§ 1. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ

Такие процессы как бы «встроены» в общеправовое регулирование тематического характера, и в этом виде они получают, все более широкое развитие. Их нельзя отнести полностью к административным процессам, поскольку содержательное, функциональное регулирование осуществляется с помощью законов о бюджете, налогах, земле, таможенном деле и иных правовых актов.

Однако бесспорно наличие элементов административного процесса в виде: а) органов исполнительной власти и должностных лиц, участвующих в процессе и обладающих для этого правами и обязанностями, б) перечня и последовательности действий, совершаемых этими органами и должностными лицами, в т.ч. сбора и перевода документов, в) иерархической связанности органов.

Особенная часть КоАП посвящена видам административных правонарушений, объединяемым в крупные группы. Это - посягательства на права граждан и здоровье населения, на собственность, правонарушения в области охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии, сельского хозяйства и ветеринарно-санитарного дела, на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи, в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, в области торговли и финансов, общественного порядка, порядка управления.

Как видно, перечень и границы широких сфер (а их 17) еще не определяются четкими критериями и их предстоит найти. Довольно часто меры административной ответственности появляются во вновь принимаемых законах, и тогда предстоит их «ссылка» в КоАП. Но это бывает не всегда и не быстро. Часто принятый закон сопровождается отсылкой к мерам административной ответственности, и законы об изменениях КоАП «идут» беспрерывно. Так, в плане законодательной деятельности Правительства РФ на 9 месяцев 1997 г. из 65 проектов 7 посвящены изменениям КоАП. Много правительственных и ведомственных актов вводят эти меры в своей «полосе» правового регулирования. Одновременно устанавливаются порядок и процедуры рассмотрения дел, не всегда совпадающие с общими процедурами КоАП и закрывающие граждан, юридических лиц в «ведомственных тоннелях» без права выхода вовне. Не много ли административных мер и оснований их применения? К тому же велико число подзаконных актов в этой сфере.

Процессуальные нормы есть в рамках бюджетного процесса.

Так, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в ежегодно принимаемых федеральных законах о государственном бюджете, в Законе Калининградской области «О бюджетном процессе в Калининградской области» есть нормативное определение бюджетного процесса. Это - регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению и использованию бюджетов. Принцип единства бюджетной системы опирается на единую бюджетную классификацию и формы бюджетной документации, на обязанность органов по предоставлению статистической и бюджетной информации, на последовательность юридических действий, на сбор по информации о ходе исполнения бюджета, на взаимодействие финансовых органов.

Развивается налоговый процесс, пока, к сожалению, очень медленно. В Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в Налоговом кодексе почти нет процессуальных норм, кроме кратких статей о защите интересов налогоплательщиков и государства (ст. 17), о контроле за взиманием налогов (ст. 24). Виды и основания административной ответственности за налоговые правонарушения урегулированы в других актах, в частности, в упоминавшемся Законе о налоговой службе. И в научной литературе пока в большей степени освещены эти вопросы, нежели налоговой процесс и его административно-правовые элементы (См.: напр.: Г В. Петрова. Ответственность за нарушение налогового законодательства. - М.: Инфра-М, 1995, с. 7-33, 47-65; Она же: Применение права в налоговых спорах. - М.: 1996; Налоги. Учебное пособие. Под ред. Д.Г. Черника. - М.: Финансы и статистика, 1996, с. 120-176).

В проекте Налогового кодекса более подробно урегулированы элементы налогового процесса - рассмотрение жалоб, права налогоплательщиков и др. И здесь присутствуют общие административно-процессуальные нормы, ориентированные на разбор соответствующих дел.

Налоговый процесс должен иметь информационное обеспечение. Уместно в данном случае заметить: в Европейском Союзе введена система полного информирования о неуплате налогов во всех странах ЕС. С такой информацией плохому налогоплательщику везде будет неуютно.

Земельное законодательство всегда регулировало защиту прав и рассмотрение земельных споров. В новом Земельном кодексе определяются способы защиты земельных прав, восстановление ранее существовавшего положения, пресечение действий, нарушающих земельные права, возмещение убытков, защита земельных прав в случае принятия незаконных актов государственных органов.

Такова же линия законов субъектов РФ. Так, в Законе Воронежской области «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» ст. 94-100 посвящены защите земельных прав и рассмотрению земельных споров. Статья 100 регулирует разрешение споров в административном порядке - администрацией области и исполнительными органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Это споры, переданные административным органам по соглашению сторон до принятия дела к судебному рассмотрению.

