Глава 2. Конституционно-правовое регулирование процесса заключения договоров в Российской Федерации

Советской России досталось сложное договорное наследие, многое из которого было несовместимо с основами нового социально-политического строя. Кроме того, возникла проблема договорного урегулирования отношений с государствами иной системы, большинство которых были настроены враждебно. Все это определило особое внимание к правовому регулированию процесса заключения договоров.

Конституция РСФСР 1919 г. отнесла к исключительной компетенции Съезда Советов ратификацию мирных договоров (п. б ст. 51). Важнейшие для того времени договоры были отнесены к компетенции высшего органа власти. Остальные договоры ратифицировались и утверждались правительством.

В последующие годы правовому регулированию процесса заключения договоров продолжало оказываться значительное внимание. В мае 1925 г. было принято постановление ЦИК СССР "О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза ССР"*(1496). В октябре того же года принимается постановление Президиума ЦИК СССР "О порядке представления международных договоров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР, на одобрение, утверждение и ратификацию правительства Союза ССР"*(1497). Замечу, что термины "одобрение" и "утверждение" с самого начала появились в законодательстве СССР.

Рассматриваемые вопросы решались и другими законодательными актами. Положение о СНК СССР 1923 г. отнесло к компетенции СНК рассмотрение договоров и соглашений с правительствами иностранных государств, а также утверждение тех из них, которые не требуют ратификации. Положение о НКИД, утвержденное ЦИК СССР в ноябре 1923 г., предусматривало порядок исполнения договоров и наблюдения за этим процессом.

В связи с принятием Конституции СССР 1936 г. на ее основе в 1938 г. принимается Закон "О порядке ратификации и денонсации международных договоров СССР"*(1498). Ратификация договоров и денонсирование ратифицированных договоров осуществляются Президиумом Верховного Совета СССР. Как видим, в основном решались вопросы заключения и прекращения договоров. Важной проблеме их осуществления не уделялось внимания.

В 1977 г. была принята новая Конституция СССР, которая уделила значительное внимание вопросам внешней политики. Что же касается договоров, то Конституция определила компетенцию и разграничила полномочия высших органов власти в отношении заключения, исполнения и прекращения договоров (ст. 29). Принятие мер к обеспечению выполнения договоров было отнесено к компетенции Совета Министров СССР (ст. 131/6). Это положение раскрывалось в Законе о Совете Министров СССР 1978 г. Наконец, в 1978 г. был принят Закон "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР", который довольно основательно регулировал эти процессы*(1499).

После принятия Конституции РФ 1993 г. на ее основе в 1995 г. был принят Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации"*(1500). Закон весьма обстоятельно регулирует соответствующую деятельность. Он подготовлен на основе учета содержания Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. В 1996 г. был принят Закон о внесении изменений и дополнений к указанному Закону. Этот Закон установил, что надзор за исполнением Закона о международных договорах осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

Относящиеся к договорам вопросы решаются и в других нормативных актах, прежде всего тех, которые регулируют деятельность МИД: Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г., и Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации о проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации"*(1501).

Основная роль в определении договорной политики России принадлежит Президенту. В соответствии с Конституцией Президент представляет Россию в международных отношениях (ч. 4 ст. 80), осуществляет руководство внешней политикой. Что же касается договоров, то Президент ведет переговоры и подписывает договоры. Он также подписывает ратификационные грамоты (ст. 86). Заслуживает внимания право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия "международным обязательствам Российской Федерации" (ч. 2 ст. 85). Ратификация договоров осуществляется совместно Государственной Думой и Советом Федерации (п. "г" ст. 106).

Правительство в соответствии с Конституцией осуществляет меры по "реализации внешней политики РФ (п. "д" ч. 1 ст. 114) и, следовательно, по реализации международных договоров. Компетенция Правительства в рассматриваемой области более обстоятельно определена в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 21). Согласно этому Закону Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ, обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 1999. N 34. Ст. 4223). Все это открывает перед Правительством широкие возможности для заключения межправительственных соглашений в разных областях международного сотрудничества.

а) Рекомендации и предложения о заключении договоров. Одна из особенностей Закона о международных договорах РФ состоит в том, что он детально регламентирует процесс заключения договоров, начиная с самых ранних стадий (раздел II). Предусмотрены два вида инициирования заключения договоров: рекомендации и предложения о заключении договоров.

Никаких требований ни к форме, ни к содержанию рекомендаций Закон не предъявляет. Поэтому они, очевидно, должны выражать саму идею предлагаемого договора и ее обоснование, что, разумеется, не исключает и более детального изложения содержания предлагаемого договора. Рекомендации представляются либо Президенту, либо Правительству в зависимости от содержания договора и с учетом компетенции этих органов.

