§ 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Интересен и весьма поучителен опыт административной юстиции в странах, где она существует многие десятилетия (См.: Административная юстиция в новых европейских демократиях. - М.: Изд-во Артяк, 1999)., Практика административных судов в странах континентальной системы права подробно освещается в юридической литературе (См.: А.Н. Пилипенко. Административная юстиция в зарубежных государствах. - Адвокат,, 1996, № 10-11). Воспользуемся ею.

В законодательстве европейских стран термин «административная юстиция» почти не используется. И все же выделяются два его признака: административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства. Одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. В структурном плане административная юстиция осуществляется либо специальными судебными подразделениями, либо судейской специализацией в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Есть и смешанные формы, когда допускается отправление административной юстиции как судами общей юрисдикции, так и специальными административными судебными инстанциями.

Анализ организации административной юстиции на примере Франции и ФРГ дает следующую картину. Эти страны отличает строгая структурированность административной юстиции как по горизонтали, так и по вертикали. Здесь сложилась трехступенчатая структура административной юстиции. Во Франции это административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Во Франции административная юстиция сформировалась, по существу, из недр администрации. Влияние власти на административную юстицию весьма существенно. Это проявляется в формировании судейского корпуса, материально-техническом обеспечении работы административных судов, и, наконец, Государственный совет, по своим задачам и характеру деятельности, является элементом исполнительной власти. С точки зрения разделения властей германская модель организации административной юстиции более последовательна. Конституция гарантирует ее независимость.

В Германии и Франции административные суды создаются только парламентом. В Германии судьи административной юстиции назначаются соответствующими органами государственной власти, как правило, пожизненно. Земельные власти вправе самостоятельно решать некоторые вопросы, в частности, увеличивать количество членов суда. Статус судей административных трибуналов идентичен статусу судей общей юрисдикции. Помимо постоянных судей в составе административных судов действуют общественные, которое избираются из числа граждан сроком на четыре года.

Во Франции судьи системы административной юстиции составляют особый судейский корпус. Его члены подбираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации, а также чиновников государственной, военной и местной администрации. Весьма своеобразно положение членов Государственного совета, которые, являясь государственными чиновниками, участвуют в работе его специальной секции, выступающей в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.

В основу деятельности органов административной юстиции положен территориальный принцип. Различия в юрисдикции второй и высшей инстанций ФРГ и Франции обусловлены, в основном территориальным устройством данных государств. В отличие от административных апелляционных судов во Франции, верховные административные суды земель ФРГ выступают не только в качестве надзорной инстанции по отношению к административным судам первой инстанции, но и могут, принять к рассмотрению дела, которые, как правило, затрагивают важную Зля земли административную проблему. Одной из сторон спора должен выступать земельный административный орган. Федеральный административный суд, помимо апелляционной и кассационной инстанции по отношению к нижестоящим судам, может принять к рассмотрению спор в том случае, если одной из сторон выступают высшие федеральные органы государственной власти. Ведению Федерального суда подлежат споры о конституционности партий, объединений и общественных движений. Федеральный административный суд решает споры по социальным и правовым вопросам между федерацией и землями, а также между землями.

Во Франции Государственный совет может выступать в качестве первой и последней инстанции по жалобам с целью отмены декретов Премьер-министра или Президента республики, а также нормативных актов, принятых министрами по спорам, касающимся статуса высших государственных должностных лиц, назначаемых декретом Президента республики, по жалобам о законности административных актов, сфера применения которых выходит за пределы одного административного суда, по спорам, возникающим под юрисдикцией административных судов за границей или в открытом море.

В названной статье автором дается анализ процедуры рассмотрения дел органами административной юстиции. Рассмотрение дел органами административной юстиции проводится на основе судебной либо квазисудебной процедуры. В ФРГ производство в административных судах ведется на основе норм, действующих в гражданско-процессуальном производстве. В административном суде действуют принципы: гласности, состязательности сторон, публичности, законности, равенства сторон и т.д. На базе тех же принципов строится административный судебный процесс во Франции. Несколько специфичен судебный процесс в Государственном совете, где он ведется в письменной форме и на основании только письменных документов; процесс носит, как правило, закрытый характер.