23 декабря 1993 г. Правительство утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ. 18 февраля 1994 г. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству утвердил Инструкцию о порядке работы госземин-спекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Здесь, как видно, выделен другой вид правонарушений - «из закона». Дела рассматриваются комиссией по контролю за использованием и охраной земель Роскомзема в 15-дневный срок со дня получения протокола. Инспекторы вправе выносить указания с установлением срока для устранения выявленного нарушения, обжалование допускается в вышестоящий по подчиненности комитет по земельным ресурсам и землеустройству, в районный или городской суд (ст. 22 АПК).

Были введены обязательные формы протоколов заседания комиссии, комитета и др., регистрации постановлений о нарушениях земельного законодательства, книги проверок соблюдения земельного законодательства.

Дополнением явилась Инструкция «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя России» от 2 марта 1994 г. Она была утверждена Госстроем во исполнение п. 19 упомянутого Положения. А 25 мая 1994 г. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов утвердило Инструкцию по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды. Контроль возложен на структурное подразделение контрольно-инспекционной службы Минприроды и на его местные органы. Дела рассматривают комиссии органов Минприроды и должностные лица. Опять - свои службы и процедуры.

Рассмотрим порядок споров в других сферах. 27 июля 1993 г. Советом Министров - Правительством РФ утверждено Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства. Положение устанавливает порядок наложения штрафов за правонарушения в области строительства, предусмотренные Законом РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, организаций и объединений за правонарушения в области строительства».

Организации независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие проектные, строителъно-монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции и изделия, являющиеся заказчиками в строительстве или совмещающие функции заказчика и подрядчика, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, за следующие правотарушения: строительство объекта без полученного в установленном порядке разрешения; уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных органами Государственного архитектурно-строительного надзора РФ; осуществление строительной деятельности без полученной в установленном порядке лицензии; нарушение обязательных требований нормативных актов в области строительства при выполнении проектных, строительно-монтажных работ, при производстве строительных материалов, конструкций и изделий.

Суммы штрафов подлежат индексации в порядке, установленном законодательством РФ.

Применение штрафов к предприятиям не освобождает должностных лиц, виновных в допущенных правонарушениях, от предусмотренной законодательством ответственности.

Конкретный размер штрафа устанавливается должностным лицом, рассматривающим дело об административной ответственности за правонарушение в области строительства, в зависимости от характера и вида правонарушения, наступивших или возможных его последствий в соответствии с указанным Положением и рекомендациями, разрабатываемыми Госстроем России.

Органы, государственной власти субъектов РФ, а также органы власти и управления районов и городов устанавливают долю штрафа, направляемого на счет соответствующего органа (Госархстройнадзо-ра России) в размере до 15% сумм штрафов, подлежащих зачислению соответственно в республиканский бюджет республики, районный бюджет, городской бюджет. Поступившие на счет органов Госархст-ройнадзора России средства используются для укрепления их материально-технической и социальной базы.

Был установлен порядок рассмотрения дел такой категории. Дела об административной ответственности за правонарушения в области строительства рассматриваются органами Госархстройнад-зора России.

Основанием для рассмотрения дела является протокол о правонарушении в области строительства, составленный по форме. Протокол подписывается лицом, его составившим, и представителем предприятия, допустившего правонарушение. В -течение трех дней после подписания протокол направляется должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административной ответственности за правонарушение в области строительства.

Рассматривать дела об административной ответственности за правонарушения в области строительства и налагать штрафы от имени органов Госархстройнадзора России вправе начальник Главной инспекции Госархстройнадзора России, его заместители, начальники инспекций субъектов РФ, городов республиканского, краевого, областного подчинения и их заместители.

В сфере земельных отношений действует процедура государственного контроля и наложения штрафов в административном порядке на граждан; должностных и юридических лиц. 16 декабря 1993 г. был издан Указ Президента РФ «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы». Установлены впредь до принятия актов земельного законодательства размеры штрафов и виды административных правонарушений.

