§ 2. ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

Иностранный и отечественный опыт дает информацию для новых конструктивных решений в нашей стране.

Как видно, разные элементы административного процесса формируются в рамках общих судебных и квазисудебных процедур. Теперь предстоит сделать шаг вперед и переходить к формированию системы административной юстиции. Примечательно, что отечественные юристы давно ставят этот вопрос. Д.М. Чечот почти четверть века тому назад характеризовал административную юстицию как порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров в сфере административного управления, возникающих между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой. Эта деятельность осуществляется специально созданными юрисдикционными органами. Но предложенное определение как модель не послужило, к сожалению, основой для практических мер. Автор делал акцент на некоторых процессуальных правилах, на праве жалобы (См.: Д.М. Чечот. Административная юстиция (теоретические проблемы). - Л., Изд-во ЛГУ, 1973, с. 26-65).

При рассмотрении объема административного процесса французский юрист Г. Брэбан писал, что общегражданские суды применяют частное право, а административная юстиция опирается на административное право как подотрасль публичного (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. - М.: 1988, с. 364).

Видимо, следом за ним отечественные юристы признают спорные правоотношения здесь весьма своеобразными. В них действует властный субъект. Административная юстиция берет в свою орбиту лишь ту сторону административной деятельности актов, которая выражена в форме действия или бездействия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность. Причем отграничение жалобы от иска не в том, что второй рассматривается в гражданском процессе. Жалобу может разрешать и обычный суд. Но с ней часто связывают отмену или изменение оспариваемого административного акта. Многообразие административных актов, с помощью которых решаются налоговые, земельные и иные вопросы, порождает квазисудебные органы (См: В.В. Сажина. Административная юстиция: к теории и истории вопроса. -Сов. госуд. и право, 1989, № 9).

В то же время административную юстицию характеризуют как отдельную ветвь правосудия. Наличие в ней трех административных элементов (кадры, акты, процедуры) придает органам административной юстиции характер квазисудебных органов в отличие от классического судебного процесса и гражданских судов. Но здесь участником является властный субъект, а объект правонарушения носит публичный характер. Возможная отмена, изменение акта это подтверждает. Опыт иностранных государств допускает его использование и в России в виде специализированной системы административных судов (См.: В.В. Бойцова, В.Е. Бойцова. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении. - Госуд. и право, 1994, № 5).

Пришло время формировать административную юстицию в нашей стране. Многолетний российский административно-правовой опыт и взвешенный учет современных ситуаций дают основания для крупных решений и действий в этом направлении. Но нельзя поспешно создавать систему органов административной юстиции ввиду трудностей развития всей судебной системы, в частности, связанных с обеспечением ее материально-финансовыми средствами и квалифицированными кадрами. Повредило бы и механическое использование зарубежного опыта.

Развитие российского государства как правового государства связано с совершенствованием всей судебной системы и укреплением законности и правового порядка. Серьезное внимание к механизмам судебной защиты законных прав и интересов граждан и административные реформы естественным образом повлекли за собой увеличение в судах объема административной юрисдикции. Более того, потребовалось создание специальных административных судов, что и нашло выражение в проекте ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят Государственной Думой в первом чтении в конце 2000 г.

В повестке дня оказались новые и сложные проблемы, которые требовали теоретических и практических решений.

История дает богатый материал. В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона (1890 г.) административная юстиция определяется как административный суд для рассмотрения споров, возникающих из дел управления, жалоб на нарушения обязанностей, возлагаемых на администрацию законами и распоряжениями высших правительственных властей.

Зарубежные административисты обстоятельно исследовали вопросы административной юстиции. Чему же удивляться, если в европейских странах давно развивается законодательство об административной юстиции. Его объем, естественно, неодинаков. Так, в Австрии действует Закон об Административном суде (1965 г.), в Польше - Кодекс административной процедуры (1960) и Закон о Главном Административном суде (1995), во Франции - административные суды и административные апелляционные трибуналы и Государственный Совет, в Швейцарии и ее кантонах -закон об административных процедурах. В последнее время приняты новые акты, в частности, в Эстонии административно-процессуальный кодекс (1999 г.). На Украине в разрабатываемом процессуальном кодексе выделен раздел о порядке процессуальной деятельности административных судов.

