§ 6. ИНОСТРАННЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Интересен и поучителен зарубежный опыт организации государственного контроля. Его разнообразие рождается на основе общих принципов. Читателю будет интересно узнать, что для изучения и распространения положительного опыта в контрольной практике зарубежных стран в 1953 г. создана и действует неправительственная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В ее состав входят контрольные органы 130 государств мира. Через каждые три года проводятся конгрессы ИНТОСАИ, издается журнал. В соответствии с программой деятельности организации проводятся семинары, конференции, осуществляется обмен стажерами. В рамках ИНТОСАИ действует Международный центр развития контроля, главной задачей которого является подготовка, переподготовка контролеров. На своем IX конгрессе, состоявшемся в Лиме в 1977 г., ИНТОСАИ приняла Лимскую декларацию руководящих принципов контроля, которая не утратила своего значения и в настоящее время.

Приведем положения этой декларации. Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов, возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту - это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения.

Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций.

В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать усилия, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.

Отмечается, что традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов. В дополнение к этому виду контроля используется также другой, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в т.ч. организационную и административную системы.

Цели контрольной работы высшего контрольного органа -законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами - в основном одинаково важны. Делом высшего контрольного органа является определение относительной важности той или другой из них.

Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. Хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, т.к. они являются частью государства в целом. Высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную самостоятельность.

Независимость высшего контрольного органа, гарантированная конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и автономии даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего. Положения о взаимоотношениях между высшим контрольным органом и парламентом должны быть определены национальной конституцией в соответствии с условиями и требованиями данной страны.

Высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему органа. Однако это вовсе не означает, что правительство подчиняется высшему контрольному органу. В частности, правительство целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое экспертное мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и оформленного заключения.

Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены конституцией; детали могут быть установлены законом.

Конкретные контрольные полномочия должны определяться в зависимости от условий и потребности соответствующих стран.

Все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа.

Путем проведения проверок высший контрольный орган должен стремиться к установлению четкой и ясной бюджетной классификации и как можно более простой и точной системы учета и отчетности в использовании государственных средств.

Общий принцип - государственные органы и другие организации, созданные за границей, должны контролироваться высшим контрольным органом.

Высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять уплату налогов до максимально возможной степени, в ходе проверки просматривать личные досье об уплате налогов.

Контроль уплаты налогов в основном связан с проверкой ее законности и правильности. Однако, проверяя соблюдение закона о налогах, высший контрольный орган должен также изучать экономическую эффективность и организацию работы налоговых служб и исполнение плана поступления доходов и, если это необходимо, должен внести предложения по совершенствованию соответствующего законодательства.

Статья 21 названной декларации концентрирует внимание на том, что значительные средства, расходуемые государственными органами на контракты и общественные работы, оправдывают особую тщательность проверки использования этих средств. При прове-~ении проверки общественных работ высший контрольный орган ижен содействовать установлению подходящих стандартов для осуществления руководства такими работами. Проверка общественных работ должна включать не только анализ правильности платежей, но и изучение эффективности управления строительством и качеством строительных работ.

Расширение экономической деятельности правительства часто происходит в форме использования частных предприятий. Эти предприятия должны быть объектом контроля высшего контрольного органа, если правительство принимает существенное участие в них, особенно когда имеет место преобладающее участие, или оказывает доминирующее влияние на его деятельность. Для- нашей практики весьма полезен такой совет: отчеты о проверке таких предприятий, направленные в парламент и публикуемые е печати, должны быть составлены с учетом требований о необходимости соблюдения производственных и торговых секретов

Высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять использование субсидий, предоставляемых из государственных фондов. Если того требует цель проверки, проверка может охватывать все вопросы управления финансами на этом предприятии. В случае обнаружения неправильного использования субсидий следует требовать возмещения потерь.

Международные и многонациональные организации, расходы которых покрываются за счет взносов стран-членов, требуют проведения внешней независимой проверки, подобных тем, которые проводятся в отдельных странах. Проверки осуществляются по тем же направлениям, как и в случае ревизий на высоком уровне в странах-членах этих организаций. Члены внешней контрольной комиссии должны быть назначены главным образом из высших контрольных органов.

