§ 2. ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Широкое понимание управленческого процесса и коллизионного права позволяет вникнуть в суть способов решения интересующей нас проблемы. Понятие и содержание административного процесса всегда находилось в поле зрения науки административного права. И это вполне объяснимо, поскольку речь шла об объеме и содержании правоохранительной деятельности особого рода, об органах и должностных лицах, которые ее осуществляют, о процедурах. Почти все ученые сходились на том, что ключевым является понятие административного процесса как специфического юрисдикционного процесса в сфере управления. Устойчивость такого подхода дополняется в последние годы его более широким пониманием как разновидности управленческого процесса. Но далеко не все можно признать удачным в таких решениях. Рассмотрим их подробнее.

В истории отечественного административного права в механизме защиты публичного права выделялись различные способы обеспечения законности.

Например, А.И. Елистратов признавал важным самое устройство проявлений власти (обособление законодательных и административных учреждений, коллегиальность, четкое определение полномочий, содействие самоуправлению, административный надзор и ревизия), принцип «закономерного повиновения» требованиям власти, жалобы на чиновников. Особое внимание уделялось административной юстиции как судебному обжалованию актов управления. Она служит для граждан публично-правовой гарантией и означает подчинение правящей власти судебному контролю.

Как многие российские административисты начала XX века, А.И. Елистратов в большей степени описывал административную юстицию в странах Запада. В России он признавал скорее зачатки административной юстиции в преобразованном Правительствующем Сенате. По закону 1916 г. Сенаторы определялись в департаменты из числа лиц с высшим образованием. Дела разбирались в присутствиях. Ослаблялось влияние на них заинтересованных министров (См.: AM. Елистратов. Основные начала административного права. Издание второе. - М.: 1917, с. 252-285). И все же отрадно отметить много публикаций по данной теме в XX в.

В первые послереволюционные годы сохраняется интерес к зару-. бежной административной юстиции. Применительно к кашей стране акцент делается скорее на жалобы как легальной форме опротестования нарушенных прав и способах их преимущественно «инстанцион-ного» рассмотрения. Одной их первых работ такого рода была книга М.Д. Загряцкова об административной юстиции и праве жалобы. С этим связывалась разработка проблем административного процесса (См.: М.Д. Загряцков. Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве). - М.: 1924). Позднее вопросы законности в государственном управлении стали преобладать в тематике исследований, отражая ее сугубо янаказателъный» аспект (См.: А.Н. Одар-ченко. Пределы административного усмотрения. - Право и жизнь. -М.: 1925, кн. 6). Ситуация меняется в начале 60-х гг. в связи с курсом на демократизацию всех сторон государственной жизни.

Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к выводу об их слитности с материальными нормами административного права. Такой широкий подход к административно-процессуальному праву был подвергнут критике. Но не столько ав-торско-критический, сколько позитивный смысл имела одна из первых работ в данной сфере, а именно книга Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (См.: Н.Г. Салищева. Административный процесс в СССР. - М.: Юрид. лит., 1984, с. 12-17). Мы подробно процитируем целый ряд ее положений.

По мнению Н.Г. Салищевой, можно различить административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения. В первом случае речь идет о порядке разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности аппарата управления, с внутриорганизационными отношениями. Во втором главным является внешняя функция соответствующего органа, когда вышестоящий орган, его должностное лицо либо специально для этого образованный орган разрешает в принудительном порядке спор, возникший в адлшнистративко-правовыл отношениях, либо осуществляет применение установленных законом мер государственного принуждения. Здесь налицо административная юрисдикция, которую вправе осуществлять соответствующий государственный орган.

По мнению Н.Г. Салищевой, эти споры не вытекают из внутри-организационных отношений, а возникают между лицами, не подчиненными друг другу. При этом важно, чтобы государственный орган правильно, на законных основаниях осуществлял вверенную ему юрис-дикционную функцию.

К области административной юрисдикции органов управления автор относит, также применение мер административного воздействия, когда уполномоченный на то орган применяет норму материального права, предусматривающую меру государственного принуждения. И здесь возникшие административно-правовые отношения также выходят за рамки внутриорганизационной деятельности аппарата, так как непосредственно затрагивают, интересы других, не подчиненных этому аппарату лиц.

Обосновывается объединение в административном процессе деятельности государственных органов по разрешению споров между сторонами административно-правового отношения и по применению в административном порядке государственного принуждения. И в том и в другом случае дело сводится к нарушению (действительному или предполагаемому) одной стороной административно-правового отношения прав другой стороны административно-правового отношения либо к невыполнению возложенной на лицо обязанности.

