§ 4. Продвижение по службе

Правовое нормирование продвижения и поощрения по службе имеет длинную и противоречивую историю и уходит в глубину веков.

В России уже в XVIII—XIX вв. продвижение по службе было урегулировано рядом тщательно продуманных нормативных актов, в числе которых — Указ Петра I «О порядке государственной службы» 1722 г., Устав о службе по определению от правительства 1857 г., Уставы о пенсиях и единовременных пособиях, Положение об особых преимуществах государственных служащих в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и Царства польского и т. д.

В п. 10 ст. 21 Закона об основах госслужбы закреплен институт ротации, то есть командирование (направление) служащего с его согласия в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности по его специальности на срок до двух лет. Ротация служащих внутри госоргана, а также переход (перевод) в другой орган (особенно правоохранительной системы) не только возможна, но и нужна, жизненно необходима.

В продвижении по службе значительное место занимают правовые условия продвижения по службе, под которыми понимаются такие фактические обстоятельства, с наступлением которых у служащего возникает право на продвижение по службе. Такие условия не должны быть абсолютно общими для всех госорганов, едиными могут быть некоторые принципиальные начала, а сами условия продвижения в каждом госоргане должны конкретизироваться в зависимости от специализации. В этой связи существенное значение имеют ст. 22 Закона об основах государственной службы, закрепившая право госслужащего на участие в конкурсе на замещение вакантной должности независимо от того, какую должность он занимает в момент проведения конкурса, и п. 2 ст. 7, которым служащему гарантируется проведение по его инициативе квалификационного экзамена для присвоения квалификационного разряда без последующего перевода на другую государственную должность. По сути дела — это закрепление права на продвижение, реализуемого по инициативе госслужащего, точнее даже — на самовыдвижение.

В ряде отраслевых нормативных актов в качестве условия производства в классный чин или специальное звание без соблюдения очередности называется выдвижение на вышестоящую должность. Тем самым в ведомствах (прокуратура, налоговая служба, юстиция, нотариат, МВД) допускаются случаи занятия должности при отсутствии у ее претендента соответствующего квалификационного обозначения.

В Законе об основах государственной службы говорится о том, что служащий имеет право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации (п. 6. ст. 9). К сожалению, норм о порядке продвижения по службе в Законе нет.

О резерве на выдвижение на высшие государственные должности говорится в п. 2 ст. 8 анализируемого Закона. Этот институт находит свое развитие в других нормативных актах, особенно в части установления критерия отбора кандидатов в резерв. При подборе специалистов в кадровый резерв учитываются выводы аттестации, состояние здоровья, возраст, профессиональная компетентность, соответствие квалификационным требованиям и должности.

Правовые условия продвижения по службе должны быть конкретными (специальными) для каждого вида госорганов, но общие принципы в системе продвижения, безусловно, должны быть едины. Поэтому, исходя из сказанного, во всех государственных органах могут приниматься во внимание: ученая степень, звание (или иное квалификационное обозначение), почетные звания, результаты должностной стажировки, переподготовки, повышения квалификации, состояние в кадровом резерве и т. д.

В науке и на практике признаются два принципа назначения на более высокие должности: принцип старшинства и принцип заслуг. В первом случае продвигается служащий, который более длительный срок работает на непосредственно нижестоящей должности, справляется со своими обязанностями и при это отсутствуют обстоятельства, препятствующие его пути «наверх» (возраст, здоровье и т. д.). Соответственно, служащий стремится повышать квалификацию, не допускать ошибок в работе.

Принцип заслуг исходит из того, что на более высокую должность следует выдвигать тех, кто лучше проявил себя, чьи качества больше соответствуют такой должности.

К сожалению, практика изобилует примерами, когда продвижение по службе связано с родственными отношениями, субъективными оценками лиц, решающих вопросы о выдвижении, отсутствием кадрового резерва.

Таким образом, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» — это первый законодательный акт в России, который закрепил, а порой только обозначил принципы продвижения и поощрения по государственной службе. Если говорить о потребностях, адекватных современному развитию общества, то можно выделить такие цели, как защита государством и законом чиновника от произвола сменяющих друг друга руководителей, четкое нормирование продвижения по службе при обеспечении достойного содержания.

Более полное нормативное урегулирование вопросов продвижения по службе обеспечивало бы независимость служащих вне сферы государственной службы, способствовало бы созданию аппарата, стоящего вне корпоративных политических и экономических интересов, осуществлению функций администраций при любых сменах лидеров, кабинетов. Словом, как бы ни «штормило», государство всегда должно быть управляемо.