§ 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СИСТЕМА ПОНЯТИЙ

Административный процесс предназначен для реализации статуса всех субъектов административного права. Он многофункционален и способствует управленческим, регулятивным, защитным и иным действиям.

Обратим прежде всего внимание на множество понятий, используемых для обозначения интересующей нас сферы. К числу их относятся нормативные и доктринальные понятия «административно-процессуальное законодательство», «административный процесс», «административное правонарушение», «административная ответственность», « административное судопроизводство». Применяются и другие понятия, заменяющие или дополняющие вышесказанное. Но для нас важно отметить произвольное обращение с этими понятиями и далеко не адекватное понимание их содержания. Затруднительно установить соотносимость понятий между собой, что осложняет уяснение связей отражаемых ими явлений административной практики.

По нашему мнению, целесообразно пользоваться следующими научными понятиями.

Первая группа - «управленческий процесс», «коллизионное право». Здесь преобладают позитивно-процессуальные нормы, о чем писалось выше близким является различение в рамках административного процесса административно-распорядительного и охранительного процесса (См.: П.И. Кононов. - Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. - Киров, 2001). Вторая группа - «административный процесс», «административно-процессуальное законодательство», «административно-процессуальные нормы», «административное правонарушение», «административная ответственность», «административное судопроизводство», «органы административной юстиции». Здесь возможны досудебные и судебные процедуры, в частности порядок разрешения разногласий в системе органов исполнительной власти.

Такой набор понятий и их связей между собой позволяет определить объем административно-процессуального регулирования. Пока оно формируется и развивается в меньшей степени на уровне закона и в большей степени на уровне подзаконных и локальных актов. Причина такой диспропорции, приведшей к неразвитости собственно административно-процессуального законодательства, заключается в многолетней традиции иерархического порядка рассмотрения административных споров, без участия суда как независимой ветви государственной власти.

Как свидетельствует изучение законодательства об административных правонарушениях, оно существует давно. Но дополнения, изменения и поправки в него вносятся непрерывно. И его трудно представить в «первозданном виде» из-за беспрерывных уточнений. Дело в том, что принятие многих законов сопровождается установлением мер административной ответственности, и они «перемещаются» потом в КоАП. Основанием служит ч. 2 ст. 3 КоАП, согласно которой законодательные акты и правительственные постановления об административных правонарушениях до включения их в установленном порядке в КоАП применяются на всей территории непосредственно.

Беспрерывная «инкорпорация» норм позволяет их концентрировать в одном кодексе, но лишает его стабильности. Сомнительно, чтобы многочисленные нормы такого рода подзаконных актов быстро приобретали облик законодательных норм. В этой стремительности размывается фундамент собственно норм закона в данной сфере, ибо правотворчеством занимаются и ведомственные органы.

Интересно в историческом плане то особое место в истории отечественного законодательства, которое занимает Административный кодекс УССР, принятый в октябре 1927 г. В нем сочетались материальные и процессуальные административно-правовые нормы, их комплекс был неоднородным. Сравнительно небольшой раздел был посвящен административным актам, два больших раздела - мерам административного воздействия, включая взыскание сумм неналогового характера в бесспорном порядке. В других разделах регулировались вопросы трудовой повинности по предупреждению стихийных бедствий и по борьбе с ними, обязанности населения по охране общественного порядка, гражданства УССР и порядка его приобретения и утраты, регистрации и учета движения населения, а также вопросы организации обществ, союзов, проведения собраний, шествий, публичных зрелищ, пользования государственным флагом и печатями. Два раздела касались надзора административных органов в области промышленности и торговли. Был урегулирован порядок обжалования действий административных органов.

Напомним, что в 80-х гг. в Союзе ССР действовали основы законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с ними были скорректированы кодексы союзных реепублик. Действующий ныне КоАП был введен в действие с 1 января 1985 г. и за последние 12 лет оброс сотнями дополнений. В субъектах Федерации приняты многие законы в данной сфере, вводящие или изменяющие административную ответственность. Есть даже свои кодексы. В настоящее время завершается подготовка нового федерального КоАП, хотя речь идет о совместной компетенции Федерации и ее субъектов в данной сфере. Думается, вполне резонны суждения о целесообразности иметь на федеральном уровне Основы законодательства, а в субъектах Федерации - либо кодексы, либо соответствующие законы.