Приведем определение Н.Г. Салищевой административного процесса как регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Другая группа административистов допускает рассмотрение административного процесса в широком смысле, как правоус-тановителъной, правоприменительной деятельности. Это скорее административно-процедурная деятельность с такими элементами как подготовка правовых актов управления, регламентирование, разрешительное производство, лицензирование и т.д. Здесь правила, нормы направлены на создание специализированных процедур деятельности, с чем мы вполне согласны.

Но наряду с этим выделяется административный процесс в юрисдикционном смысле (См. подробно: А.П. Алехин, А.А. Корма-лицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, Теис, 1996, с. 300-314). Рассмотрим подробнее выделяемые авторами его черты.

1. Процесс предназначен для разрешения споров. Это споры - о праве административном, или же административно-правовые споры, которые возникают в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения представлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо тем или иным образом ущемляются действиями другой стороны. Административно-правовые споры возникают по инициативе стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны, а также между исполнительными органами одного или различного уровня. Споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе специальных правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов).

2. В основе административно-правовых споров, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела.

3. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел.

4. Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности создает, по мнению авторов, основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений. Это - административно-процессуальные отношения горизонтального типа, т.е. в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень участников. Равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному спору или индивидуальному делу, что относится к прерогативе субъектов процессуальных отношений, в руках которых сосредоточены юридически властные полномочия, необходимые для такого решения. .Авторы подчеркивают, что в юрисдикционных правоотношениях практически реализуются материальные нормы административно-процессуального права. При этом административная юрисдикция, находящая свое выражение в этих отношениях, прежде всего закрепляется в виде полномочий соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) по разрешению административно-правовых споров.

5. Авторами отмечается, что административная юрисдикция служит, в конечном счете целям правоохраны, обеспечения стабильного правопорядка в сфере государственного управления, правовой защите административно-правовых отношений. Одновременно в рамках административно-юрисдикицонной деятельности практически осуществляется защита и многих других правовых отношений.

6. Административно-процессуальная деятельность юрисдикци-онного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Она может осуществляться не только во внесудебном (административном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами судебной власти, постоянно расширяется.

1. Административная юрисдикция имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воздействие, находящее свое конечное выражение в решении вопроса либо о судьбе соответствующего индивидуального административно-правового акта, являющегося объектом спора, либо о правомерности или неправомерности поведения (действий) тех или иных лиц (организаций), либо, наконец, о необходимости применения соответствующих принудительных мер в интересах восстановления или защиты правопорядка в сфере государственного управления.

8. Допускается выделение в рамках единого института админи-стративно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т.п. На этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел.

Д.Н. Бахрах полагает, что административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный.

Как юридический процесс он обладает всеми свойственными последнему признаками, но это и вид управленческой (исполнительной) деятельности, которому присущи следующие особенности. Административный процесс:

а) представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках), и прокуроры;

б) направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;

в) урегулирован нормами административного права.

Автор признает, что государственной администрации приходится использовать полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный процесс -самый большой из юридических процессов - можно поделить на три части: процесс административного правотворчества; правонадели-телъный (оперативно-распорядительный) процесс; административно-юрисдикционный процесс. Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части - производства. Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств главным образом содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии (См.: Д.Н. Бахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1996, с. 153-156).

Деление административного процесса на производства обусловливает формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др. Учитывая множество актов, регламентирующих административной процесс, автор допускает принятие административно-процессуального кодекса.

Юридические нормы оформляют стадии процессуальной деятельности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий. Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами; особым кругом участников и спецификой их правового статуса; комплексом процессуальных действий; кругом юридических фактов; правовыми результатами и их процессуальным оформлением.

По мнению Д.Н. Бахраха, общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств являются следующие стадии:

анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т.п. и кладется в основу управленческих решений;

принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Будучи административ-ным актом, оно, как правило, носит обязательный характер;

исполнение решения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установление дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях необходимой является стадия пересмотра постановлений. В зависимости от характера производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель.

В то же время Д.Н. Бахрах выделяет в своей книге часть II «Принуждение по административному праву». В шести главах этой части рассматриваются административно-правовое принуждение и его виды, административное пресечение, основы административной ответственности, административное взыскание. Дается общая характеристика производства по делам, об административных правонарушениях, стадий производства по делам об административных правонарушениях, а также дисциплинарного принуждения в административном праве.

Комплексный анализ проблемы содержится в книге Н.Ю. Хамане-вой «Защита прав граждан в сфере исполнительной власти» (М.: 1997).

В последнее время появились трактовки юридического процесса в широком смысле как формы превращения юридических идеальных моделей в реальные правоотношения (См.: В.Н. Баландин, А.А. Павлушина, Принципы юридического процесса. - Тольятти, 2001).

Как видно, в разработках ученых-юристов немало общих моментов, но есть и специфические. Все это позволяет сделать следующий шаг в разработке комплекса административно-процессуальных проблем.