Правом представлять рекомендации обладают каждая из палат Федерального Собрания, государственные органы субъектов Федерации. По вопросам их ведения рекомендации могут представлять Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура, Центральный банк, Уполномоченный по правам человека (ст. 8). Из этого видно, что палаты Федерального Собрания могут представлять рекомендации о заключении любых договоров. Что же касается субъектов Федерации, то, хотя это и не оговорено, они могут представлять рекомендации о заключении договоров по вопросам, затрагивающим их интересы, и в пределах компетенции, определенной Конституцией. Президент и Правительство или по их поручению руководитель соответствующего федерального ведомства в месячный срок должны дать ответ на рекомендацию (п. 2 ст. 8).

Приведенные положения отражают тенденцию к росту инициативной роли парламента в заключении договоров. Регламенты обеих палат Федерального Собрания не предусматривают порядка принятия рекомендаций о заключении договоров. Очевидно, к ним будет применяться порядок, предусмотренный для принятия внешнеполитических обращений и заявлений. Предоставление субъектам Федерации права принимать рекомендации отражает тенденцию к обеспечению прав и интересов субъектов в международных отношениях РФ.

Что же касается других органов, которые не представляют государство при заключении договоров, то предоставление им права предлагать рекомендации отражает тенденцию к расширению круга центральных органов, участвующих в договорном процессе. Отмеченная тенденция нашла отражение в Законе о внесении поправок и дополнении Закона о Прокуратуре РФ 1995 г.*(1502) Закон предусматривает право Генеральной прокуратуры в пределах своей компетенции заключать соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвовать в разработке международных договоров.

Но в целом нормативные акты, определяющие компетенцию ведомств, не содержат ответа на вопрос о том, каковы их полномочия в области заключения международных договоров. Такое положение осложняет участие ведомств в договорном процессе. У. Батлер отмечает: "В практике Запада иногда возникают затруднения с точным определением установленной законом компетенции российских ведомств, что является результатом неточности положений законов о конкретных ведомствах"*(1503).

В отношении предложений о заключении договоров Закон о международных договорах РФ более четко определяет, кому они должны представляться, чем в случае с рекомендациями. Предложения о заключении межгосударственных договоров от имени РФ представляются Президенту, а предложения о заключении межгосударственных договоров от имени РФ по вопросам, относящимся к ведению Правительства, представляются в Правительство РФ (ст. 9).

Установлен более строгий порядок представления предложений. Президенту они представляются Министерством иностранных дел. Другие федеральные органы исполнительной власти представляют предложения по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с МИД или по согласованию с ним. Если же такого рода предложения требуют предварительного рассмотрения Правительством, то они вносятся в Правительство. Решение принимается в форме постановления (п. 2 ст. 9).

Аналогичный порядок предусмотрен и для межправительственных договоров. Соответствующие предложения вносятся в Правительство Министерством иностранных дел. Иные ведомства по вопросам, относящимся к их компетенции, вносят предложения совместно с МИД или по согласованию с ним (ст. 9).

Предложения о заключении договоров межведомственного характера представляются в Правительство федеральными органами исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с МИД или по согласованию с ним (п. 4 ст. 9). Как видим, лишь федеральные органы исполнительной власти вносят такие предложения. Их компетенция определяется в основном положениями об этих органах.

По сравнению с рекомендациями к предложениям предъявляются дополнительные требования. Во-первых, до представления они согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ и органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Выделенное положение требует согласования не только с органами исполнительной власти, но и с другими государственными органами, например с органами судебной власти. Во-вторых, предложение должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта законодательству РФ, а также финансово-экономические последствия.

Федеральные органы исполнительной власти вправе по согласованию с МИД проводить консультации с соответствующими органами других государств и международными организациями в целях подготовки проектов договоров. После подготовки эти проекты подлежат представлению соответственно Президенту или Правительству (п. 6 ст. 9).

Положения о предложениях в общем отражают те же тенденции, что и положения о рекомендациях, - расширение участия в заключении договоров различных органов государственной власти по вопросам, относящимся к их компетенции, под контролем МИД с правом Президента или Правительства принимать окончательное решение.

В приведенных положениях отражена особая роль МИД как федерального органа, осуществляющего функцию управления внешними сношениями РФ в соответствии с Положением о МИД РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г.*(1504) Указ Президента от 12 марта 1996 г. "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации" более полно определил указанную функцию. МИД является головным органом в системе органов исполнительной власти в области отношений с иностранными государствами и международными организациями. МИД координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти и международные связи субъектов Федерации. Что же касается международных договоров, то МИД осуществляет общий контроль за их выполнением.

Столь детальная регламентация в Законе о международных договорах РФ порядка представления рекомендаций и предложений о заключении договоров вызывает определенные сомнения. Думается, что Закон в целом перегружен деталями, которым место, скорее, в указах Президента или постановлениях Правительства.

Закон уделяет значительное внимание проблеме, которая в современных условиях становится все более важной и сложной, - проблеме взаимодействия международных договоров и внутреннего права страны. Как отмечалось, уже при представлении предложений должно указываться соответствие проекта договора законодательству РФ. Важным шагом в решении проблемы является определение Законом функций Министерства юстиции РФ в связи с заключением договоров.