Поиск новых решений происходил и происходит не на пустом месте, с учетом большого опыта развития административной юстиции в иностранных государствах. И отечественная теория и практика дают хороший материал для решения этих проблем.

В конце XIX - начале XX века российские ученые-юристы посвятили немало трудов изучению административной юстиции. Правда, в них преобладал сравнительно-правовой анализ. В условиях советского государства сфера административной юстиции была весьма неширокой (См., напр., Д.М. Чечот, Административная юстиция (теоретические проблемы) - Л.: Изд-во ЛГУ, 1973; В.В. Сни-на, Административная юстиция: теория и история вопроса. «Совет, госуд. И право», 1989, № 9). Во многом допускалось отождествление административной юстиции с «жалобным производством» и законодательством об административных правонарушениях. И все же в «Основах законодательства СССР и союзных республик о судоустройстве» (1958, 1980 гг.) к задачам суда относилась защита прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, прав и свобод граждан.

Шагом вперед стало закрепление в Конституции СССР 1977 г. права граждан обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов и правил на возмещение ущерба (ст. 58). В 1989 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». А Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (27 апреля 1993 г., с изм. от 14 декабря 1995 г.) по сути дела создал новую правовую базу защиты прав граждан в их отношениях с властными органами.

Как видно, происходит своего рода расширение и отпочкование сферы административно-коллизионных отношений. Как ее можно охарактеризовать?

Для правильного понимания конституционных основ административных судов принципиальное значение имеют соответствующие конституционные понятия. Их смысл и назначение заключаются в определении правовых оснований для организации и деятельности этих судов. Итак, речь идет, во-первых, о правосудии и судебной власти (ст. 118), разновидностью которой является административная юстиция. Обсуждаемый в парламенте проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» предназначен для учреждения судов этого вида.

Во-вторых, об административном судопроизводстве как процессуальной форме осуществления судебной власти (ч. 2 ст. 118). А это означает самостоятельность данного вида судопроизводства. В третьих, об административных делах, подсудных судам общей юрисдикции (ст. 126). Четкого определения административного дела еще нет, поэтому охарактеризуем административное дело как спор, возникающий в сфере властно-управленческих отношений вследствие действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих, отнесенный к юрисдикции административного суда и подлежащий рассмотрению в процессуальном порядке. Добавим, что административное дело мы рассматриваем как родовое понятие для всех видов юрисдикции административных судов и разграничения подведомственности между ними. Это и процессуально-структурированный массив документов по предмету спора.

В-четвертых, следует учитывать наличие административно-процессуального законодательства, отнесенного к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Оно не может традиционно отождествляться с КоАП, поскольку точнее было бы говорить прежде всего о позитивном административно-процессуальном законодательстве для осуществления компетенции государственных органов. Оно может включать, в частности, административные процедуры досудебного характера. Оправдано выделять коллизионное законодательство. Разновидностью является Кодекс административного судопроизводства, который послужит соединению административных материальных и процессуальных норм. Специфика последних обусловлена вышесказанным.

И все же не уйти от вопроса об объеме компетенции субъектов Федерации в данной сфере. Пока она реализуется применительно к решению вопросов об административной ответственности (См.: Б.В. Рассинский, О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области административной ответственности. - Журнал Российского права, 2001, № 7).

В-пятых, нужно развивать федеральное коллизионное право (п. «п» ст. 71), которое содержит систему соответствующих норм. К ним можно отнести нормы ст. 3 о запрете присваивать властные полномочия, ст.ст. 15, 46, 74, 76, 85 и другие.

В-шестых, следует в полной мере учитывать конституционные нормы, содержащиеся в п. 4 ст. 15, «открывшей» дорогу нормам международного права. Например, статьей 11 Европейской Хартии местного самоуправления предусмотрено право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления полномочий и принципов. Ему коррелируют нормы ст. 46 о судебной защите местного самоуправления в известной российской законе. Напомним и о ст. 13' о защите прав человека и основных свобод.