Сказанное вполне объясняет наше мнение о постепенности формирования административно-процессуального законодательства. Это будет длительный период со своими этапами - первичное законодательное регулирование, инкорпорация, кодификация законодательных актов будет неизбежно сочетаться с восполнением пробелов и с «восхождением» правовой формы: от локальных актов - к подзаконным актам государственного значения, от подзаконных актов - к законам, от законов и иных актов - к кодексам.

Схематично можно представить систему административно-процессуального законодательства следующим образом.

1. Основы административно-процессуального законодательства.

2. Закон о порядке обращений граждан, рассмотрении их заявлений и жалоб в органах исполнительной власти.

3. Закон и порядок предоставления информации гражданам органами исполнительной власти.

4. Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции органов исполнительной власти.

5. Обновленный КоАП в части установления на федеральном уровне принципов единообразного рассмотрения административных правонарушений.

6. Кодекс административного судопроизводства.

7. Федеральный закон об органах административной юстиции РФ - административных судах.

В Основах можно урегулировать, во-первых, общие принципы административного процесса, вопросы процедуры, требующие единообразного применения (именно в этой части возможно издание Кодекса административного судопроизводства взамен действия обновленного КоАП), поскольку режим правовой защиты законных интересов и прав должен быть единым на территории всей страны предметы компетенции Федерации и ее субъектов. Тем самым мы избегаем отождествления всех процессуальных норм только с нормами, предназначенными для рассмотрения лишь административных правонарушений, и придаем им более широкий позитивный смысл. Граждане и юридические лица смогут активно и с большими гарантиями участвовать в управлении, в принятие решений, в получении информации, в самореализации своего статуса.

В соответствии с нормами федеральных законов на уровне субъектов РФ могут издаваться законы о порядке обращений граждан в исполнительные органы, о порядке получения гражданами публичной информации, о видах и основаниях административной ответственности за отдельные правонарушения (в рамках тематических законов) и о видах, объеме административной ответственности.

Подзаконными актами органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов могут регулироваться правила подготовки, принятия и выполнения актов органов исполнительной власти (по их уровням), правила рассмотрения разногласий между органами исполнительной власти, регламент взаимоотношений между органами, правила сбора, использования информации, порядок подготовки, представления и рассмотрения документации, правила-инструкции по делопроизводству. На локальном уровне, в пределах системы ведомства или учреждения оправданны процедурные документы типа порядка приема граждан, рассмотрения писем и заявлений граждан, порядка и «часов» подписания документов, регламентов заседаний и совещаний и т.п. Подобная «саморегуляция» внутри государственных органов вполне приемлема и ее целесообразно осуществлять планомерно и последовательно, обновляя процедуры по мере необходимости.

Полагаем уместным еще раз привлечь внимание к административно-процессуальным нормам. Различение их по степени самостоятельности позволяет выделить, во-первых, нормы, составляющие целостный административно-процессуальный акт, во-вторых, процессуальные нормы, включенные в административный акт и дополняющие, обеспечивающие реализацию содержащихся в нем материальных норм, в-третьих, административно-процессуальные нормы, находящиеся внутри тематических законов и иных актов - бюджетных, налоговых, экологических и др. -и создающие как бы специализированные «встроенные» административные процессы для осуществления норм тематических законов.

Другим критерием классификации административно-процессуальных норм может быть форма, определяемая их целевым и функциональным назначением. По данному критерию допустимо выделить, во-первых, общие процедуры (регламенты, правила) деятельности исполнительных органов и других организаций, во-вторых, специальные процедуры, порядок разрешения тех или иных дел (земельных, жилищных и др.), в-третьих, коллизионные процедуры, посвященные разбору коллизионных, конфликтных ситуаций и споров.

Вообще дело не сводится к традиционным административным процедурам как таковым. Специалисты в области административного права ряда иностранных государств и эксперты Совета Европы настойчиво проводят мысль не только о защите индивидуальных прав граждан, но и гарантированном обеспечении коллективной пользы населения. И дело не столько в организации администрации как таковой, сколько в обуздании властей и контроле за ними, в их ответственности. Таков лейтмотив изданной в 1996 г. Советом Европы в Страсбурге книги-обзора «Администрация и Вы. Принципы административного права, касающиеся отношений между административными властями и частными лицами».