б) Заключения Министерства юстиции. Предложения о заключении договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законодательством, представляются Президенту или Правительству по согласованию с Минюстом России.

Минюст "дает, в частности, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или является необходимым условием вступления его в силу, заключения по вопросам соответствия положений договора законодательству" РФ и их юридической силы, а также "по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора" (ст. 10 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").

В Комментарии к этому положению говорится, что заключение Минюста дается, "только если это предусмотрено в тексте самого международного договора или является необходимым условием вступления его в силу"*(1505). С этим едва ли можно согласиться. Ведь в самой статье Закона говорится: "в частности (выделено мной. - И.Л.), если это предусмотрено международным договором...", т.е. речь идет лишь об отдельном случае. Эта вставка вызвана практикой некоторых международных учреждений, которые включают в договоры положения о необходимости представления заключения соответствующего государственного органа о соответствии договора законам государства. Такова, в частности, практика Международного банка реконструкции и развития при заключении кредитных соглашений.

Закон о международных договорах не определяет юридического значения заключений Минюста. В Положении о Минюсте о них вообще ничего не говорится, поскольку речь идет о новой функции. Есть основания полагать, что заключения Минюста носят консультативный характер. Окончательное решение принимается Президентом или Правительством.

в) Порядок принятия решений о проведении переговоров. Закон о международных договорах обстоятельно регламентирует порядок принятия решений о проведении переговоров и о подписании договоров. В качестве общего правила такие решения в отношении договоров по любому вопросу, заключаемых от имени РФ, принимаются Президентом. В том случае, если заключаемый от имени РФ договор посвящен вопросам, относящимся к компетенции Правительства, решение принимается Правительством. В отношении межправительственных договоров решение принимается Правительством (п. 1 ст. 11). В случае необходимости Президент принимает решения также в отношении договоров по вопросам, относящимся к компетенции Правительства (п. 2 ст. 11). В этом находит выражение конституционный статус Президента, осуществляющего руководство внешней политикой.

Относительно договоров межведомственного характера решения о проведении переговоров принимаются Правительством. После принятия такого решения подписание договора осуществляется на основе решения руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти по согласованию с МИД. Если договор межведомственного характера касается вопросов, имеющих достаточно важное значение для интересов РФ, то решение о его подписании принимает Правительство. Определение того, какие договоры носят такой характер, осуществляется Правительством, очевидно, на основе заключения МИД.

Практика свидетельствует, что в случаях, когда межведомственное соглашение заключается федеральным органом исполнительной власти, подведомственным Президенту, решение о проведении переговоров и подписании договора принимается Президентом. Президентом было принято решение о заключении Соглашения между ФСБ РФ и Генеральным штабом болгарской армии о сотрудничестве в сфере военной контрразведки*(1506).

В большинстве случаев решение Правительства принимается в отношении заключения конкретного договора межведомственного характера. Изредка Правительство принимает постановления о заключении ведомством серии договоров, относящихся к сфере его ведения. 29 июня 1995 г. было принято постановление Правительства о заключении соглашений о сотрудничестве между МВД РФ и компетентными ведомствами иностранных государств*(1507).

Рассматриваемые положения связаны с рядом других статей Закона о международных договорах. От того, каким органом было принято решение о подписании договора, зависит порядок внесения его на ратификацию (ст. 16). Решение о временном применении договора принимается органом, принявшим решение о его подписании (ст. 23).

г) Способы выражения согласия на обязательность договора. Закон о международных договорах воспроизводит способы выражения согласия на обязательность договора в полном соответствии с Венской конвенцией: подписание, обмен документами, ратификация, утверждение, принятие, присоединение, применение любого другого способа выражения согласия, о котором условились стороны (п. 1 ст. 6).

Решения о согласии принимаются компетентными органами государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией, Законом о международных договорах и "иными актами законодательства Российской Федерации" (п. 2 ст. 6). Последнее положение заслуживает внимания. Оно означает, что Закон о договорах окончательно не определяет компетентные органы и может быть в этом отношении дополнен другими законами.

Отмеченное положение используется Федеральным Собранием, принимающим законы, расширяющие круг договоров, подлежащих обязательной ратификации. Такого рода практика критически оценивается специалистами. В Комментарии к Закону о международных договорах говорится: "К сожалению, существует тенденция к постоянному расширению перечня подлежащих ратификации договоров путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат ратификации. Такой подход является, во-первых, юридически бессмысленным, так как в подп. "а" п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах устанавливается общее правило, в соответствии с которым определяется, в каких случаях договор подлежит ратификации, во-вторых - юридически неправомерным, так как расширение перечня международных договоров, подлежащих обязательной ратификации, возможно только путем изменения самого Закона о договорах*(1508).

Критическая оценка отмеченной практики не вызывает сомнений. Однако правовые аргументы трудно признать достаточно обоснованными. Как уже отмечалось, Закон о международных договорах предусматривает, что компетенция государственных органов власти в рассматриваемой области устанавливается также "иными актами законодательства Российской Федерации". В результате принятие такого рода "иных актов законодательства" не противоречит Закону о международных договорах. Думается, что в исключительных случаях такой путь может быть оправдан, но именно в исключительных случаях.