Административные суды отличаются тем, что представляют собой своего рода подсистему в системе судов общей юрисдикции (к сожалению, задерживается принятие ФКЗ о судах общей юрисдикции). Основанием для такой характеристики служит упомянутая ст. 128 об установлении статуса всех федеральных судов федеральным конституционным законом.. Их нормы конкретизированы в ст. ст. 4 и 26 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Административные суды - федеральные суды, специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции. Полномочия, порядок образования и деятельность административных судов, как и всех специализированных судов, устанавливается ФКЗ. Им и является упомянутый законопроект.

Отсюда следуют такие специфические связи административных судов с ВС РФ и иными судами общей юрисдикции как: а) производность юрисдикции административных судов от юрисдикции общих судов, ее возможная подвижность; б) большая степень организационно структурной связи между административными и общими судами; в) общее методическое руководство и разъяснения вопросов судебной практики по линии ВС РФ; г) судебный надзор ВС РФ за деятельностью административных судов.

Смешанная система административных судов в виде «встроенных» административных коллегий в ВС РФ и судах субъектов РФ, а также межтерриториальные окружные административные суды вне границ субъектов РФ и административно-территориального деления придает им свойства независимых структур во взаимоотношениях со всеми государственными и иными структурами.

Весьма сложным является вопрос о характере и объеме юрисдикции административных судов. В решении этого вопроса в научном плане наметились два подхода. Первый отражает традиционный взгляд на административную юстицию как институт защиты прав и законных интересов граждан в их спорных отношениях с государственными органами и должностными лицами. Но, заметим, этим заняты и суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Стоит ли создавать только для данной цели еще одну ветвь судебной власти, поскольку возможен вариант деятельного расширения юрисдикции и соответственной судейского корпуса общих судов.

И поэтому оправдан и второй подход, когда предполагается расширить институт и процедуры защиты публичных интересов в более широком контексте. Это и защита «укрупненных» частных интересов в виде интересов определенного круга лиц, общественных интересов групп населения.

Это и защита публичных интересов между государственными органами, между государственными органами -и местным самоуправлением. Вместе с тем допускаемые ими ошибки и нарушения законности всегда - прямо или косвенно - отражаются отрицательным образом на интересах граждан, населения. Можно вести речь о смешанных частно-публичных спорах, когда акт или действие органа, должностного лица направлен на действия и акты других органов, но отступления от законности и ошибочность первых порождает ошибочность вторых, включая и их отношения с гражданами. Поэтому в концентрированном виде к юрисдикции административных судов могут быть отнесены пять крупных категорий административных дел:

а) рассмотрение заявлений и жалоб граждан на действия (бездействие) и акты государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих в связи с нарушением ими прав граждан, созданием препятствий и ограничением этих прав или незаконным возложением на граждан каких-либо обязанностей;

б) оспаривание нормативных и ненормативных актов федеральных и иных государственных органов, общественных объединений и публичных корпораций;

в) разрешение разногласий и споров между органами исполнительной власти, включая споры о компетенции (кроме отнесенных к юрисдикции КС РФ);

г) споры о защите прав местного самоуправления;

д) иные административные дела (возможно, об ответственности за административные правонарушения).

Обоснованное предметное определение юрисдикции административных судов потребует корректировки объема дел , отнесенных к ведению арбитражных судов. Имеются в виду дела согласно ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах» и ст. 27 АПК. Нельзя исключать возможность отнесения налоговых, таможенных, антимонопольных и иных споров к юрисдикции административных судов. Уже сейчас более 45 %, рассматриваемых ими дел составляют дела из административных правонарушений. Рост этих дел в 2000 г. составил 26 %.

Определение видов административной юрисдикции как материальных норм потребует не только общих процессуальных норм, но и введения разных видов производств. Решение юрис-дикционных вопросов повлечет изменения отношений государственных и муниципальных органов и их работников к административным судам. Им надлежит хорошо знать соответствующее законодательство, порядок обращений в суды и формировать надлежащее правовое поведение. Не игнорирование, не противостояние, а лояльное и заинтересованное отношение к административным судам и участникам административного судопроизводства. В них надо видеть новых партнеров высокого класса в сложной властно-управленческой деятельности.

