§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

В науке и административной практике довольно устойчивыми оказались понятия административного правонарушения и ответственности за него. Поэтому полагаем оправданным привести для их характеристики положения Кодекса об административных правонарушениях (КоАП). Советуем читателю пользоваться научным комментарием (См : Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. - М.: Проспект, 1997 г.).

Прежде всего несколько слов о самом кодексе. Раздел I посвящен общим положениям, раздел II - административному правонарушению и административной ответственности (есть общая и особенная части), раздел III - органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, раздел IV -производству по делам об административных правонарушениях, раздел V - исполнению постановлений о наложении административных взысканий.

Рассмотрим сначала понятие административного правонарушения и административной ответственности (См. подробно: Административная ответственность, М.: 2001). Устойчивым можно признать следующее определение. Административное правонарушение (проступок) есть посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы, граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная ответственность за правонарушения предусмотрена КоАП.

Различаются административное правонарушение, совершаемое умышленно или по неосторожности. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. К лицам в возрасте от 16 до 18 лет, совершившим административные правонарушения, применяются меры, предусмотренные Положением о комиссиях по делам о несовершеннолетних.

В случае совершения лицами в возрасте от 16 до 18 лет административных правонарушений, предусмотренных ст. 49, 114-122, 148, 158, 159, 165, 165-8, 172-175, 183, 183-1, 188-3 КоАП, они подлежат административной ответственности на общих основаниях. С учетом характера совершаемого правонарушения и личности правонарушителя дела в отношении указанных лиц (за исключением лиц, совершивших правонарушение, предусмотренное ст. 165 КоАП), как правило, подлежат передаче на рассмотрение районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних.

Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Установлена ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, за совершение административных правонарушений.

Работники железнодорожного, морского, речного транспорта и гражданской авиации, на которых распространяется действие уставов о дисциплине, несут в соответствии с этими уставами дисциплинарную ответственность за совершение ими при исполнении служебных обязанностей определенных административных правонарушений - они перечислены.

Находящиеся на территории России иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами. Вопрос об ответственности за административные правонарушения иностранных граждан, которые согласно действующим законам и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции России, разрешается дипломатическим путем.

Выделены четыре основания для освобождения от ответственности. Во-первых, не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное КоАП или другими нормативными актами, устанавливающими административную ответственность за административные правонарушения, но действовавшее в состоянии крайней необходимости и имеются в виду действия для устранения опасности государственному или общественному порядку, собственности, правам и свободам граждан, установленному порядку управления. Причем оговорено: если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена другими средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Во-вторых, не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное КоАП или другими нормативными актами, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, т.е. при защите государственного или общественного порядка, собственности, прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышение пределов необходимой обороны.

В-третьих, не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости, т.е. не могло отдавать себе отчет в своих действиях или руководить ими вследствие хронической душевной болезни, временного расстройства душевной деятельности, слабоумия или иного болезненного состояния.

В-четвертых, гуманизм правоприменения выражается в том, что при малозначительности совершенного административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Рассмотрим теперь вопрос о целях, природе и видах административных взысканий. Административное взыскание является мерой ответственности и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правилам общежития, а также предупреждения совершения правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, (права управления транспортными средствами, права охоты и т.д.); исправительные работы; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства. Законодательными актами могут быть установлены и иные виды административных взысканий в соответствии с общими положениями законодательства.

Применяются основные и дополнительные административные взыскания. Возмездное изъятие и конфискация предметов, административное выдворение могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных административных взысканий. Другие административные взыскания, указанные в ч. 1 ст. 24 КоАП, могут применяться только в качестве основных. За одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное взыскание.

Виды административных взысканий:

а) предупреждение, как мера административного взыскания выносится в письменной форме. В предусмотренных законодательством случаях предупреждение оформляется иным установленным способом;

б) штраф есть денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения в случаях и пределах, предусмотренных КоАП. Он выражается в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда, установленному законодательством РФ на мо-мент окончания или пресечения правонарушения, а также в величине, кратной стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размеру незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения. В исключительных случаях в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных договоров, и особой необходимостью усиления административной ответственности законами РФ может быть установлен штраф в большем размере;

в) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в его принудительном изъятии и последующей реализации с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета. Возмездное изъятие огнестрельного оружия и боевых припасов не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования. Порядок применения возмездного изъятия и виды предметов, подлежащих изъятию, устанавливаются законодательством;

г) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или не-посредственнъш объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ. Конфискация огнестрельного оружия и боевых припасов, других орудий охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования. Порядок применения конфискации, перечень предметов, не подлежащих конфискации, устанавливаются законодательством;

д) лишение специального права, предоставленного данному гражданину, применяется на срок до 3 лет за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом. Срок лишения такого права не может быть менее 15 дней, если иное не установлено законодательными актами. Лишение права охоты, не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования;

е) исправительные работы применяются на срок до 2 месяцев с отбыванием их по месту постоянной работы лица, совершившего административное правонарушение, с удержанием до 20% его заработка в доход государства. Исправительные работы назначаются районным (городским) судом. Срок исправительных работ не может быть менее 15 дней, если иное не установлено законодательными актами;

ж) административный арест устанавливается и применяется лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений на срок до 15 суток. Административный арест назначается районным (городским) судом (судьей). Административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет, к лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам первой и второй групп;

з) административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу РФ за пределы страны, а в случаях, предусмотренных законодательством России, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ.

Урегулированы общие правила наложения взыскания за административное правонарушение. Взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, в точном соответствии с законодательством и другими актами об административных правонарушениях. При наложении взыскания учитываются характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Внимательный разбор дел предполагает оценку обстоятельств, смягчающих ответственность за административное правонарушение. К ним относятся: чистосердечное раскаяние виновного; предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда; совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; совершение правонарушения несовершеннолетним; совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года. Законодательством могут быть предусмотрены и иные обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение. Орган (должностное лицо), решающий дело об административном правонарушении, может признать смягчающим и обстоятельства, не указанные в законодательстве.