Опыт контрольной деятельности отдельных иностранных государств глубоко освещен в выпусках журнала «Контролинг», подробными материалами которого мы и воспользуемся (См.: Ф. Шелюто. Как главное контрольное управление (ГКУ) США обслуживает Конгресс; В. Иванов. Высший контрольный орган Франции - Суд счетов; М. Полунин. Об органах контроля в Великобритании; Г. Колбин, Ф. Шелюто. Высшие контрольные органы Канады. - «Контролинг», 1991, № 3, с. 28-63).

В названных материалах отмечается, что французский высший контрольный орган был учрежден королем Филиппом V в 1319 г. как отдельный орган под названием Палата счетов. Его функции и полномочия были расширены в последние пятьдесят лет. Настоящая структура и обязанности установлены законом от 22 июня 1967 г.

Конституция 1958 г. определяет, что Суд счетов помогает парламенту и правительству в проверке должного исполнения национального бюджета. Является независимым и от парламента, и от правительства.

Суд счетов состоит из Президента суда, 7 его заместителей -руководителей отделов, 85 старших ревизоров, 112 ревизоров, 49 младших ревизоров. В составе аппарата есть должность генерального прокурора, который смотрит за соблюдением требований закона в деятельности контрольного органа. Общий численный состав аппарата Суда счетов - 400 человек.

Суд счетов проверяет счета государства и государственных ведомств и принадлежащих государству компаний, счета сети независимых подразделений, которые руководят системами медицинского страхования и социального обеспечения. Задача проверки счетов местных самоуправляющихся корпораций и местных государственных учреждений и компаний с 1982 г. передана региональным счетным палатам.

Суд счетов должен подтвердить то, что счета представляют достоверный и точный обзор всех финансовых операций государства, агентства или компании. Оценивается и то, что эти операции были выполнены в соответствии с утвержденными правилами и наиболее эффективным путем. Это иначе называется проверкой управления. Проверка управления включает обзор и оценку организационной структуры, расстановку кадров, процедуры заключения контрактов, управления строительством, политики в области инвестиций и т.д. Этот вид проверки постепенно развивается в последние десятилетия.

Суд вправе самостоятельно составлять годовой план выборочных проверок. Проверка проводится отдельным ревизором или небольшой ревизионной группой. Она начинается с проверки счетов и соответствующих платежных поручений, которые или представляются непосредственно в Суд счетов, или проверяются на месте. Затем проверяемому учреждению могут быть заданы, вопросы письменно или устно в ходе собеседования ревизоров и работниками этого учреждения. Документы, относящиеся к финансовым операциям (платежные поручения, личные дела, контракты, и т.д.) должны быть предъявлены ревизору по его требованию. Выводы ревизии в письменной форме докладываются коллегии старших ревизоров, заседания которой проходят под председательством одного из заместителей Генерального ревизора. Решения коллегии принимаются большинством голосов (включая голос докладывающего ревизора).

Общие счета государства, подготовленные министром финансов, представляются каждый год Суду счетов. Его замечания и заключения по результатам финансового года и использования собственности направляются в парламент вместе с формально заверенными счетами. Заверения счетов отдельных государственных органов является частью судебной ревизии их бухгалтеров, заверение счетов государственных компаний проводится частными аудиторами, выводы которых о проведенных проверках представляются в высший контрольный орган.

Финансовые операции государства и государственных учреждений (кроме принадлежащих государству компаний) выполняются государственными бухгалтерами, которые отвечают за сбор доходов и утверждение (в финансовом смысле этого слова) и выплату расходов, несут персональную ответственность за выполнение своих обязанностей. Государственные бухгалтеры должны ежегодно представлять счета в суд. После предварительного расследования им может быть предъявлено требование представить объяснение по каждому из случаев неправильного сбора налога или оплаты расходов в нарушение существующих финансовых правил. Если им не удается представить суду удовлетворительных объяснений по таким фактам, то суд может принять решение о возмещении суммы ущерба за их счет. Приговор суда имеет юридическую силу и может быть обжалован в Высшем административным суде только в соответствии с положениями закона.

Проверка управления включает в себя не только обычную финансовую ревизию, но и определяет эффективность деятельности проверяемого подразделения в целом. Этот вид проверки является преобладающим. Ее итогом являются не только заключение и выводы, но и рекомендации по устранению отмеченных недостатков. Информация о выявленных фактах бесхозяйственности или финансовых нарушений направляется главам проверенных организаций через министра юстиции с требованием о предоставлении ответа в контрольный орган в течение трех недель. Дела по вскрытым злоупотреблениям направляются прокурору для возбуждения уголовного дела.