При всех условиях принимаемые акты не должны противоречить Конституции и Закону о международных договорах, который является основополагающим актом в рассматриваемой области. Между тем такого рода случаи имеют место. Закон "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" 1997 г. отнес к полномочиям Совета Федерации ратификацию договоров "о сотрудничестве в области мобилизационной подготовки и мобилизации" (ст. 5 (1)3)*(1509). Это положение вызывает сомнения, поскольку оно не соответствует Конституции, установившей, что ратификация договоров осуществляется обеими палатами Федерального Собрания.

д) Ратификация. Ратификация представляет собой высшую и наиболее авторитетную форму выражения согласия государства на обязательность для него договора. При определении предметов ведения Совета Федерации и Государственной Думы Конституция не упоминает о ратификации договоров. О ней говорится в ст. 106, перечисляющей вопросы, по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации принятые Государственной Думой законы. Из этого следует, что ратификация осуществляется в форме федерального закона, что подтверждается Законом о договорах (ст. 14).

Закон содержит перечень договоров, подлежащих ратификации (ст. 15). Тем самым он определяет компетенцию законодательных и исполнительных органов власти относительно выражения согласия на обязательность договора. Первыми в этом перечне указаны договоры, "исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом". Правильное понимание этого положения имеет существенное значение для взаимодействия договоров и законов. Как известно, согласно Конституции, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15).

Постановление Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. определило, что иные правила договора подлежат применению лишь в том случае, если согласие на их обязательность "было принято в форме федерального закона" (п. 5). Это положение было подтверждено Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(1510). Такая позиция поддерживается и доктриной*(1511).

Вместе с тем едва ли можно полагать, будто условие о ратификации соответствующих договоров отсутствует в Конституции случайно. В конституциях или в иных законах государств это условие специально оговаривается. В Конституции Польши 1997 г. говорится: "Источниками общеобязательного права Польской Республики являются: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры..." (ст. 87/1). В Законе Украины о действии международных договоров на ее территории 1991 г. сказано, что "заключенные и надлежащим образом ратифицированные международные договоры составляют неотъемлемую часть законодательства Украины...".

В ходе Конституционного совещания и при подготовке Закона о международных договорах предложение включить условие о том, что лишь ратифицированные договоры обладают соответствующим статусом, вносилось, но в обоих случаях было отклонено. Едва ли это было случайным.

С учетом сказанного представляется правильным различать два случая. Во-первых, договоры требуют изменения действующих или принятия новых федеральных законов или устанавливают иные правила, чем предусмотренные законом. Иными словами, речь идет о договорах, исполнение которых требует изменений в законодательстве. Такие договоры, несомненно, подлежат ратификации. Во втором случае договор устанавливает "иные правила", которые отсутствуют в законе, либо делает временное исключение для конкретной ситуации. Такие договоры не обязательно нуждаются в ратификации. При таком понимании, с одной стороны, обеспечивается стабильность законодательства, а с другой - расширяются возможности обеспечения национальных интересов в конкретных ситуациях*(1512).

Что же касается правил договора, согласие на обязательность которого было дано не в форме федерального закона, то они, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда, "имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор..." (п. 8).

В тех случаях, когда договор не устанавливает иных правил, чем закон, то он подлежит применению независимо от порядка его заключения. В Постановлении Пленума Верховного Суда 2003 г. сказано: "Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в статье Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны)...". Из этого следует, что все договоры РФ независимо от способа их принятия являются частью правовой системы России и подлежат применению.

Закон о международных договорах РФ относит к категории договоров, подлежащих ратификации, те, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина. Это положение объясняется тем статусом, которым обладают основные права и свободы в правовой системе России. Они "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18 Конституции).

Кроме того, не всякий договор о правах и свободах человека может быть ратифицирован. Если договор вносит изменения в права и свободы, предусмотренные гл. 2 Конституции, до его ратификации требуется внесение изменений в Конституцию в особом порядке, установленном ее ст. 135. В заключительной статье гл. 2 говорится: "Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном настоящей Конституцией" (ст. 64).

Сказанное подтверждается и конституционным положением, согласно которому в России "признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ч. 1 ст. 17). Как видим, договоры здесь не упомянуты.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что договоры могут уточнять и расширять права человека, могут касаться не основных прав и свобод, но не могут вносить ограничительные изменения в комплекс основных прав и свобод, гарантированных Конституцией. В этом смысл соответствующих конституционных положений.

Следующая категория подлежащих обязательной ратификации договоров включает договоры о территориальном разграничении РФ с другими государствами, в том числе договоры о прохождении Государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ (пп. "в" п. 1 ст. 15 Федерального закона о международных договорах РФ). Это положение соответствует практике других государств, которые ставят территориальные вопросы под особый контроль.

