§2. Административно-правовой режим чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение, условия и основания его введения.

Важная роль в обеспечении безопасности личности, общества и государства в чрезвычайных условиях принадлежит особому пра­вовому режиму деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающему установ­ленные законодательством ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополни­тельных обязанностей, т.е. чрезвычайному положению. Целью введения чрезвычайного положения является скорейшая норма­лизация обстановки, восстановление законности и правопоряд­ка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Правовой основой введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных мест­ностях является Конституция Российской Федерации и феде­ральный закон «О чрезвычайном положении» .

Условиями введения чрезвычайного положения служат обсто­ятельства, которые представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционно­му строю, устранение которой невозможно без применения чрезвы­чайных мер.

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 22, ст. 773.

61

Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть не только чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера (стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требу­ющие аварийно-спасательных и восстановительных работ), но и чрезвычайные обстоятельства социального характера (попытка на­сильственного изменения конституционного строя, массовые бес­порядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государствен­ных институтов).

Порядок введения чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ о введении чрезвычайного положе­ния подлежит утверждению Советом Федерации. Неутвержден­ный указ утрачивает силу.

В указе о введении чрезвычайного положения должны быть названы обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; дано обоснование необходимости его введения; содержаться перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и сво­бод граждан; перечислены органы, ответственные за осуществ­ление мер чрезвычайного положения, и указаны точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; определены границы территории, на которой вводится чрезвычайное поло­жение; определено время вступления в силу чрезвычайного по­ложения, а также точный срок, на который оно вводится.

Указ о введении чрезвычайного положения доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в силу, за исключением случаев, требующих неотложных мер по спасению населения.

В период действия режима чрезвычайного положения в ус­тановленном порядке могут быть изменены перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренные указом о введении чрезвы­чайного положения, или принято решение о его отмене.

Режим чрезвычайного положения преимущественно регули­руется нормами административного права, следовательно, он является административно-правовым режимом.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30

дней, а вводимого в отдельных местностях — 60 дней. По истечении этого срока чрезвычайное положение прекращается, а в случаях необходимости продлевается на такой же срок в установленном порядке.

В соответствии с международно-правовыми обязательствами ~ Российской Федерации, вытекающими из Международного Пак­та о гражданских и политических правах, в случае объявления чрезвычайного положения Президент России в трехдневный срок принимает меры к оповещению Генерального секретаря ООН об ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанному Международному Пакту, об объеме этих отступлений и причинах такого решения. )

Уполномоченные органы в течение всего периода чрезвычай­ного положения осуществляют контроль за соблюдением закона «О чрезвычайном положении» и проводят инспектирование соот­ветствующих территорий. Все должностные лица обязаны содейст­вовать осуществлению указанных функций и незамедлительно представлять запрошенную информацию.

В период действия чрезвычайного положения, введенного по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона о чрезвычайном положении, не допускаются изменения Конституции Россий­ской Федерации и избирательных законов России, конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, не прово­дятся выборы органов государственной власти и местного само­управления, а также референдумы.

Организация государственного управления и меры, применя­емые в условиях административно-правового режима чрезвы­чайного положения. На территории, где введено чрезвычайное положение, могут устанавливаться особые формы управления в соответствии с Законом о чрезвычайном положении. Государст­венные органы, осуществляющие управление в условиях чрез­вычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и за­конности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвы­чайное положение, могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту России либо назначенному им органу. Для коорди­нации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций государственными органами тер-

ритории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть образованы специальные временные органы,

6 исключительных случаях при введении чрезвычайного положения указом Президента министру внутренних дел и ди­ректору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Сформированные специальные органы управления вправе из­давать обязательные к исполнению на соответствующей террито­рии приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения. В случае создания специальных орга­нов управления полномочия территориальных органов представи­тельной и исполнительной власти могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом России.

Для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан используются силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлено чрезвычайное положение. По предложению министра внутренних дел Российской Федерации или директора ФСБ России Президент Российской Федерации обеспечивает привлечение дополнительных сил и средств орга­нов МВД и ФСБ. В исключительных случаях Президент прини­мает меры по привлечению Вооруженных Сил.

Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения. При введении чрезвычайного положения устанавливаются пере­чень и пределы чрезвычайных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, включая исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан.

На период чрезвычайного положения могут устанавливаться следующие меры:

а) особый режим въезда и выезда, а также ограничение свобод передвижения по территории, на которой введено чрезвы­чайное положение;

б) усиление охраны общественного порядка и объектов, обес­печивающих жизнедеятельность населения;

в) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

г) запрещение забастовок;

д) ограничение движения транспортных средств и их до­смотр.