В Великобритании отсутствует единое законодательство, регламентирующее работу контрольно-ревизионного механизма. Нет и специального органа, в полномочия которого входил бы общий контроль за деятельностью администрации. И все же аспекты ее работы на всех уровнях вплоть до местных органов власти являются объектом постоянного наблюдения со стороны законодательных органов (парламент, местные выборные органы), судебных властей, общественных организаций.

Особую роль играет надправительственный Национальный ревизионный совет, контролирующий финансовую сторону деятельности правительства и подотчетный непосредственно парламенту. Гарантами эффективности такой системы являются подчиненность исполнительной власти законодательным органам, независимость суда и традиционное понимание примата закона.

Осуществление постоянного контроля за деятельностью правительства является одной из основных функций британского парламента. В широком смысле вся его работа, включая дебаты, устные и письменные запросы, адресованные премьер-министру и руководству отдельных ведомств, а также т.н. дни оппозиции, направлена на детальный анализ действий правительства. В 1979 г. с целью усиления контрольных функций были образованы 14 специальных парламентских комитетов, каждый из которых занимается рассмотрением различных сторон деятельности одного из ведущих министров. Каждый комитет публикует стенограммы и доклады по обсуждавшимся вопросам, в которых излагаются рекомендации и замечания руководству министерства или правительства в целом.

Эффективной формой контроля за деятельностью администрации являются запросы членов парламента. Руководство каждого министерства отвечает на запросы членов парламента не реже одного раза в месяц. Большинство устных запросов и ответы на них транслируются по радио и телевидению, а также публикуются в ежедневных стенографических отчетах о дебатах. Здесь же приводятся подробные ответы на письменные запросы парламентариев.

В упомянутых материалах отмечается, что определенный контроль за деятельностью министерств и ведомств осуществляется парламентским уполномоченным по административным вопросам - омбудсменом, в круг обязанностей которого входит рассмотрение жалоб частных лиц на работу государственных учреждений. Аппарат омбудсмена, проводящий независимые расследования, принимает к рассмотрению вопросы, поступающие через членов парламента от их избирателей, только в тех случаях, когда другие формы разрешения спора не дали результата. Прежде чем обратиться к помощи уполномоченного по а-дминистративным вопросам, необходимо направить претензию соответствующему министру, а в случае несогласия с его решением - обратиться в суд первой инстанции. Только после этого жалоба может быть рассмотрена омбудсменом. При исполнении своих обязанностей омбудсмен и его штат обладают широкими полномочиями, включая изъятие и проверку досье министерств, доступ к любой внутренней информации, опрос сотрудников.

Контроль за финансовой деятельностью министерств и других государственных ведомств осуществляет Национальный ревизионный совет (НРС). В его функции входит «слежение за экономичностью и эффективностью расходования министерствами и другими органами средств, выделенных им для выполнения своих функций». НРС не является частью госаппарата и подчиняется непосредственно парламенту. Руководитель НРС - Генеральный ревизор - назначается премьер-министром по рекомендации парламентского комитета госрасходов и может быть смещен со своего поста только королевой по представлению обеих палат парламента. В отличие от других министерств, Генеральный ревизор лично набирает свой штат сотрудников, которые подотчетны только ему. Деятельность НРС финансируется непосредственно парламентом и строится по двум основным направлениям -подготовка заключений по балансовой отчетности различных государственных органов и анализ эффективности и экономичности произведенных расходов, соответствия их «направленности и духу» парламентского решения о выделении средств на ту или иную программу.

Большое значение имеет работа НРС по контролю за эффективностью расходования средств. Итоги таких проверок привлекают, как правило, большое внимание общественности, могут стать предметом широкого обсуждения.

В материалах подробно освещен опыт контрольной деятельности в США. Поддержка Конгресса является основной обязанностью Главного контрольного управления (ГКУ). Она реализуется путем предоставления Конгрессу разнообразных услуг - проведение ревизий, проверок и оценок (обзор) реализации федеральных программ и деятельности федеральных органов. Многие обзоры ГКУ выполняются в соответствии с поручениями Конгресса. ГКУ обязано выполнять поручения председателей комитетов Конгресса. Другие обзоры инициируются в соответствии с постоянными обязательствами ГКУ перед комитетами Конгресса, некоторые обзоры подготавливаются в соответствии с законом. Отдельные обзоры выполняются независимо в соответствии с законодательными обязанностями ГКУ.