Акцент на правах гражданина в рамках конституционного и административного процесса заметен в документах Совета Европы.

Это конвенции о защите гражданских прав и основных свобод (1950 г.), Конвенция о защите личности в связи с использованием автоматизированных персональных баз данных (1981 г.). Это резолюции о юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах (1976 г.), о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.), о юридической помощи и советах (1977 г.), о взаимодействии между омбудсменами государств-членов и между ними и Советом Европы (1975 г.). Это рекомендации о применении дискреционных полномочий административными властями (1980 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.), о получении информации от публичных властей (1986 г.), о публичных обязательствах (1984 г.), об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.), об административных санкциях (1991 г.).

Как видно, набор общепризнанных международных административно-правовых процедур значителен и весом. Их использование в практике государств весьма актуально, ибо способствует активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите. «Выводимые» из них принципы административного процесса - доступность, гласность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично-объективная оценка актов и действий административных орг?"пв - заслуживают широкого применения в российской доктрине и практике. Пока же наш административный процесс как бы ориентирован на выявление негативных, отклоняющихся от нормы действий и доказательство административных правонарушений и в меньшей степени на обеспечение как прав граждан, так и их активно-правомерного административного поведения.

Демократический потенциал административно-процессуальных норм нужно использовать полнее, особенно выявляя их социальную ориентацию на обеспечение прав всех участников государственного управления, на защиту прав граждан и в публичной, сфере, и в частной.

Рассмотренные выше характеристики управленческого процесса позволяют привести основные признаки специального административного процесса: а) участие одного или нескольких органов исполнительной власти, органов управления; б) рассмотрение дел, относящихся к кругу полномочий управленческих органов и должностных лиц; в) участие граждан и юридических лиц как инициаторов процесса; г) наличие стадий процесса - подача иска, заявления, жалобы, сбор и оценка документальной информации, заслушивание сторон, принятие решений, обжалование решений, исполнение решений, д) юридическая формализация процесса и его стадий в специальных правовых актах. Таковы общие свойства административного процесса.

Но возможны его разновидности, которые различаются по процедуре и характеру рассмотрения административных дел, по кругу процессуальных действий, по субъекту принятия решения.

С учетом сказанного можно вести речь: а) об административно-иерархическом процессе, когда дела рассматриваются в порядке подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления; б) об административном процессе, осуществляемым специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и т.д.); в) о смешанном административном процессе, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и т.д.); г) об элементах иерархически-судебного процесса, когда существует своего рода две инстанции. Здесь подробно определены стадии и процедуры; д) об административно-юрисдикционном процессе, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции. Здесь тщательно урегулированы все стадии и процессуальные действия, совершаемые сторонами и участниками процесса, последовательность их совершения и строгая фиксация.

Зарубежное законодательство об административном процессе имеет давние традиции. Строгие формализованные правила издавна регламентировали деятельность должностных лиц и государственных органов и учреждений.

Одной из первых кодификаций в Европе были австрийские законы об общем административном процессе и об административном исполнении 1925 г. В 1928 схожая кодификация была проведена в Польше и Чехословакии, в 1930 г. в Югославии был принят Закон об общем административном процессе. В 1955 г. в Чехословакии принимается новое постановление об административном процессе, а в Венгрии в 1957 г. и в Польше в 1960 г. были приняты новые законы об общем административном процессе. В 1956 г. принят новый югославский закон об общем административном процессе, изменения в него были внесены в 1965 г.

Анализируя эти законы, известный югославский администрати-вист С. Попович охарактеризовал прежде всего общий административный процесс. Речь идет об общих правилах для большей части государственных органов, трудовых и других организаций, регулирующих выполнение различных действий, принятие актов и т.п., права и обязанности сторон, участвующих в административном процессе. Закреплены такие принципы, административного процесса, как законность, защита прав граждан и публичного интереса, материальная истина, заслушивания сторон, свободная оценка доказательств и др. (всего 11 принципов). Определены статусы участников административного процесса, стороны., действия и ход административного процесса.

Кроме того, были выделены и особые административные процессы, регулирующие полномочия, действия и принятие административных актов только определенными органами и по определенным административным делам (См. подробно: С. Попович. Административное право. Общая часть. Пер. с сербохорватского. - М.: Прогресс, 1968, с. 394-482).