В Австрии в 1945 г. был принят ФЗ об организации, компетенции, производстве Административного суда, переопубликованный федеральным правительством 17 ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г. Раздел первый посвящен организации Административного суда. Административный суд состоит из председателя, заместителя председателя и необходимого числа других членов (председателей сенатов и советников). Предложения о назначении судей, которые в соответствии со ст. 134, абз. 2, Федеральной Конституции должны быть представлены Пленумом Административного суда, передаются председателем Федеральному канцлеру.

Для занятия должностей председателей сенатов и советников должны быть представлены предложения о трех кандидатурах по результатам конкурса, предшествовавшего их выдвижению. Объявление общего конкурса для замещения этих должностей после надлежащего согласования с Федеральным канцлером вменяется в обязанность председателя; оно должно быть помещено как в Судебном приложении к Венской газете, так и в предназначенных для служебных объявлений газетах земель.

Члены Административного суда являются профессиональными судьями и независимы при осуществлении своих судейских обязанностей. Перед вступлением в должность они приносят присягу в том, что будут неуклонно соблюдать законы Австрийской Республики и добросовестно исполнять свои служебные обязанности. Председатель и заместитель председателя приносят присягу Федеральному президенту, остальные члены суда - Пленуму.

Регламентированы осуществление руководства, работа пленумов, сенатов (состоят, как правило, из пяти членов и выносят решение по конкретным правовым спорам), докладчиков, совещаний, голосование, деятельность справочного отдела.

Раздел второй посвящен производству в Административном суде. Сторонами являются лицо, подавшее жалобу, привлекаемый к ответственности орган и лица, интересы которых будут затронуты, если жалоба, принесенная в отношении акта управления, будет удовлетворена (другие заинтересованные лица). В тех случаях, когда в жалобе не указаны другие заинтересованные лица, суд также должен по собственной инициативе в силу возложенных на него обязанностей позаботиться о том, чтобы все другие заинтересованные лица были выслушаны и получили возможность для защиты своих прав.

По делам, относящимся к федеральному управлению, компетентное федеральное министерство, а по делам, относящимся к управлению, осуществляемому землями, - соответствующее компетентное правительство земли могут в любое время вступить в процесс вместо подавгаего жалобу государственного органа или любого другого органа, привлекаемого к ответственности. Стороны вправе самостоятельно защищать свои интересы по делу перед Административным судом или поручить представлять их адвокату.

Федерацию, земли, общины и другие самоуправляющие единицы представляют их компетентные в этом отношении или уполномоченные на это органы. Представительство интересов Федерации, земель, органов этих территориальных единиц может быть передано также финансовой прокуратуре, а представительство интересов отдельных органов земель, союзов общин и общин - также органам соответствующих отраслевых федеральных министерств.

В качестве органа, привлекаемого к ответственности, должен быть указан орган, которому как высшему в данной сфере деятельности было предъявлено требование о принятии решения по правовому спору. Далее должно быть убедительно подтверждено, что 6-месячный срок истек.

Если по делу, относящемуся к федеральному управлению, привлекается к ответственности не федеральное министерство, а по делу, относящемуся к управлению, осуществляемому землей, привлекается к ответственности не правительство земли, то кроме необходимых обычно приложений к жалобе должны быть дополнительно приложены копии, предназначенные для компетентного федерального министерства или компетентного правительства земли.

Закон не связывает с подачей жалобы, приостановление исполнения. Это же относится и к ходатайству о восстановлении прежнего положения в связи с пропуском срока обжалования. Однако Административный суд может по ходатайству подавшего жалобу своим определением признать, что жалоба приостанавливает исполнение, если это не противоречит важным общественным интересам и если осуществление третьим лицом предоставленных согласно обжалованному решению правомочий связано с причинением значительного ущерба тому, кто обжаловал решение.

Определения, выносимые судом, должны быть вручены всем сто-' ронам. В случае, когда признается приостанавливающее действие жалобы, орган управления должен приостановить исполнение обжалованного управленческого акта и сделать необходимые для этого распоряжения; лицо, которому обжалованное решение предоставило какие-либо правомочия, не может осуществлять их.