Сказанное представляет высокие требования к судейскому корпусу административных судов. Тщательный отбор кандидатов, их общее и специализированное юридическое обучение должно обеспечить компетентность судей и персонала судов. Особое внимание следует уделить изучению конституционного права, административного и административно-процессуального законодательства, институтов и норм коллизионного права (См. Ю.А. Тихомиров. Коллизионное право. М.: Юринформцентр, 2001; Теория компетенции. - М.: Юринформцентр, 2001). Лишь тогда административные суды смогут хорошо разобраться в конфликтно-публичных ситуациях, где нередко действует много юридических лиц и граждан, им придется анализировать и оценивать сложные правовые акты, компетенцию органов и служащих, виды и основания принимаемых ими решений.

Как видно, создание административных судов в России -очень сложный процесс. В его рамках надо действовать постепенно, последовательно решая юридические и иные задачи. Условно первоначально надо завершить принятие упомянутого ФКЗ об административных судах и вводить его в действие на основе соответствующих норм ГПК и АПК. Одновременно надо форсированно готовить кодекс административного судопроизводства. Подготовку нового судейского корпуса следует сочетать с решением этих организационно-материальных вопросов.

Возможно, будет происходить постепенное формирование разных звеньев системы административных судов. Освоение ими новой юрисдикции и накопление опыта, обобщение всей судебной практики приведу, возможно, в более отдаленной перспективе, к концентрации именно в административных судах всех административных дел. Новое административное судопроизводство послужит для этого хорошей основой.

Надо регламентировать административное судопроизводство. В рамках проводимой судебной реформы обновляются действующие законы и принимаются новые законодательные акты. Одно из направлений - развитие административного судопроизводства, которое пока явно отстает. И можно порадоваться инициативному проекту ФКЗ об административном судопроизводстве. В этом законопроекте отражен многолетний опыт нашей страны и зарубежных государств в данной сфере. Несомненно, проект можно рассматривать как основу для дальнейшей работы.

Вместе с тем предстоит решить целый ряд актуальных теоретических и практических вопросов, поскольку речь идет о существенном расширении сферы административного судопроизводства, выделенного в Конституции РФ в качестве самостоятельного вида судопроизводства. Она уже охватила громадную категорию дел, способствуя защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

В обсуждаемых проектах очевиден акцент на процедурах защиты прав граждан. Но остаются в стороне те особенности, которые присущи публично-правовым спорам с участием государственных и иных структур. А ведь их споры отнесены к юрисдикции создаваемых административных судов. Разрывать же материальные и процессуальные нормы нельзя.

Стоит ли регулировать административное судопроизводство путем принятия ФКЗ? Вряд ли выбор такой формы закона обоснован. К тому же форма кодекса является более традиционной для законов подобного типа. Каким путем развивать законодательство об административном судопроизводстве. Есть разные варианты: а) принятие КоАП и сохранение соответствующей юрисдикции арбитражных судов, а также подготовка ФЗ «Об административном судопроизводстве в Российской Федерации»; б) принятие ФКЗ «Об административном судопроизводстве в Российской Федерации». Общая и Особенная части»; в) создание в рамках общих судов коллегий по административным делам; г) принятие ФКЗ «Об административных судах в Российской Федерации», доработка и принятие ФЗ «Об административном судопроизводстве в Российской Федерации» для его применения в общих, арбитражных и административных судах; д) подготовка Кодекса об административном судопроизводстве.

Для выбора варианта надо продолжить обсуждение вопроса о системе административно-процессуального законодательства. По нашему мнению, по своему объему оно шире законодательства об административном судопроизводстве и включает законы, обеспечивающие позитивное участие граждан в управлении государственными делами (внесение предложений, получение информации и т.п.). Назрел вопрос о создании специальных административных процедур и введении их с помощью специального ФЗ. Сохраняет актуальность доработка и принятие ФЗ «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов».

Надо учитывать, что существуют разные подходы к определению «административного судопроизводства». Это - участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях и осуществление судом (любым) контрольных функций в отношении законности актов. Это - судопроизводство по административным делам (спорам), осуществляемое административными судами, это - судопроизводство по административным спорам, осуществляемое общими и арбитражными судами.

Предстоит уточнить содержание понятий «административное дело», «административно-правовое нарушение», «административный процесс».

Вполне оправданно дополнительное обсуждение среди специалистов основных норм-дефиниций: публично-правовые отношения; государственный орган (административный орган, орган государственной власти, орган исполнительной власти); спор о компетенции; разногласия между государственными органами; жалоба; обращение; иск.

Формирование единых нормативных понятий является основой для проведения работ по упорядочению. Законодательных актов в сфере административного судопроизводства.

Предстоит более обстоятельно разработать вопросы, касающиеся специфики правил административного судопроизводства.

В предварительном порядке к ним можно отнести:

а) принципы административного судопроизводства (равенство сторон и др.);

б) своеобразие статуса участников процесса; в) допущение судебной защиты как альтернативной наряду с обращением ег вышестоящий государственный орган;

г) признание судебной защиты по административным делам путем административных исков, жалоб и обращений (для юридических лиц);

д) специфика состязательности - основная тяжесть бремени доказывания возлагается на ответчика (орган или должностное лицо);

е) учет специфики стадий процесса - требования к содержанию административного дела, досудебная подготовка дела, порядок рассмотрения дела, принятие решений, апелляционный порядок обжалования судебных решений;

ж) активная роль суда - разъяснения участникам их прав и обязанностей, содействие в реализации этих прав, действия по сбору и оценке доказательств;

з) прокурор участвует в процессе для обеспечения интересов неопределенного числа граждан и интересов государства;

и) особая роль экспертов (в т.ч. юристов) и представителей сторон;

к) специфика доказательств, включая оценку положений об органах и т.п.;

л) особенности процессуальных сроков - сокращенные для обращения, подготовки и рассмотрения дела;

м) учет специфики стадий процесса - требования к содержанию административного дела, досудебная подготовка дела, порядок рассмотрения дела, принятие решений, апелляционный порядок обжалования судебных решений;

н) установление правил производства по отдельным видам административных дел (перечень пока - спорный).

Не до конца ясны подходы к определению подсудности в сфере административного судопроизводства. Часть ученых-юристов признает необходимым сохранить в основном существующее распределение дел между общими и арбитражными судами. Другие полагают возможным создание административной юстиции (в виде специализированных административных судов (с вариантами) с использование известных принципов Закона РФ от 27 апреля 1993 г.

Противоположная позиция заключается как в необходимости закрепления механизма защиты прав гражданина в отношениях с публичной властью, так и рассмотрения разногласий и споров между органами исполнительной власти (преимущественно).

Обратим внимание на необходимость устранения разрыва в порядке и последовательности подготовки и рассмотрения законов о судебной власти и судопроизводства. В концептуальном плане они должны быть строго согласованы между собой. Это касается, во-первых, более строгой связи между положениями проектов КоАП, ГПК, АПК, во-вторых, перенесения в проект кодекса или ФЗ об административном судопроизводстве соответствующих положений глав 24-27 проекта ГПК, а в -перспективе -норм АПК, в-третьих, внесения изменений в ФКЗ «О судебной системе РФ».

Столь же важно четко увязать между собой законы, построенные на основе принципов материального и процессуального права, отдавая приоритет первым. Это предполагает ускоренное принятие ФКЗ «О судах общей юрисдикции» и ФКЗ «Об административных судах в РФ».

В перспективе можно предвидеть следующие тенденции. Изменения в юрисдикции различных судов, в категориях рассматриваемых ими дел могут привести к переменам в системе судов. Получат развитие специализированные суды - административные, трудовые, земельные, хозяйственные и др. Тогда арбитражные суды будут фокусировать свои усилия преимущественно на экономических делах. Вопрос, останутся ли они как самостоятельные суды. Потребуются изменения в объеме и характере дел, отнесенных к конституционной юрисдикции. Все варианты требуют тщательного анализа.

Таковы некоторые соображения по поводу развития законодательства об административном судопроизводстве. Предстоит еще большая работа в этом направлении. Приглашаю читателей думать и действовать.