Обстоятельствами, отягчающими ответственность за административное правонарушение, признаются: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию; совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление; вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение; совершение правонарушения группой лиц; совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или других чрезвычайных обстоятельств; совершение правонарушения в состоянии опьянения.

Особо выделим случаи наложения административных взысканий при совершении нескольких административных правонарушений. При совершении одним лицом двух или более административных правонарушений административное взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности. Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностнъш лицом), взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное нарушение. В этом случае к основному взысканию может, быть присоединено одно из дополнительных взысканий, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений.

.Срок административного ареста исчисляется сутками, исправительных работ - месяцами или днями, лишения специального права - годами, месяцами или днями.

Административное взыскание может быть наложено не позднее 2 месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - 2 месяцев со дня его обнаружения.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения административное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении. Указанные правила не распространяются на случаи применения конфискации предметов контрабанды, производимой на основе ТК РФ.

Если лицо, подвергнутое административному взысканию, в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового административного правонарушения, то это лицо считается не подвергавшимся административному взысканию.

Важным компенсирующим средством служит возложение обязанности возместить причиненный гражданину, предприятию, учреждению или организации ущерб. Административная комиссия, администрация, комиссия по делам несовершеннолетних, судья при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение вправе одновременно решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба. В определенных случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается в порядке гражданского судопроизводства.

Мер административной ответственности немало, и их количество увеличивается, с чем нельзя согласиться. Равно не заслуживает поддержки рост числа органов, которые их вправе применять. Но есть и крайности, когда эти меры почти не применяются, и нормы бездействуют.

В КоАП установлен перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. К их числу относятся: административные комиссии (теперь при администрациях районов, городов, областей; районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних; районные (городские) суды (судьи); органы внутренних дел, органы государственной инспекции и другие органы (должностные лица), уполномоченные на то законодательными актами.

Проведено четкое разграничение компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Например, главы районной, городской, областной, краевой администрации рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 165-7 КоАП, на основании протокола, составляемого должностным лицом, уполномоченным на то главой соответствующей администрации.

Судьи районных (городских) судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 40-1 - 40-13, 44, 46-1, 49-1, 104-1, 137, 146, 146-3 - 146-6, 150, 150-2, 151, 156, 158, ч. 3 ст. 162, ст. 164-1, 165 - 165-3, 165-5 - 165-6, 165-8, 166-1, 167, 171-1 -171-3, 183-1, 183-2, 193-1, 193-2 КоАП.

Органы внутренних дел рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 44, ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 103, ст. 104 и др.

Рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания от имени органов внутренних дел вправе различные должностные лица. К ним относятся: начальники органов внутренних дел и их заместители, начальники или заместители начальников отделов (управлений) внутренних дел; начальники органов внутренних дел на транспорте и их заместители; начальники или заместители отделений милиции, имеющихся в системе органов внутренних дел; государственные автомобильные инспекторы; государственные автомобильные инспекторы, дорожного надзора; участковые инспекторы милиции.

Каждое должностное лицо вправе рассматривать только те категории административных дел, которые отнесены к его ведению. Так, органы государственного пожарного надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 113 и 169 КоАП. Рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания от имени органов государственного пожарного надзора вправе: главный государственный инспектор по пожарному надзору и его заместители; старшие государственные инспектора по пожарному надзору; государственные инспектора по пожарному надзору. Органы железнодорожного транспорта рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных на железнодорожном транспорте, предусмотренные соответствующими статьями КоАП.

Необходимо отметить тенденцию к расширению объема регулирования данной сферы по линии субъектов РФ, характерную для последних лет. В субъектах РФ часто принимаются законы об административной ответственности. Среди них наиболее распространенными являются законы об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, строительства и санитарного содержания городов, поселков и сельских населенных пунктов.

Именно таков Закон Псковской области от 29 июня 1995 г., устанавливающий в соответствии со ст. 31 Устава области шесть видов административной ответственности и порядок рассмотрения дел -административными комиссиями исполнительных органов местного самоуправления городов и районов, центрами санэпиднадзора, органами внутренних дел, органами архстройконтроля. Постановление по делу может быть обжаловано в районный (городской) народный суд, решение которого является окончательным.

11 июня 1997 г. принят Закон г. Москвы «Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг». Дела рассматривают должностные лица Московского регионального отделения ФКЦБ.

В Воронежской области некоторые муниципальные органы, увлекаются наложением штрафов для «пополнения» местной казны. Тут и штрафы за проезд по улице на грузовом автомобиле, за полив огорода в неурочное время, за неявку к начальству по вызову, за недостойное поведение в быту. В итоге в 1994 г. по протестам прокуроров было отменено 147 незаконных местных актов, в 1995 - 219, в 1996 - 329 (См.: Г. Литвинцев. Что ни чин - то свой почин. - РГ, 21 мая 1997 г.).

Как видно, нечеткость границ административно-правового регулирования сохраняется, и это вредит общему правопорядку.

Однако отрадно, что дело не сводится только к санкциям. Примечательно, что в зарубежных странах стали применяться стимулирующие средства в борьбе с правонарушениями.

Весной 1997 г. правительство одного балтийского государства утвердило законопроект об имущественном вознаграждении граждан, указавших на факты нарушения налогового или таможенного законодательства. До 30% суммы конфискованных товаров или выявленных недоимок - вот, «плата» за информацию о правонарушениях. И в Италии недавно приняты новые правила сообщения властям конфиденциальной информации.

Такие нормы весьма полезны и для нашей практики.