В плане предотвращения и устранения коллизий весьма полезен опыт Бельгии. Это прежде всего принцип лояльности, означающий требования к федерации и ее субъектам строго соблюдать Конституцию и учитывать гармоничное функционирование федеральных учреждений и взаимные интересы. В § 1 ст. 143 Конституции Бельгии речь идет о верности федерации во избежание конфликта интересов. Подобная конституционная ориентация является важным фактором государственно-правового развития.

В Бельгийской доктрине и практике весьма поучительно различение конфликтов полномочий и конфликтов интересов соотвегпсвую-щих структур и процедур их разрешения. В случаях конфликтов полномочий налицо спор правового характера, связанный с принятием акта, вторгающегося в компетенцию другого органа власти. Арбитражный суд как орган конституционного надзора принимает решения об аннулировании актов или их частей, если они противоречат Конституции, законодательству и принципам разделения властей.

Конфликт интересов может возникать по поводу принятия законодательных норм или решений исполнительных органов. Во-первых, в законодательной сфере предусмотрено приостановление рассмотрения таких норм любым парламентом. Затем следуют переговоры сторон, и при отсутствии согласия дело передается в Сенат парламента. Сенат может дать мотивированное заключение Согласительному Комитету, где решение окончательное на основе договоренности сторон.

Конфликт интересов - предмет деятельности Согласительного Комитета, который действует на основании ст. 31 Закона о реформе государственных органов от 8 августа 1980 г. В нем есть представители Правительств Федерации, регионов и сообществ. Применяются преимущественно средства политического диалога. Если есть запрос в Государственный Совет, то спор приобретает характер спора о полномочиях.

Отдел по законодательству Госсовета дает заключение по проектам законов, вносимых Правительством. Компетенционный аспект экспертизы предотвращает коллизии в будущем.

Следовательно, строгие и четкие процедуры преодоления коллизий компенсируют отсутствие иерархических связей органов и жесткого соотношения их актов.

Статья 184 Конституции Республики Польша гласит: «Высший административный суд, а также иные административные суды осуществляют в сфере, определенной в законе, контроль за деятельностью публичной администрации. Этот контроль охватывает также вынесение судебных решений о соответствии законам постановлений органов территориального самоуправления и нормативных актов местных органов правительственной администрации».

В Польше Высший административный суд действует на основе закона от 11 мая 1995 г. и состоит из 192 судей. Есть 10 фи- _ лиалов суда в регионах. Предметом разбирательства являются ' индивидуальные административные решения во всех сферах, жалобы на постановления в исполнительном производстве, на действия администрации, нарушающие права граждан, на служебное бездействие, споры о компетенции административных органов и местного самоуправления. По свидетельству Председателя Высшего административного суда, количество дел растет и превышает в год 45 тысяч.

В восточноевропейских странах судебный контроль за законностью административных актов усилился после 1989 г. В Болгарии в соответствии с толкованием Конституции 1991 г. Конституционным судом была предоставлена Верховному суду возможность пересматривать акты исполнительной власти. Предусматривается создание Верховного административного суда. И все же не все административные акты могут быть обжалованы в суде (в сфере социального обеспечения), иногда они могут быть рассмотрены судом не по существу, а лишь с точки зрения соответствия акта компетенции органа, принявшего его.

Рассмотрим теперь вопросы организации административной юстиции в англосаксонских странах, где действует система общего права. И вновь воспользуемся обзором А.Н. Пили-пенко.

В Великобритании неправомерные действия административных органов могут быть обжалованы в обычный суд. Такой подход основан на доктрине: «независимая судебная власть является лучшей защитой против всякого злоупотребления властью». Наряду с общими судами подобные дела могут рассматривать специальные органы административной юстиции - административные трибуналы, которые стали создаваться с начала XX в. в различных отраслях государственного управления. Однако лишь в конце 60-х годов их деятельность получила оформление.

Законом 1958 г. «О трибуналах и расследованиях» сформулированы общие принципы организации и деятельности органов административной юстиции, разнообразие которых в Великобритании велико (их в стране более 2 тыс.). Действующие административные трибуналы по компетенции могут быть объединены в две группы: трибуналы в области социального управления и в сфере управления экономикой. Создаются они, как правило, актом парламента, который определяет их структуру, порядок формирования и деятельности. В отдельных случаях полномочия на создание трибунала могут делегироваться министру. Характерная черта административных трибуналов в Великобритании - их интегрированностъ в систему управления. Тем не менее окончательное решение по постановлениям административных трибуналов в случае апелляции выносит общий суд С этой точки зрения административная юстиция выступает как элемент-общей судебной системы.