ГКУ рассматривает каждую федеральную программу, деятельность и функции федеральных органов. Характеризуются основные области контроля - бухгалтерский учет, финансы, сельское хозяйство, здравоохранение, жилищное строительство, оборона, страхование дохода, энергия, окружающая среда, транспорт, международная деятельность, служба в армии, межправительственные дела, налоги, управление, информация.

Результаты работ, выполняемых ГКУ, докладываются Конгрессу путем участия работников ГКУ в даче показаний в комитетах и подкомитетах Конгресса, в брифингах. В зависимости от характера поручений Конгресса для него готовятся справки, письменные аналитические доклады, исследования, цифровой и фактический материал по отдельным вопросам, отчеты по итогам отдельных проверок. Кроме того, Генеральный контролер США ежегодно направляет Конгрессу отчет о работе ГКУ за год. Этот доклад открыт для общественности и средств массовой информации. Кроме того, ежегодно публикуется доклад о рекомендациях, которые были даны ГКУ по результатам проведенных им проверок и не были одобрены. Ежемесячно публикуется список завершенных проверок, который направляется в Конгресс и открыт для прессы и общественности.

ГКУ помогает обеспечить Конгресс полной информацией об управлении финансами.

ГКУ предоставляет юридические консультации для Конгресса. По запросу Конгресса Генеральный контролер направляет заключения по юридическим аспектам реализации правительственных программ. Работники ГКУ привлекаются также к подготовке проектов законов. Ими оказывается помощь правительственным учреждениям в толковании законов о расходовании государственных средств.

Служба Генерального ревизора Канады осуществляет парламентский контроль. Правовое положение Генерального ревизора определяется законом. Он назначается правительством Канады на срок до 10 лет, при условии успешного выполнения им своих обязанностей. Однако он может быть освобожден от занимаемой должности правительством по требованию обеих палат парламента.

Основной обязанностью Генерального ревизора и его аппарата является проверка государственных счетов Канады. Выполняются следующие виды работы: проверка того, произведены ли расходы в соответствии с существующими законодательными актами; оценка целесообразности учетной политики правительства; засвидетельствование финансовых отчетов различных правительственных учреждений; определение, факторов, которые мешают в деле экономного и эффективного управления государственными материальными и финансовыми средствами; подготовка отчета по вопросам управления кадрами в правительстве; выявление случаев, когда расходы были произведены без учета требований об экономии и эффективности материальных и денежных средств.

Генеральный ревизор Канады отвечает за проведение ревизии в министерствах и ведомствах Канады, среди которых есть как сравнительно небольшие организации, так и крупные нецентрализованные ведомства с широкой сетью филиалов по всей стране и за рубежом; в государственных корпорациях, которые являются государственной собственностью или контролируются государством.

Одной из функций Генерального ревизора является проверка финансовых отчетов правительственных учреждений и представление парламенту его мнения по достоверности этих отчетов и соответственно финансовой политике правительства. В связи с этим проводятся аттестационные проверки в различных ведомствах федерального правительства. Мнение Генерального ревизора требуется также по ежегодным финансовым отчетам тех министерств, ведомств и государственных корпораций, которые он непосредственно проверяет.

Контрольные институты ряда иностранных государств взаимодействуют или пытаются находить линии разграничения своих функций с функциями омбудсменов. Как известно, последние являются независимыми структурами, образуемыми парламентами. Но есть своего рода административные омбудсмены. Во Франции медиатор назначается Советом Министров и служит для посредничества между аппаратом управления и гражданами. Ему помогают выделяемые в министерствах, департаментах корреспонденты. В США исполнительные омбудсмены штатов назначаются губернаторами, часто с участием легислатур. В Австрии президент назначает членов аппарата Коллегии народной правозащиты (См. подробно: В. Бойцова. Организация контроля за деятельностью должностных лиц в различных странах. - Президентский контроль, 1996, № 4).

И такой институт, как Счетная палата, действует в общем режиме государственного контроля.

Думается, приведенная подробная информация о зарубежном опыте будет полезной для отечественной теории и практики контроля.