Далее следует категория договоров об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность государства, разоружение, международный контроль над вооружениями, обеспечение мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности. Речь идет о важных политических договорах, которые подлежат ратификации и в других государствах.

Следующая категория - договоры об участии РФ в союзах. Собственно, это то же самое, что и участие в договорах о коллективной безопасности. Здесь же говорится о договорах, касающихся участия России в международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для России. Несомненно, такого рода договоры заслуживают особого внимания. Вместе с тем в подавляющем большинстве случаев учредительные акты и иных международных организаций подлежат ратификации. Поэтому приведенное положение Закона трудно признать достаточно корректным.

Наконец, Закон определил, что подлежат обязательной ратификации договоры, при заключении которых стороны условились о ратификации (п. 2 ст. 15). Это положение целиком отвечает международной практике, закрепленной в ст. 14 Венской конвенции 1969 г., которая указывает способы, с помощью которых достигается согласие сторон на ратификацию.

В случае расхождения позиций о компетенции государственных органов при заключении договоров урегулирование вопроса подлежит юрисдикции Конституционного Суда РФ, который в соответствии с Конституцией решает дела о соответствии ей не вступивших в силу международных договоров (пп. "г" п. 2 ст. 125). Решению такого рода дел посвящена статья Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (п. 1 и 2 ст. 3)*(1513).

е) Порядок внесения договоров на ратификацию. Этот порядок определяется Законом о международных договорах в зависимости от того, кем было принято решение о подписании. Если решение было принято Президентом, то Президент вносит договор в Государственную Думу, если Правительством - то Правительство. Если Правительство сочтет целесообразным, чтобы подписанный по его решению договор был внесен на ратификацию Президентом, то оно представляет Президенту соответствующее предложение. Решение принимает Президент. Подобное предложение может быть обусловлено причинами как внутреннего, так и внешнего характера, которые диктуют целесообразность придания договору дополнительного авторитета.

До внесения на ратификацию договор подлежит одобрению соответственно Президентом или Правительством. Предложения об одобрении и внесении на ратификацию представляются МИД самостоятельно или совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. В данном случае вновь подчеркивается ответственность МИД за осуществление договорных отношений с другими государствами и вместе с тем роль ведомств в заключении договоров, затрагивающих вопросы их компетенции.

Подлежащие представлению Президенту договоры, требующие предварительного рассмотрения Правительством, представляются Правительству. Это положение касается в основном случаев, когда заключение договора влечет за собой финансовые, экономические последствия.

Решения Правительства об одобрении и внесении договоров на ратификацию, а также об одобрении и представлении их Президенту оформляются постановлением. В июне 2003 г. постановлением Правительства было одобрено внесение на ратификацию межправительственного Соглашения между РФ и Литовской Республикой о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории России и территории Литовской Республики.

Закон о международных договорах определяет содержание предложения о ратификации (ст. 16). Предложение должно сопровождаться заверенной копией официального текста договора, содержать обоснование целесообразности ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также возможные финансово-экономические последствия. В соответствии с Конституцией все законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства (ч. 3 ст. 104).

Порядок заверения копий официальных текстов договоров определен распоряжением Президента РФ от 8 сентября 1994 г. (N 458-рп). Копия текста договора, при необходимости с официальным переводом на русский язык, заверяется представляющим ее органом исполнительной власти*(1514).

Закон о международных договорах содержит следующее положение: "В случае внесения в Государственную Думу на основании статьи 104 Конституции Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, не упомянутым в пункте 1 настоящей статьи, законопроекта по вопросу о ратификации международного договора, который еще не вступил в силу для Российской Федерации, но подлежит ратификации в соответствии со статьей 15 настоящего Федерального закона, Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту Российской Федерации для предложений по данному законопроекту" (п. 5 ст. 16).

Это положение вызывает определенные сомнения. Субъектами права законодательной инициативы, не упомянутыми в п. 1 ст. 16, согласно ст. 104 Конституции являются Совет Федерации, его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.

Статья 8 Закона о международных договорах не предусматривает возможности представления даже рекомендаций о заключении договоров членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы. Право представления рекомендаций принадлежит каждой из палат Федерального Собрания и субъектам Федерации. Из органов, обладающих правом законодательной инициативы согласно ст. 104 Конституции, представлять рекомендации о заключении договоров могут Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд. Они представляют рекомендации только по вопросам их ведения. Согласно ст. 9 Закона предложения о заключении договоров могут вноситься лишь федеральными органами исполнительной власти.

С учетом этого совершенно нелогично предусматривать возможность внесения указанными органами законопроектов о ратификации. Выходит, что законопроекты о ратификации могут обсуждаться без участия органов, несущих ответственность за договорные отношения государства. Комментируя это положение, У. Батлер пришел к выводу: "В силу права законодательной инициативы Федеральное Собрание имеет возможность обсуждать ратификацию договора, который, возможно, по тем или иным политическим соображениям никогда не будет передан ему Президентом или Правительством"*(1515). Такая возможность противоречит всему порядку осуществления ратификации, предусмотренному предыдущими статьями Закона. Непонятно и положение о договорах, которые еще не вступили в силу, но подлежат ратификации. Как будто возможна ратификация договоров, вступивших в силу.