В данной сфере интересны и другие акты. В США в 1946 г. примят закон об административных процедурах. В нем даны: а) определения понятий ((орган», «норма», ((сторона», «нормотворчество», «санкции», ((разрешение дел», «лицензия» и др., 6) правила доведения публичной информации, в) документы, составленные на лиц, г) открытые заседания, д) разрешение дел, е) служащие, и) содержание решений, з) применение санкций.

В ФРГ в 1976 г. принят закон о порядке предоставления документов административны.ми органами; с 1953 г. действует закон об исполнении административных решений. И в австрийском, и в шведском законах о порядке предоставления документов административными органами есть процессуальные аспекты принятия решений, но содержатся и вопросы правотворчества.

Хорошо развито административно-процессуальное законодательство в Польше. Приведем структуру Закона от 14 июня 1960 г;. «Административно-процессуальный кодекс»:

Часть I. Общие положения. Глава 1. Сфера действия (ст. 1-5). Глава 2. Общие принципы (ст. 6-16). Глава 3. Органы высшего уровня и высшие органы (ст.ст. 17-18). Глава 4. Компетенция органов (ст. 19-23). Глава 5. Отвод служащего или органа (ст. 24-27). Глава 6. Сторона (ст. 28-34). Глава 7. Решение дел (ст. 35-38). Глава 8. Вручение извещений (ст. 39-49). Глава 9. Повестки (ст. 50-56). Глава 10. Сроки (ст. 57-60). Часть II. Производство. Глава 1. Возбуждение производства (ст. 61-66). Глава 2. Протоколы и примечания (ст. 67-72). Глава 3. Доступ к документам дела (ст. 73-74). Глава 4. Доказательства (ст. 75-88). Глава 5. Слушание дела (ст. 89-96). Глава 6. Приостановление производства по делу (ст. 97-103). Глава 7. Решение (ст. 103-113). Глава 8. Примирение сторон (ст. 114-122). Глава 9. Постановления (ст. 123-126). Глава 10. Обжалование решений (ст. 127-140). Глава 11. Жалобы (ст. 141-144). Глава 12. Возобновление производства по делу (ст. 145-153). Глава 13. Отмена, изменение или признание недействительности решения (ст. 154-163). Часть III. Особые предписания о производстве по делам о налоговых обязанностях, а также социальном обеспечении. Часть IV. Участие прокурора (ст. 182-189). Часть V. Разрешение споров о компетенции между органами государственной администрации и судами (ст. 190-195). Часть VI. Обжалование решений в административный суд. Часть VII. Выдача справок. Часть VIII. Жалобы, и заявления. Часть VII. Жалобы. Глава 1. Общие постановления (ст. 221-226). Глава 2. Жалобы. Глава 3. Заявления (ст. 241-247). Глава 4. Участие прессы и общественных организаций (ст. 248-252). Глава 5. Прием жалоб и заявлений (ст. 257-260). Глава 6. Надзор и контроль (ст. 257-260). Часть IX. Пошлины и издержки производства по делу (ст. 261-267). Часть X. Заключительные положения (ст. 268-269).

Прошли годы, и 24 мая 1990 г. принимается закон об изменении Закона ((Административно-процессуальный кодекс». Закон от 17 июня 1996 г. «Об административном исполнительном производстве» содержит: Часть I. Общие положения. Часть II. Взыскание денежных задолженностей. Часть III. Принудительное исполнение обязанностей неденежного характера. Часть IV. Производство по обеспечению исполнения обязанностей. Часть V. Положения о порядке введения в действие и заключительные предписания. Действует и немало процессуальных актов ведомств.

Французские административисты часто не выделяют административно-процессуальное право как самостоятельное и включают его в систему административного права. Так, Г. Брэбан в книге «Французское административное право» обстоятельно анализирует четыре части административного права: область применения и учреждения, подчиненные режиму административного права, основные принципы административного права, государственные службы, юрисдикционный контроль за аппаратом управления. Последняя часть включает в себя структуру органов административной юстиции и правила административного судопроизводства. Такая «слитность» материальных и процессуальных норм объясняется их особой близостью (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. Пер. с фр. - М.: Прогресс, 1988).

Сказанное вполне объясняет наше мнение о постепенности формирования административно-процессуального законодательства. Это будет длительный период со своими этапами: первичное законодательное регулирование, инкорпорация, кодификация.