64

При введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона о чрезвычайном положении, доиольигельно могут вводиться следующие меры:

а) комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное вре­мя суток ;

б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; допуска­ется временный арест печатной продукции до отмены чрезвычай­ного положения, а также временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

в) приостановление, после соответствующего предупрежде­ния, деятельности политических партий, общественных органи­заций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки;

г) проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, — личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств;

д) ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях допу­скается временное изъятие у граждан огнестрельного и холодно­го оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций — также и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

е) выдворение нарушителей общественного порядка, не яв­ляющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.

При введении чрезвычайного положения в связи с чрезвы­чайными ситуациями природного и техногенного характера в дополнение к вышеуказанным мерам могут применяться:

а) временное выселение (эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания, с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;

б) введение особого порядка распределения продуктов пита­ния и предметов первой необходимости;

в) установление карантина и проведение других санитарно-противоэпидемических мероприятий ;

65

г) мобилизация ресурсов государственных предприятий, уч­реждений и организаций, изменение режима их работы, переори­ентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции; иные изменения производственной дея­тельности, необходимые для проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ;

д) отстранение от работы на период чрезвычайного положе­ния руководителей государственных учреждений, предприятий и организаций, при ненадлежащем исполнении ими своих обя­занностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц;

е) в исключительных обстоятельствах, связанных с необхо­димостью неотложного проведения аварийно-спасательных ра­бот, допустима мобилизация трудоспособного населения и транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном обеспечении безопасности труда.

Гарантии прав и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения. Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, должны осуществляться в тех пределах, в которых это требуется остротой создавшегося положения. Эти меры должны быть совместимы с обязательства­ми, вытекающими из действующих международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны влечь за собой какой-либо дискриминации отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам расы, националь­ности, пола, языка, религии, политических убеждений или со­циального происхождения.

Введение чрезвычайного положения не может служить осно­ванием для применения пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказа­ния, для каких-либо ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести, религии в понимании этих прав и свобод, при­нятом в Международном Пакте о гражданских и политических правах.

Порядок и условия применения физической силы, специаль­ных средств и огнестрельного оружия, находящихся на воору­жении органов внутренних дел, применяются в соответствии с законами Российской Федерации и не подлежат изменению в условиях чрезвычайного положения. Неправомерное применение указанных средств принуждения сотрудниками органов внутрен­них дел, федеральной службы безопасности и военнослужащими, превышение должностными лицами служебных полномочий,

66

включая нарушение гарантий прав граждан, установленных За­коном о чрезвычайном положении, влечет за собой ответствен­ность согласно действующему законодательству.

Вместе с тем Законом о чрезвычайном положении установле­на ответственность граждан и должностных лиц за нарушение административно-правового режима чрезвычайного положения.

Граждане, нарушившие правила комендантского часа, за-держилаются силами охраны правопорядка до окончания комен­дантского часа, а лица, не имеющие при себе документов, — до установления их личности, но не более чем на трое суток; задержанные лица и находящиеся при них вещи могут быть подвергнуты досмотру. Нарушение установленного режима, за исключением правил комендантского часа, влечет администра­тивное взыскание в виде штрафа в размере от 0,5 до 5 мини­мальных месячных размеров оплаты труда, если эти нарушения не содержат в себе состава преступления и не влекут за собой уголовной ответственности.

Неоднократное нарушение режима чрезвычайного положения, действия, провоцирующие нарушение правопорядка и разжигаю­щие национальную рознь, а также нарушающие общественный порядок, активное воспрепятствование осуществлению граждана­ми и должностными лицами их законных прав и обязанностей, а равно неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника органа внутренних дел или федеральной службы безопасности при исполнении ими служебных обязанностей по охране общественного порядка, влекут за собой наложение штрафа в размере до 7 минимальных месячных размеров оплаты труда или административный арест на срок до тридцати суток, если эти действия не влекут уголовной ответственности. Те же действия, совершенные должностными лицами, влекут за собой наложение штрафа в размере до 10 минимальных месячных размеров оплаты труда или административный арест на срок до тридцати суток.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются судьей в порядке, установленном Кодексом РСФСР об администра­тивных правонарушениях в срок до трех суток. Лица, совершившие административные правонарушения, могут быть задержаны вплоть до рассмотрения дела судьей.

Отмена чрезвычайного положения влечет за собой прекращение производства по делам о нарушениях чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному аресту.

67