ж) Решения о ратификации договоров принимаются Государственной Думой в форме закона. После предварительного обсуждения в соответствующих комитетах и комиссиях Дума принимает соответствующее решение. Обсуждение в комитетах и комиссиях приобретает растущее значение. Оно дает возможность привлечь к участию специалистов, ученых, обладающих знаниями и опытом, которые отсутствуют у большинства парламентариев, что имеет большое значение в условиях, когда идет процесс усложнения международных отношений, а их договорное регулирование становится все более наукоемким.

Отмеченная процедура начала активно использоваться в последние годы существования Советского Союза. В начале 1988 г. для обсуждения вопроса о ратификации Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности между СССР и США Верховный Совет образовал подготовительную комиссию в составе 10 депутатов. Обсуждения в этой комиссии и в комиссиях по иностранным делам обеих палат велись при участии представителей заинтересованных министерств и ведомств, авторитетных экспертов и ученых. Свои точки зрения изложили представители различных кругов советской и зарубежной общественности. В одном из заседаний приняли участие парламентарии стран, непосредственно затрагиваемых Договором. На значительной части заседаний присутствовали журналисты*(1516).

Эта практика была с самого начала воспринята Россией. В 1992 г. была создана рабочая группа по подготовке к ратификации Договора о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений между СССР и США 1991 г.*(1517) Обсуждение в Государственной Думе проводится в соответствии с ее регламентом. В нем участвуют уполномоченные Президента или Правительства. Проводятся парламентские слушания с привлечением специалистов. По итогам обсуждения в соответствующем комитете представляется заключение и проект закона о ратификации.

Было бы вместе с тем ошибочным полагать, будто рассматриваемая процедура используется достаточно эффективно. Свидетельством тому могут служить случаи несвоевременной ратификации, а также законы о ратификации, недостаточно юридически обоснованные.

Принятые Думой законы о ратификации в соответствии с Конституцией подлежат рассмотрению Советом Федерации и должны быть переданы ему в течение пяти дней. Будучи принятым обеими палатами, закон представляется Президенту.

Ни в регламенте Думы, ни в ее практике пока не решен вопрос о последствиях случая, когда проект закона о ратификации не собрал необходимого большинства голосов. Известен случай, когда с учетом итогов рассмотрения Думой вопроса о ратификации договора Правительство предложило ряду ведомств провести дополнительные переговоры с другой стороной в целях внесения соответствующих изменений*(1518).

В некоторых случаях принимаются законы о ратификации, в которых содержатся положения, относящиеся главным образом к порядку выполнения ратифицируемого договора. В качестве примера можно взять Федеральный закон "О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении" 1997 г.*(1519) В статье об обеспечении выполнения Конвенции определены соответствующие направления деятельности Президента, Правительства, палат Федерального Собрания и органов государственной власти субъектов РФ. Закон предусматривает представление Правительством ежегодного доклада о ходе выполнения Конвенции. Закон содержит ряд положений, относящихся к международной деятельности Президента и Правительства. Так, предусмотрено, что Правительство "принимает необходимые меры в целях обеспечения полного и добросовестного соблюдения всех положений Конвенции другими государствами-участниками". В случае возникновения споров Россия применяет процедуру, предусмотренную международным правом.

В общем, все эти положения не вносят ничего нового в компетенцию соответствующих органов государства. Они указывают основные направления их деятельности. Обращает на себя внимание положение Закона о том, что "в случае если чрезвычайные события: поставят под угрозу высшие интересы Российской Федерации, используются процедуры, установленные разделом V "Прекращение или приостановление действия международных договоров Российской Федерации" Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". Думается, что было бы правильно указать не только Закон о договорах, но и международное право.

Другой случай - Закон "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сокращении стратегических наступательных потенциалов" 2003 г. Закон определил основы, на которых должна осуществляться реализация Договора (ст. 2). Указано, что "выполнение обязательств по Договору о СНП осуществляется с соблюдением настоящего Федерального закона, а также иных законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих действия и процедуры, необходимость в которых возникает при реализации Договора о СНП" (ст. 3).

Приведенное положение подчиняет реализацию Договора не только законам, но и иным "нормативным правовым актам", как уже принятым, так и тем, что будут приняты в случае необходимости. Думается, что это положение не вполне соответствует п. 4 ст. 15 Конституции, установившему приоритет применения правил международного договора. Было бы более правильно указать, что выполнение Договора осуществляется с учетом соответствующих актов.

Далее в Законе определяются основные направления деятельности Президента, палат Федерального Собрания и Правительства по осуществлению Договора. Обращает на себя внимание ст. 4, определяющая исключительные обстоятельства, при наступлении которых РФ осуществляет предусмотренное Договором право выхода из него. Представляется, что столь жесткое определение необходимости выхода из Договора при наступлении перечисленных обстоятельств едва ли оправданно. Международные отношения требуют более гибкого подхода, учета конкретных обстоятельств.