Есть еще одна сфера прямого применения административных взысканий. Это область деятельности упоминавшегося федерального органа по антимонопольной политике. Правила рассмотрения дел антимонопольного законодательства действуют с 1991 г. ГКАП 12 мая 1994 г. утвердил новые правила, а также формы процедурных документов.' Своего рода специализированные процедуры введены им в 1992 г., когда было утверждено Положение о порядке выдачи предписаний ГКАП России и его территориальными органами по вопросам нарушения законодательства о защите прав потребителей. Дана ссылка на ст. 39 Закона РФ «О защите прав потребителей» для обозначения того, как регулируются права Госкомитета в данной сфере. Читателю будет интересно ознакомиться с извлечением из этого Положения.

Установлено, что при осуществлении полномочий по контролю за соблюдением законодательства о защите прав потребителей ГКАП России и его территориальные управления вправе: запрашивать и получать от министерств, ведомств, органов власти и управления, предприятий, учреждений, организаций документы для ознакомления и анализа, а также информацию по вопросам прав потребителей; запрашивать и получать объяснения и письменные свидетельства от должностных лиц органов управления и хозяйствующих субъектов; создавать экспертные советы и группы специалистов; получать статистические данные, необходимые для принятия решений; осуществлять координацию и методическое обеспечение работ по реализации Закона РФ «О защите прав потребителей».

ГКАП России и его территориальные управления обязаны не распространять сведения, составляющие коммерческую тайну, которые стали им известны в результате осуществления функций по защите прав потребителей.

Предупреждение и пресечение нарушений прав потребителей осуществляются ГКАП России, его территориальными управлениями в порядке, установленном Законом РФ «О защите прав потребителей» и антимонопольным законодательством.

Обратимся к порядку рассмотрения дел по фактам нарушения законодательства о защите прав потребителей.

ГКАП России и его территориальные управления в пределах своей компетенции рассматривают и разрешают дела по фактам нарушения законодательства о защите прав потребителей в соответствии с законодательством РФ.

Дела о нарушениях прав потребителей рассматриваются территориальными управлениями по месту нахождения изготовителя (исполнителя, продавца), чья деятельность предположительно нарушает права потребителей, за исключением случаев, когда дела принимаются к рассмотрению ГКАП России.

Дела о нарушениях прав потребителей рассматриваются ГКАП России в случаях, когда нарушение совершено предприятием-монополистом республиканского рынка, либо затрагивает интересы потребителей по всей территории России, либо совершено изготовителем (исполнителем, продавцом), деятельность которого распространяется на территории, контролируемые несколькими территориальными управлениями.

Для рассмотрения дел о нарушении законодательства о защите прав потребителей образуется постоянная комиссия в составе заместителя Председателя ГКАП России, сотрудников ГКАП России и представителей Совета по делам потребителей при ГКАП России и общественных организаций потребителей, а в территориальном управлении - в составе руководителя подразделения по защите прав потребителей и сотрудников территориального управления. Председатель комиссии ГКАП России назначается Председателем ГКАП России, председатели аналогичных комиссий территориальных управлений - начальниками территориальных управлений. Персональные составы членов комиссии определяются и утверждаются председателем комиссии по его усмотрению для рассмотрения каждого дела (группы дел).

На заседании заслушиваются стороны (представители сторон), представители предприятий и организаций, привлеченных к рассмотрению дела, специалисты, ГКАП России (территориальных управлений), эксперты. Лица, привлеченные к рассмотрению дела, имеют право знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, представлять доказательства, задавать вопросы, высказывать свои соображения по всем возникающим вопросам.

Выводы, к которым комиссия приходит в результате рассмотрения дела, излагаются в решении. Решение по делу принимается членами комиссии в отсутствие сторон и всех лиц, привлеченных к участию в деле, большинством голосов. Решение выносится в письменной форме и подписывается председательствующим и членами комиссии. Если член комиссии не согласен с решением, он подписывает его и излагает письменно свое особое мнение, которое приобщается к делу. Выводы комиссии доводятся до сведения сторон и лиц, привлеченных к участию в деле, немедленно по вынесении решения. Решение комиссии оформляется в течение 3 дней после окончания разбирательства.

Предписание ГКАП России (территориальных управлений) о прекращении нарушений прав потребителей выносится в соответствии с принятым решением в течение 3 дней после окончания разбирательства и направляется изготовителям (исполнителям, продавцам), в отношении которых оно вынесено. Предписание подлежит добровольному исполнению изготовителем (исполнителем, продавцом) в срок, указанный в предписании. Изготовитель (исполнитель, продавец) могут просить о продлении срока в случае невозможности уложиться в него. Срок исполнения предписания продлевается ГКАП России (территориальным управлением), но не более чем на 6 месяцев.