Аналогичная картина и в США, где все органы, исполнительной власти правомочны в той или иной степени рассматривать и разрешать споры, связанные с их деятельностью. Порядок рассмотрения этих споров определен Законом об административной процедуре 1946 г. В нем предусмотрены организационные формы отправления административной юстиции в США: специализированные подразделения органов исполнительной власти (комиссии, комитеты, советы, коллегии и т.д.); специальные органы, создаваемые законодателем (Федеральная торговая комиссия, Комиссия по безопасности потребительских продуктов, Агентство по защите окружающей среды). Однако окончательной инстанцией по делам, рассматриваемым этими учреждениями, являются общие федеральные суды.

Административная юстиция в Канаде, сформированная под влиянием британской и американской систем, сочетает присущие им элементы. Ее административные трибуналы входят в единую судебную систему и действуют под контролем судов общей юрисдикции.

В Великобритании административные трибуналы по способу формирования делятся на две категории: трибуналы, председателями и членами которых являются, как правило, юристы, назначаемые Лорд-канцлером, и трибуналы, председателями и членами которых являются лица, назначаемые соответствующим министром.

Председатель и члены трибунала подбираются в зависимости от ее специализации. В одних трибуналах подбираются специалисты в определенных областях, в других - имеющие только юридическую квалификацию. Состав административных трибуналов формируется соответствующим министром по согласованию с Лорд-канцлером. Кандидатуры на должности членов административных трибуналов вносятся министром или Лорд-канцлером в специальные списки лиц, из числа которых впоследствии формируется конкретный трибунал. Включенные в указанные списки занимают и освобождают должность в административном трибунале согласно определенным условиям. Председатель и члены второй категории трибуналов занимают должность в течение срока, предусмотренного приказом министра. Поскольку эти трибуналы назначаются министром, то их увольнение от должности члена трибунала также относится к его компетенции. Члены трибуналов первой категории могут уйти в отставку после письменного уведомления Лорд-канцлера и с его согласия. Судьи административных трибуналов, как правило, не являются гражданскими служащими.

В США порядок формирования органов административной юстиции зависит от их уровня и характера деятельности. Члены федерольных органов назначаются Президентом с согласия Сената. Там, где функции административной юстиции осуществляют особые структурные подразделения либо должностные лица органов исполнительной власти, они назначаются приказами руководителей министерств и ведомств. Выбор кандидатов на большую часть постов административных судей ограничен списком, который утверждается Управлением кадровой службы. Согласно требованиям этой службы., административные судьи должны иметь высшее юридическое образование, определенный стаж работы и лицензию на занятие юридической практикой. Административные судьи входят в состав государственной службы и на них распространяются статутные положения, касающиеся чиновничьего корпуса. Говорить о независимости административных судей в подобной ситуации довольно сложно.

Что касается юрисдикции англосаксонских государств, то в основу их деятельности положен, как правило, предметный принцип. В Великобритании предметная сфера юрисдикции административных трибуналов устанавливается отдельными нормативными актами в зависимости от характера деятельности трибунала, Как правило, административные трибуналы наделены юрисдикцией по рассмотрению определенных видов административных споров в качестве первой инстанции. Апелляционной инстанцией, в зависимости от трибунала, могут быть различные органы. Решения одних трибуналов не подлежат обжалованию в административном порядке, решения же других могут быть обжалованы соответствующему министру. В отдельных сферах управления, где действуют несколько административных трибуналов, нередко предусматривается создание специального Апелляционного трибунала, а для других видов трибуналов апелляционную юрисдикцию, согласно акту об их учреждении, осуществляет Высший суд или Апелляционный суд.

В США акты учреждающих органов определяют юрисдикцию органов административной юстиции. В Великобритании единой процедуры слушания дел по жалобам в административных трибуналах не существует, а необходимые правила издаются соответствующими министрами на основе предоставленных им полномочий. В целом же стадии рассмотрения административных споров аналогичны судебным принципам судопроизводства (гласность, состязательность и т.д.).

Примечательно, что в анализе и оценке дел, рассмотренных Верховным судом США, почти не выделяются аспекты собственно административного судопроизводства. Многие дела связаны или касаются актов и действий федеральной администрации, ее конфликтов с властями штатов, но их рассмотрение происходит в том же порядке, что и защита индивидуальных прав граждан. (Такова позиция, например, Арчибелъхо Коха, автора книги «The role of the Supreme Court in American government», Clarendon Press, Oxford, 1976.)

Более предметно понять содержание и формы английского административного судопроизводства поможет изучение опубликованных материалов российско-британского семинара 12-13 сентября 1994 г. «Судебный контроль и права человека». Ознакомим читателя с выступлением Ричарда Гордона, адвоката Королевского советника на тему «Судебный контроль и внутригосударственное право» (См. подробно: Судебный контроль и права человека. - М.: Права человека, 1996, с. 63-75).

По мнению Р. Гордона, судебный контроль - это средство, с помощью которого английский Высокий суд проверяет правильность принятых решений в нижестоящих судах, арбитражных учреждениях и иных государственных органах. В его рамках по-прежнему действуют прерогативные приказы. Однако наряду с ними действуют традиционные средства судебной защитны, судебный запрет и разъяснение норм и права, подлежащих применению по делу. Иными словами, сегодня существует единая система публичного права с единым сводом процессуальных норм. Сущность судебного контроля характеризуется так: Высокий суд вмешивается каждый раз, когда какой-либо государственный орган совершает незаконное, неразумное или несправедливое деяние. Эти понятия не являются строго определенными, и их расширительное толкование в делах, по которым уже вынесено решение, в немалой степени способствует повышению роли судебного контроля в правовой защите граждан.

Судебный контроль - это не апелляция на вынесенное решение, а пересмотр способа, которым решение было принято. Суд рассматривает не только вопрос о правильности процесса принятия решений, но и вопрос о правильности самого решения.

Наблюдаемая функция судебного контроля отражает принцип господства права. Обычно государственный орган наделяется полномочиями специально принятым парламентским актом. Судьи контролируют законность осуществления органом полномочий, предоставленных ему законом. Их самих этот закон не наделяет никакими полномочиями. Они, руководствуясь здравым смыслом, не осуществляют конкретных полномочий этого государственного органа. Судьи лишь рассматривают способ осуществления полномочий в соответствии с законом, а не существо вынесенного решения.

Для российского читателя интересны краткие характеристики рассмотренных дел.

В деле «Открытая компания с ограниченной ответственностью «Лонрхо» против министра торговли и промышленности» палата лордов подтвердила решение министра не публиковать отчет инспекторов, назначенных им для расследования предполагаемого мошенничества в связи со слиянием компаний, равно как и его решение не передавать вопрос о слиянии на рассмотрение Комиссии по монополиям и слияниям. В обоих случаях было признано, что министр принял логичное решение на основе консультаций после того, как взвесил все аргументы.

В деле '(Государство против судей г. Ливерпуль» по заявлению фирмы P.M. Брауди и К° отказ секретаря суда предоставить дубликаты приказов о юридической консультации был расценен как нелогичный.

В деле «Государство против суда короны г. Сент-Олбанс» по заявлению Синнамонда лишение водительских прав на полтора года за неосторожное управление автомобилем было отменено как абсурдное на том основании, что данный приговор настолько выходил за рамки усмотрения суда, что с неизбежностью вел к совершению правовой ошибки.

Решение палаты лордов по делу «Государство против министра внутренних дел» по заявлению Дуди, хотя и не устанавливает непременной обязанности излагать мотивы вынесенного решения, рекомендует, чтобы эти мотивы излагались в случаях судебного пересмотра решения, принятого ответственным лицом в рамках публичного права с тем, чтобы заявитель знал, совершена ли здесь правовая ошибка.

Весьма своеобразно установлен статус органов административной юстиции в Индии. В ст. 124 и 147 главы Конституции о юстиции Союза регулируется порядок образования и деятельности Верховного суда, и они помещены после главы о парламенте и перед главой о штатах. Отдельный раздел Конституции посвящен трибуналам, но в нем лишь две статьи. Парламент может своим законом создавать административные трибуналы по поводу спорных дел между Союзом и штатами, местными или иными властями. Закон может устанавливать их «подвижную юрисдикцию», как бы ad hoc.