СССР такого рода актов о ратификации не принимал. В некоторых случаях акты о ратификации сопровождались краткими заявлениями по рассматриваемому вопросу. В марте 1991 г. Верховный Совет СССР ратифицировал три договора об урегулировании отношений с ФРГ и принял заявление, в котором, в частности, содержалось поручение "Кабинету Министров СССР, соответствующим ведомствам и организациям принять необходимые меры для реализации положений ратифицированных договоров и строгого соблюдения Сторонами вытекающих из них обязательств". Учитывая жизненно важное значение соответствующих вопросов для советского народа, Верховный Совет заявил, что будет держать осуществление договоров под своим контролем*(1520).

Начало новой практики в оформлении актов о ратификации было положено Верховным Советом РФ в стремлении расширить свое участие в заключении и осуществлении договоров. В августе 1993 г. было принято Постановление ВС "О ратификации международных договоров и соглашений, касающихся режима контроля за ракетными технологиями"*(1521). Постановление предусматривало необходимость ратификации всех соглашений такого рода Верховным Советом. Постановление 1994 г. о Федеральном законе о ратификации Базельской конвенции предусматривало меры по ее имплементации*(1522).

з) Подписание ратификационной грамоты осуществляется Президентом на основании Закона о ратификации договора (ст. 18). Грамота готовится в МИД и перед направлением Президенту скрепляется подписью министра. Если к договору сделаны оговорка или заявление, они приводятся в грамоте или в приложении к ней.

и) Обмен ратификационными грамотами и сдача их на хранение осуществляются в общепринятом порядке, т.е. МИД, обычно на уровне заместителя министра, либо послом, либо постпредом при международной организации (ст. 19). Полномочия на это не выдаются.

Обмен грамотами фиксируется протоколом, в котором указываются фамилии, имена, должности лиц, участвовавших в обмене. Содержится также ссылка на акт государства, которым договор был ратифицирован. В практике международных организаций используется упрощенная форма - ратификационная грамота направляется должностному лицу организации в сопровождении ноты.

к) Утверждение, принятие. Оба термина имеют то же значение, что и ратификация, и означают выражение согласия на обязательность договора путем его одобрения высшими органами государственной власти. В Руководстве, подготовленном Секретариатом ООН, принятие и одобрение определяются как акты, "имеющие ту же юридическую силу, что и ратификация, и соответственно выражают согласие государства на обязательность договора"*(1523). В практике ряда государств утверждение и принятие используются вместо ратификации в тех случаях, когда конституционное право не требует, чтобы договор был ратифицирован главой государства.

Практика утверждения договоров была известна СССР, хотя использовалась нечасто. 13 марта 1955 г. состоялся обмен письмами между председателем Совета Министров СССР и канцлером ФРГ об установлении дипломатических отношений. Соглашение было утверждено Президиумом Верховного Совета СССР и одобрено правительством и Бундестагом ФРГ*(1524). В таких случаях обычно договор вступает в силу со дня последнего утверждения или после обмена извещениями об утверждении.

Закон о международных договорах РФ, как и Венская конвенция о праве договоров, использует термины "утверждение" и "принятие" как равнозначные (ст. 20). В отношении договоров, которые согласно п. 1 ст. 15 подлежат ратификации, утверждение осуществляется в форме закона в том же порядке, который предусмотрен для ратификации. Утверждение путем принятия закона в практике РФ встречается редко.

В отношении других договоров, заключаемых от имени РФ, утверждение осуществляется Президентом, а в отношении таких договоров по вопросам ведения Правительства - Правительством. Правительство утверждает и договоры, заключаемые от его имени. Если необходимо, Президент утверждает и договоры по вопросам, относящимся к ведению Правительства. Утверждение договоров межведомственного характера осуществляется органами исполнительной власти, от имени которых они были подписаны.

Предложения об утверждении договоров в законодательном порядке представляются так же, как это предусмотрено для предложений о ратификации, в остальных случаях - как предусмотрено для предложений о заключении договоров в соответствии со ст. 9.

Как видим, утверждение, принятие могут иметь различное юридическое значение. Они могут означать как акт, юридически равный ратификации, так и акт утверждения, совершаемый ведомством.

л) Отказ от ратификации или утверждения. Закон о международных договорах обходит молчанием важный вопрос о действиях в случае отказа от ратификации или утверждения. Между тем вопрос имеет существенное значение, поскольку в соответствии с Венской конвенцией государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, до тех пор, "пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора" (п. а ст. 18).

В практике РФ вопрос решается следующим образом. В случае отказа от ратификации или утверждения соответствующих договоров другая сторона или стороны официально уведомляются Президентом. Решение об уведомлении об отказе Правительства утвердить договор оформляется постановлением Правительства. В качестве образца можно привести постановление Правительства РФ от 24 июня 2003 г. "О намерении Российской Федерации не стать участником некоторых международных договоров, подписанных в рамках Содружества Независимых Государств".