В случае уклонения от исполнения или несвоевременного исполнения предписаний о прекращении нарушений прав потребителей ГКАП России по собственной инициативе или по представлению территориального управления возбуждает производство по делу о наложении штрафа на изготовителя (исполнителя, продавца) по п. 1 ст. 41 Закона РФ «О защите прав потребителей».

Заметим, что защита прав потребителей обеспечивается и международными нормами, если отечественные организации являются членами международных организаций. Так было со штрафом, наложенным Мосгорторгинспекцией на дочерние предприятия «Аэрофлота». Но пассажиры могли обратиться с жалобой и в Международную организацию гражданской авиации (См.: КоммерсантЪ-Daily, 6 ноября 1997 г.).

В субъектах РФ также наблюдается процесс интенсивного введения мер административной ответственности. В одних случаях их появление диктуется условиями региона и как бы заполняет «правовой вакуум». В других - дублируются меры, предусмотренные федеральным КоАП, и лишь варьируются размеры санкций.

Так, в КоАП есть статьи об ответственности за нарушение, правил дорожного движения. Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия принял 2 марта 1995 г. Постановление «Об усилении административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения». Им установлены размеры штрафов за административные правонарушения, предусмотренные КоАП. Уточнен тем самым смысл «вилки штрафов». Но ФЗ от 5 марта 1997 г. «О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях» изложены в новой редакции статьи о нарушениях правил регистрации и эксплуатации транспортных средств, в 5-10 раз повышен размер штрафов. Налицо - дублирование норм.

Другие составы более специфичны. Их регулируют, например, Закон Республики Калмыкия от 31 мая 1993 г. «Об административной ответственности за потраву посевов и повреждение насаждений», Закон от 8 сентября 1994 г. «Об административной ответственности за распространение холеры на территории республики», постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 19 января 1995 г. «Об усилении административной ответственности за отдельные eudbL правонарушений» и от 19 января 1995 г. «Об усилении административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Республике Калмыкия».

Вообще виды составов административных правонарушений, их границы должны быть более четко разграничены на уровне Федерации и ее субъектов. Критерием может быть степень их опасности и территориальной распространенности.

Вряд ли такое отраслевое дробление функционального контроля и процедур оправданно. Но подобную ситуацию можно обнаружить и в других сферах. Например, в докладе министра финансов на заседании Правительства РФ 25 июля 1995 г. отмечалось распыление функций финансового контроля между Минфином, ЦБР, ГНС и др. Эффект проверок невелик из-за нечеткости их функций, штрафных санкций, слабой координации. Добавим, что московские власти ввели в 1993 г. длинный перечень размеров финансовых санкций, объектов инспекционных проверок по поводу несоблюдения кор-матиекых технических требований по эксплуатации жилищного фонда. Их несколько сотен.

Все это потребовало подготовки ФЗ «О государственном финансовом контроле».

Еще один аспект. Минюст РФ вправе регистрировать ведомственные акты, регулирующие права и обязанности граждан. Для этого существует процедура представления актов, сопровождающих документов, анализа, оценки и принятия решений - зарегистрировать акты или отказать в регистрации.

Например, в апреле 1997 г. Министерство юстиции РФ отказало регистрировать ряд нормативных документов федеральных органов как противоречащих действующему законодательству. В регистрации отказано, в частности, приказу Минфина «О регистрации договоров купли-продажи слитков золота и серебра». Кроме того, не зарегистрированы приказ Федеральной пограничной службы «О порядке реализации высвобождаемого военного и специального имущества в ФПСРФ», письмо ГТК РФ и ГНС РФ «Об организации взаимодействия между таможенными органами и государственными налоговыми инспекциями по документальному подтверждению вывоза товаров», письмо ГНС РФ и ФСНП «Об обращении взысканий на имущество организаций».

Как видно, в специализированных процессах всегда присутствуют элементы общего административного процесса - исполнительные органы, инстанционный порядок рассмотрения дел, жалобы и заявления, сроки и т.п. Конкретизация этих элементов оправданна, и все же дублирование составов правонарушений в тематических законах и КоАП - налицо. Как быть? Не лучше ли «собирать» их в КоАП?