимо, чтобы государство уведомило другие государства о своем намерении не стать участником договора.

Более серьезно обстоит дело с приостановлением действия нормы закона, противоречащей временно применяемому договору. В Комментарии к Федеральному закону о международных договорах РФ говорится о возможности "изъятия из федерального закона на основании временно применяемого договора"*(1426). Эти вопросы должны решаться органом, принимающим решение о подписании договора. Следует вместе с тем учитывать распространение в договорной практике положения о том, что согласие применять договор временно в той мере, в какой это возможно сделать согласно конституционным системам государств.

Согласно Федеральному закону о международных договорах временное применение прекращается по уведомлению других государств, временно применяющих договор, о намерении РФ не стать его участником. Разумеется, если в договоре или договоренности государств не предусмотрено иное. В июле 1995 г. Президент направил Туркмении уведомление о прекращении временного применения Соглашения по военно-разведывательной деятельности. Основание - изменение позиции Туркмении в отношении Соглашения*(1427).

В США в случае необходимости согласия Сената или Конгресса на заключение договора, которое еще не было дано, согласие на временное применение обычно зависит от соответствующих полномочий Президента. В случае согласия Сената или Конгресса Президент может решить вопрос о временном применении договора. США не раз соглашались на временное применение договоров до завершения процесса ратификации. В некоторых случаях, например присоединения к статутам международных организаций, явно выходившего за рамки полномочий Президента принять их окончательно, практика свидетельствует, что Президент обладает определенной властью обязать применение договора на временной основе. Вопрос о пределах этой власти не раз становился предметом разногласий*(1428).

От временного применения договора следует отличать временные соглашения. С самого начала они рассматриваются как временное решение вопросов, на что в них прямо указывается. Временные соглашения обладают полной юридической силой. Зачастую их именуют modus vivendi. В большинстве случаев причиной заключения таких соглашений является неурегулированность общих политических отношений. Этот момент нередко отмечается в тексте соглашения. В соглашении нашей страны с Данией 1923 г. говорилось, что стороны сочли необходимым "впредь до восстановления нормальных экономических и политических отношений достигнуть временного соглашения"*(1429).

Немало временных договоров заключалось Советским государством в первый период его существования. При этом порой они действовали довольно значительное время. Временный договор между РСФСР и Чехословакией 1922 г. действовал до 1934 г., до установления нормальных дипломатических отношений. Признание договора временным означало, что речь идет о признании лишь "де-факто". Договор был ратифицирован Президиумом ВЦИК и одобрен Советом министров Чехословакии*(1430). Советская сторона таким путем стремилась усилить значение договора. Временные соглашения известны и последующей практике СССР. Примером может служить Временное соглашение с США 1972 г. о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений.