§ 1. ЗАРУБЕЖНЫЕ ДОКТРИНЫ И РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Любое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своими социальными делами. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Для этого приходится организовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов.

Если кратко оценить исторические аспекты данного явления, то можно заметить внимание к управлению уже в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания подданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно отвлекали большие силы в Египте, Греции и Риме. Понятие «полиция» первоначально означало управление делами полиса - города-государства. И лишь в последние три-четыре столетия оно стало обозначать специализированную службу общественного порядка и внутренней безопасности.

В средние века делами административного, военного, финансового, судебного управления занимались в границах феодальных владений князей, монархов, правителей. Допускалась концентрация функций государственного управления. И лишь позднее, с формированием абсолютной монархии, создается большой административный аппарат. Его функции дифференцируются сообразно развивающейся специализации общественных функций. В условиях капитализма процесс управления становится еще более масштабным и сложным. Растет объем государственного управления и государственных дел, требующих выполнения в интересах общества. Однако классовый интерес подчинял себе государственные дела и их общезначимость воспринималась через призму социально выгодных критериев в интересах правителей. Как известно, они формировали и направляли деятельность органов управления государственными делами.

Шли десятилетия и столетия, и соответственно историческим эпохам менялись управленческие функции и способы, средства их осуществления. Причем тут трудно выделить какую-либо однолинейную закономерность. Даже в рамках одного исторического периода объем и методы управления, построение и удельный вес административного аппарата отнюдь не совпадали в разных государствах. Скажем, Англия и Россия конца XVII - начала XVIII в. существенно отличались по устройству бюрократического аппарата и соотношению его верхних и нижних звеньев. Вопрос, следовательно, в том, как обеспечивалось управление общественными процессами.

Управление в государстве всегда было актуальной задачей. Весьма показательно, что управление государством и административные преобразования нередко связывались с обликом великой личности. Правитель стягивал к себе все нити административного управления и концентрировал принятие основных решений. Исполнительно-бюрократический аппарат беспрекословно выполнял его веления. Видимо, не случайно на вершине именно исполнительной власти были те, кто реально управлял государственными делами. История и современность в этом нас наглядно убеждают.

Английская буржуазная революция XVII в. привнесла в мир новые идеи о государстве и его устройстве. Томас Гоббс, а затем Джон Локк в «Двух трактатах о правлении» (1690 г.) критиковали феодально-теократическую концепцию божественного происхождения власти короля. В их произведениях обосновывается концепция «естественного состояния» и естественного права. Состояние полной свободы и состояние равенства людей означают, что власть как бы производна от сообщества людей. В естественном состоянии каждый обладает исполнительной властью, вытекающей из закона природы, а в государстве она становится функцией специального органа. Переход от естественного состояния к гражданскому обществу на основе общественного договора по воле и решению большинства означает: каждый человек как участник договора уполномочивает общество или его законодательную власть создавать для него законы, каких будет требовать общественное благо.

Оливер Кромвель, лорд-протектор Англии середины XVII в., первоначально признавал управление, согласное с решением народных представителей. Но сложный клубок политических и религиозных противоречий неизбежно вывел его на путь единоличного правления. Прикрываясь « божественным провидением», он то разгоняет парламент, то манипулирует выборами. Кромвель действовал деспотически, хотя присущие английской революции идеи вольности, самоуправления и личных прав требовали иного курса.

Заметный шаг вперед в познании природы государства сделал Шарль Монтескье, который в известном труде «О духе законов» обосновал новую идею его устройства. В свободном государстве каждый должен управлять собой сам, но в крупных государствах это невозможно. Приходится выбирать представителей, способных обсуждать дела, народ для этого совсем непригоден. Представительное собрание, состоящее из знатных и богатых людей, должно создавать законы и наблюдать за их соблюдением. Исполнительная власть должна быть в руках монарха, т.к. быстрые действия лучше выполняются одним, чем многими. Исполнительная власть, по его мнению, должна иметь право останавливать действия законодательного собрания, иначе оно станет деспотическим. Ее же останавливать не надо, ибо она ограничена по своей природе.

Так были заложены основы теории разделения властей, которая два с половиной столетия признается наиболее удачной для устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть находит свое место как «ветвь общего древа». И эта своего рода структурно-функциональная характеристика становится преобладающей и наиболее устойчивой.

Другой характеристикой исполнительной власти является оценка ее отношений с гражданским обществом, т.е. того, что сегодня мы назвали бы степенью демократичности государственного управления и органов, должностных лиц, которые его исполняют.

Жан Жак Руссо в своем труде «Общественный договор», Вольтер в философских трактатах, в заметках и письмах пытались показать социальное предназначение управления и исполнительной власти в служении общему благу и вместе с тем не могли не признавать ее изолированность.

Вольтер, полемизируя с Руссо и Монтескье, признает правоту их положения: чиновники - не хозяева народа. Хозяевами являются только законы, во всем остальном королю и чиновникам приходится действовать по усмотрению и самостоятельно. Власть всегда склонна тучнеть, а народ - жаловаться. Но как установить равновесие?

Сознавая трудность ответа на этот вопрос, Вольтер в «Мыслях о государственном управлении» ограничивается беглыми соображениями - свобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов, равенство не исключает подчиненность одних людей другим, ненавистен абсолютизм не государя, а старших чиновников или секретарей.

Теоретические конструкции приходилось испробовать в общественной практике конца XIX в. Интересны в этом плане практические дела, речи и доклады одного из основных деятелей Французской революции Луи Антуана Сен-Жюста. В докладе 10 октября 1793 г. «О революционном порядке управления» он сетует, что после издания многих законов не устранены пороки общего управления, и предлагает исполнять законы быстро, наказывать за бездеятельность в управлении, четко взаимодействовать должностным лицам, усилить контроль, справедливо решать дела продовольственные, финансовые, безопасности. Интересны и трактаты «Дух революции и Конституции во Франции», «О природе, о Гражданском состоянии, о Гражданской общине, или Правила независимости управления» (См.: Луи Антуан Сен-Жюст. Трактаты. - С.-Петербург, Наука, 1995). В них отражены и текущие заботы новой власти, и общие принципы демократического управления.

Исторический анализ позволяет не без оснований утверждать, что полицейское право было предтечей административного права (См.: К.С. Вельский. Финансовое право. - М.:, Юрист, 1995, с. 39-41). Основателем этой теории считается французский администратор времен Людовика XIV Н. Деламора, чья книга «Мысли о полиции» (1707 г.) содержит обширный материал о деятельности полиции по охране населения, собственности, дорог, торговли, финансов, обеспечению безопасности. Распространение этой деятельности на разные сферы жизни отмечено и в трехтомной книге австрийского деятеля Е. Зонненфельса «Основные начала полиции, коммерции и финансов» (1776 г.) Первоначально к сфере административного права как камералистики относились вопросы финансов, хозяйства, управления и публичного порядка. Полицейская власть как синоним внутреннего управления дала основания для развития полицейского права. В дальнейшем под влиянием идей и институтов конституционализма наука административного права специализируется и прочнее связывается с законом и отношениями граждан и власти. Меняется ее публичные задачи. Эти процессы наблюдаются и в Западной Европе и России (См.: «Российское полицейское (административное) право». Конец Х1Х-начало XX в. Хрестоматия. Изд-во Воронежского государственного университета, 1999 г.).

Наполеон Бонапарт, известный как своими военными победами и гегемонистскими устремлениями, так и гражданским кодексом, посвятил громадные усилия перестройке административного управления. Став в 1804 г. императором французов, Наполеон потратил много лет на улучшение управления. Законодательная власть была резко ограничена в своих правах, а ее представителями стали принцы и пожилые сановники. Законодательство осуществлялось посредством декретов или сенатус- консулатов, продиктованных императором. Суды стали императорскими, и наряду с мировыми судами появились полицейские и специальные суды, возникла административная юстиция. Администрация усиливалась возвышением покорных министров и увеличением власти префектов и мэров. Полиция превратилась в особое министерство. И, конечно, главной заботой императора была армия.

Все это сопровождалось мерами по развитию финансов, промышленности, торговли. Финансовый контроль сочетался с твердой политикой акцизного ведомства. Появились министерство торговли и промышленности, общий мануфактурный совет, был принят торговый устав. Жесткая блокада Англии как главной соперницы не дала, однако, хороших результатов.

Одновременно принимались меры в области просвещения, идеологии, культуры, но скорее регламентирующие. Появились факультеты для высшего образования, специальные школы - юридические, медицинские, ремесленные, технические. Указ о печати формально восстановил цензуру, общее управление по книжным делам, надзор за издателями и книгопродавцами.

Словом, усиленная централизация управления во Франции в первом десятилетии XIX в. вполне отражала цезаристский характер наполеоновского правления и его намерения подчинить Европу «одному начальнику». Крах Наполеона был неизбежен (См.: А.С. Трачевский. Наполеон I. Его жизнь и государственная деятельность. В кн.: Биографическая серия 1890-1915 гг. - Челябинск, Урал, 1995, с. 293-412).

Гегель углубил философское понимание государства. В своей книге «Философия права» оно характеризуется как действительность нравственной идеи, субстанциальной воли, которой оно обладает в возведенном в свою всеобщность особенном самосознании. Оно есть в себе и для себя разумное, есть субстанциальное единство. Отсюда и назначение индивидов вести всеобщую жизнь. Из положения «интерес целого реализуется, распадаясь на особенные цели» делается вывод о полезности разделения властей, содержащего момент определенности и различия. Причем им высказывается предостережение против ложного представления об их абсолютной самостоятельности и возможной взаимной враждебности. Звучит современно, хотя и допускается для обеспечения самого существенного - «пребывания государства».

Политическое государство распадается - по Гегелю - на следующие субстанциальные различия - власть определять и устанавливать всеобщее (законодательная власть), власть подводить особенные сферы и отдельные случаи под всеобщее (правительственная власть), власть субъективности как последнего волевого решения (власть государя). Подробные положения о правительственной власти, в которую входят также судебная и полицейская власть, подчеркивают на разделение труда внутри нее. Разделение функций должно обеспечивать переход всеобщего в особенное и единичное, и тогда разделение их по отраслям, ведомствам, сверху вниз позволит добиться и специализации, и связанности (См.: Гегель. Философия права. - М.: Мысль, 1990, с. 279-336).

Еще более предметно сочетание объединенности и специализации в функционировании государства как единой машины показаны в статье Гегеля «Конституция Германии». Но и здесь не исчезает элемент гражданственности, поскольку признается полезность самоуправления граждан наряду с государственной регламентацией. Иначе подданные не будут опорой государства (См.: Гегель. Политические произведения. - М.: Наука, 1978, с. 69-87).

Современником Гегеля был известный немецкий философ и гуманитарий Вильгельм Гумбольдт. Очевидно, не без влияния занятия должностей государственных служащих Гумбольдт в 1791 г. публикует статью «Идеи о государственном устройстве, вызванные новой Французской конституцией», а позже и более крупный труд «Идеи к опыту, определяющему границы деятельности государства». Нас в данном случае привлекают идеи определения участия нации и отдельных сил в управлении государством, правильного разделения аппарата государственного управления на различные области. Если в древних государствах упор был сделан на развитие самого человека, то в новых государствах главным считается забота о благополучии, имуществе, счастье людей. Государство больше озабочено тем, что человек имеет, нежели тем, что он есть.

Заслугой Гумбольдта является признание неуклонного усложнения управления государственными делами, что ведет к появлению множества специализированных учреждений и занятых в них людей. Возникает новая служебная сфера - управление государственными делами, которое ставит служащих в еще большую зависимость от правящей верхушки. Они отвлекаются от предмета своей деятельности и больше занимаются формой... Аппарат разбухает. Появляются отрасли полицейского, коммерческого, мануфактурного, финансового управления (См.: Вильгельм фон Гумбольдт. Язык и философия культуры. - М.: Прогресс, 1985, с. 25-48).

Одним из наиболее крупных специалистов в области административного права был немецкий ученый Лоренц Штейн. Активно разрабатывая в середине XIX в. вопросы полиции и полицейского права, он постепенно расширяет сферы исследования. Отправным пунктом послужила его книга «Учение об управлении» (1865 г.), в которой рассматриваются вопросы теории государства и его соотношения с обществом, сочетания трех элементов общественной жизни - личного, духовного и хозяйственного. В 1874 г. в Санкт-Петербурге выходит в свет перевод его книги «Учение об управлении, или Право управления». Это право регулирует основные стороны управления и деятельности осуществляющей его исполнительной власти, а также такие основные институты, как правительство, полиция, армия, местное самоуправление, определяет ответственность органов управления, различия между законами и распоряжениями.

Предметным продолжением послужили книги «Учение о военном деле как часть государствоведения» (1872 г.) с разъяснением военного права как специального приложения гражданского, государственного и уголовного права к военной сфере и «Руководство к финансовой науке» (1875 г.). Видимо, таким путем постепенно и формировалась особенная часть административного права. Назовем вышедшие в 1927-1928 гг. книги австрийского профессора А. Меркля «Общее административное право», немецкого профессора В Елинека «Административное право». Издавались и учебники.

В то же время в середине и конце XIX - начале XX в. многие вопросы административного права сохраняются как бы в оболочке других отраслей и рассматриваются через призму государственного, конституционного права и общей теории права. Одной из наиболее ярких иллюстраций является книга французского государствоведа А. Эсмена «Общие основания государственного права», изданная в 1895 г. Ее первый перевод в России был сделан в 1898 г, после чего появился ряд переводов с других авторских изданий (См.: А. Эсмен. Общія основанія конститу-ціонного права. - С.-Петербург, Изд-во О.Н. Поповой, 1909). В частности, в ней очень подробно рассмотрены аспекты соотношения законодательной и исполнительной властей, индивидуальных прав и их публичной защиты.

Германский канцлер Бисмарк, длительная деятельность которого на этом посту (1871-1890 гг.) оставила заметный след в развитии германской государственности и европейских событий, придавал большое значение бюрократическому государственному аппарату. Его упорный курс на сплочение маленьких германских государств в прочный союз под эгидой Пруссии сочетался с постоянной борьбой с парламентом и с укреплением позиций правящего министерства. Жесткие меры против печати и манипулирование ею, конфискация имущества «непокорных», централизация управления, законы о страховании рабочих, острая борьба с социалистами, поддержание мощной армии, введение казенных монополий, высоких maмoжeнных пошлин - таковы некоторые характеристики бисмарковского стиля управления.

Известный юрист Ганс Кельзен в своих исследованиях «чистого права» акцентирует внимание на феномене правового государства и именно в этом контексте рассматривает ряд вопросов собственно административного права. Понятия «дееспособность», «компетенция», «орган» служат производными от более общего представления о тождестве государства и права. Понимание государства как правопорядка, как юридического лица позволяет рассматривать его в качестве субъекта обязанностей и прав, носителя ответственности. Самообязывание государства и есть правовое государство, оно представляет собой относительно централизованный правопорядок, в соответствии с которым отправление правосудия и управление основываются на законах. Через призму действия правовых норм Г. Кельзен рассуждает о централизации и децентрализации (См.: Чистое учение о праве Ганса Келъзена. Сборник переводов, вып. 2. - М.: ИНИОН, 1988, с. 7-23, 111-152).

В теорию управления внес заметный вклад немецкий социалист и философ Макс Вебер (1864-1920). Главная идея его трудов заключалась в экономической рациональности, выражавшейся в требованиях рационального права и управления, четко организованной и эффективно действующей бюрократии, рациональном поведении в хозяйственной сфере. Книга «Хозяйство и общество» содержала положения об устройстве рациональной бюрократии и строго регламентированной деятельности во всех сферах, что отвечало природе капиталистического производства. Личное начало оказывалось поглощенным машинно-организованными структурами.

Возможно, жесткие веберовские стандарты управления показались малоэффективными для регулирования поведения людей в сфере управления. И новые социологические теории «социальных ролей», «социального действия», «человеческих отношений», «участия рабочих в управлении» способствовали гармонизации и активизации человеческого фактора в управлении, особенно производством.

Тем не менее 60-70-е гг. породили острый интерес к новейшим научно-техническим концепциям управления, которые отражали новые методы управления в эпоху научно-технической и информационной революций. Обогащаются доктрины и практика менеджмента, широко используются методы системного анализа, прогнозирования, программно-целевого планирования и др. Не без их влияния в тех же годах резко возрос интерес к науке управления в СССР, хотя в 20-30-х гг. и в нашей стране был накоплен полезный опыт НОТ.

Следовательно, наука о полиции и полицейском праве, характерная для XVII-XVIII вв., сменяется в эпоху промышленного капитализма юридико-догматическим направлением. Социологическое направление в исследованиях государственного управления открывает новые аспекты. XX в. обогатился, по словам А.И. Елистратова, рационализаторским направлением. А. Файоль и другие теоретики и мыслители дали ему новый импульс. Можно заметить широкое использование сравнительного метода.