Правительство постановляет: "1. Принять предложения Министерства иностранных дел Российской Федерации, согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:... б) о направлении уведомлений о намерении Российской Федерации не стать участником следующих международных договоров:... 2. Министерству иностранных дел Российской Федерации уведомить Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств о намерении Российской Федерации не стать участником международных договоров, указанных в подпунктах "а" и "б" пункта 1 настоящего постановления"*(1525).

Присоединение к договору осуществляется в том же порядке, который предусмотрен для утверждения (ст. 21).

м) Особый порядок выражения согласия предусмотрен Законом о международных договорах для случаев, когда договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции. В таких случаях решение о согласии возможно в форме закона лишь после внесения соответствующих поправок в Конституцию (ст. 22). Это положение вытекает из примата Конституции в правовой системе страны. Ни заключенный договор, ни закон о ратификации договора не могут содержать правил, не соответствующих Конституции.

Отмеченное положение Закона о международных договорах следует понимать с учетом ст. 79 Конституции: "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации".

Думается, было бы более правильно говорить не о передаче полномочий, а о передаче их осуществления. Государство при всех условиях сохраняет свои суверенные полномочия и в силу этого в случае необходимости может восстановить их осуществление. Представляется более правильной формулировка, содержащаяся в Конституции Франции 1958 г.: "Республика участвует в Европейских сообществах и Европейском Союзе, состоящих из государств, которые добровольно, на основе заключенных ими договоров решили совместно осуществлять свою компетенцию в определенных областях" (п. 1 ст. 88). Значение этого момента стало отмечаться и в доктрине*(1526).

Приведенное положение Конституции РФ допускает передачу части полномочий межгосударственным объединениям. Однако если договоры об этом требуют изменения отдельных положений Конституции, то, очевидно, необходимо предварительное внесение в Конституцию соответствующих изменений.

Указанная статья Конституции содержит абсолютный запрет на заключение договоров, влекущих ограничение прав и свобод человека и гражданина и противоречащих основам конституционного строя РФ. Это положение соответствует международному праву. Принцип уважения прав человека не допускает ограничения основных прав человека ни законодательством государств, ни международными договорами. Согласно принципу суверенного равенства "каждое государство имеет право свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы". Суверенность правовой системы государства находит выражение в особом статусе Конституции.

Кроме Конституции в правовой системе РФ существуют федеральные конституционные законы. Они подчинены Конституции, но стоят выше других законов. Как должен решаться вопрос, если заключаемый договор содержит иные правила, чем конституционный закон, поскольку закон о ратификации не может вносить изменений в конституционный закон? Согласно Конституции "федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам"(ч. 3 ст. 76). Можно предположить два варианта*(1527). Первый состоит в том, что такого рода договор ратифицируется конституционным законом. Однако Конституция точно перечисляет случаи, когда принимаются конституционные законы. В их числе случая ратификации договора нет.

Авторы Комментария к Закону о международных договорах полагают, что "законы о ратификации договоров, вносящих изменения в конституционный закон, должны приниматься в порядке, установленном для принятия таких законов"*(1528). Это мнение не лишено логики и упрощает процедуру ратификации соответствующих договоров. Однако оно не находит подтверждения в праве, которое не предусматривает возможность принятия законов о ратификации в порядке, установленном для принятия конституционных законов.

С точки зрения права более обоснован другой вариант: как и в случае с Конституцией, до ратификации договора, содержащего правила, отличные от правил конституционного закона, необходимо предварительное изменение последнего. В практике вопрос о соотношении конституционного закона и договора возникает нечасто. Тем не менее игнорировать его было бы неверно.

В этой связи замечу, что конституционный закон может непосредственно затрагивать проблему взаимодействия международных договоров и внутреннего права страны. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г. установил обязательную для суда иерархию норм правовой системы России. Суд, установив несоответствие акта государственного органа правовым положениям, "принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу". Тут же дается классификация правовых положений в соответствии с их юридической силой: Конституция, конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международный договор, конституция (устав) субъекта Федерации, закон субъекта Федерации. Такой же порядок определен и ст. 3 Закона. В результате вопреки Конституции договоры поставлены ниже федеральных законов.

***

Анализ конституционного права свидетельствует о наличии более или менее существенных особенностей национальных правовых систем в регулировании процесса заключения договоров. Эти особенности, естественно, должны приниматься во внимание в договорных отношениях. Вместе с тем наблюдается тенденция к стандартизации процесса выражения согласия на обязательность договора. Об этом свидетельствует уже тот факт, что в международной практике соответствующие вопросы возникают гораздо реже, чем это можно было предположить.

Обычно в важные договоры включаются положения о том, что они подлежат ратификации, иногда такие положения содержат и договоры в упрощенной форме, вплоть до обмена нотами. Практическое решение проблемы видится в том, чтобы предусмотренные законодательством договоры представлялись на ратификацию, а остальные межгосударственные и межправительственные соглашения доводились до сведения парламента. Законодательство и практика государств в общем идут в этом направлении.