§1. Природа и окружающая среда. Система и правовое       •;

положение органов управления природными ресурсами       щ

и охраной окружающей среды        ,г

Природа — яомля, ее недра, атмосферный воздух, вода, лес и другие природные ресурсы — является основой жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, источником материальных благ и здоровья людей. Рациональное использование природных ресурсов, охрана окру­жающей среды стали в настоящее время проблемой международ­ного масштаба, от решения которой зависит дальнейшая судьба человечества. Активизируется межгосударственное сотрудниче­ство в обеспечении экологической безопасности, в котором при­нимает участие и Россия.

Управление в сфере природопользования и охраны окружаю­щей среды представляет собой целенаправленную организующую деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на практическое решение задач по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Управление в данной сфере имеет свои особенности. Во-пер­вых, использование природных ресурсов и охрана окружающей среды — это разные виды деятельности, хотя и взаимосвязан­ные. Использование природных ресурсов — это хозяйственная деятельность по их добыче, переработке и т.д. Охрана окружаю­щей среды предполагает различные виды деятельности (образо­вательную, организационную, правоохранительную и др.) по предотвращению вредных последствий хозяйственного и иного использования природных ресурсов, обеспечению их защиты от разрушения, истощения, загрязнения. Это обусловливает необ­ходимость дифференцированного подхода к организации управ­ления по функциональному принципу. Во-вторых, множество и разнообразие природных объектов определяют невозможность сосредоточения всех специальных функций в рамках одного органа управления и требуют создания различных органов спе­циальной компетенции. В-третьих, в соответствии со ст. 9 Кон-

278

ституцни Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации), муниципальной и иных фор­мах собственности. Следовательно, организация управления за­висит и от административно-территориального деления и от форм собственности на природные ресурсы. В-четвертых, по­скольку использование природных ресурсов имеет место не толь­ко в сфере хозяйствования, но и в других сферах общественной жизни, управление в сфере охраны природы имеет ярко выра­женные межотраслевые черты. В-пятых, множественность к разнообразие регулируемых отношений обусловливают широ­кую правовую основу.

Основным законодательным актом в этой области является закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной Среды» . Отдельные виды деятельности по использо­ванию природных ресурсов и охране природы регулируются отраслевыми нормативными актами: Основами лесного законо­дательства, законами «О недрах», «О ветеринарии» и др.

К ведению Российской Федерации относятся: определение ос­нов государственной политики, утверждение федеральных про­грамм экологического развития России и отдельных регионов, программ международного значения, реализация этих программ, осуществление природоохранительных мероприятий. Правитель­ство России координирует деятельность всех органов государствен­ного управления по вопросам экологии, оперативно решает вопросы общегосударственного значения. В этих целях в Правительстве Рос­сии создан Департамент природопользования и защиты окружаю­щей среды.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции разрабатывают, утверждают и реализуют местные экологиче­ские программы, ведут учет и оценку состояния природных ресурсов, осуществляют руководство природоохранительными ор­ганами, ведут контроль за использованием и охраной земель и т.д.

Значительная часть природоохранительных полномочий возложена на органы местного самоуправления. Поселковая, сельская администрация осуществляет государственный конт-

См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 10, ст. 457.

279

роль за использованием и охраной земель, соблюдением приро­доохранного законодательства, например за соблюдением правил охоты, рыбной ловли, сбора живорастущих растений, плодов, ягод. Районная администрация контролирует выполнение землепользова­телями обязательств по борьбе с эрозией почв; дает заключения по планам землеустроительных работ; осуществляет контроль в обла­сти использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира; предоставляет горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых; организует про­ведение экологической экспертизы проектов строительства и строя­щихся объектов, а также предприятий, загрязняющих воздушную и водную среду; налагает административные взыскания за экологиче­ские правонарушения и т.д.

Ведущим органом в системе органов государственного управ­ления природопользованием является Министерство природных ресурсов Российской Федерации, а в области охраны окружаю­щей среды — Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды. Они являются федеральными органами исполнительной власти и осуществляют комплексное управление, проведение единой научно-технической политики, координацию деятельности министерств, ведомств, предприя­тий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; оценку и прогнозирование антро­погенного воздействия на окружающую среду, а также состояния и использования природных ресурсов; формирование нормативно-методической базы; организацию единой государственной системы экологического мониторинга; организацию и проведение государст­венной экологической экспертизы; организацию и осуществление государственного контроля за охраной среды и использованием при­родных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности; обеспечение населения экологической информацией; организацию природно-заловедного дела, управление природно-за-поведным фондом Российской Федерации, ведение Красной книги Российской Федерации; реализацию обязательств, вытекающих из членства России в международных договол^ах, осуществление меж­дународного сотрудничества в данной области; развитие и эффек­тивное использование материально-технической базы территориальных органов и подведомственных организаций.

В соответствии с основными задачами эти органы разраба­тывают основные направления государственной экологической

280

политики, организуют разработку и реализацию федеральных и межгосударственных программ, готовят предложения по со­вершенствованию законодательства, осуществляют научно-мето­дическое обеспечение, создают нормативно-правовую основу экологической паспортизации хозяйственных объектов, прово­дят работу по нормативному и метрологическому обеспечению, стандартизации и сертификации в области охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, организуют и осуществляют лицензирование комплексного природопользо­вания, складирования, размещения и захоронения промышлен­ных и иных отходов, выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, осуществляют работы, связанные с охра­ной природы и т.д.

Для реализации своих полномочий по согласованию с соответ­ствующими органами субъектов Российской Федерации федераль­ные органы создают территориальные природоохранные органы.

Данные органы вправе: запрашивать необходимую информа­цию, заслушивать отчеты руководителей предприятий, учреж­дений и организаций, беспрепятственно посещать различные объекты независимо от ведомственной принадлежности, по резуль­татам проверок составлять акты и протоколы, давать обязательные предписания по устранению нарушений природоохранного законо­дательства, ограничивать или приостанавливать деятельность предприятий или иных объектов, если их эксплуатация осущест­вляется с нарушением требований законодательства, лицензий, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих ве­ществ, а также давать предписания на прекращение финансиро­вания таких работ; рассматривать дела об административных правонарушениях; аннулировать лицензии; вносить предложе­ния об изъятии земельных участков при использовании их способами, приводящими к эрозии и деградации земель, хими­ческому, биологическому и радиоактивному загрязнению; за­прещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполняется с нарушением экологических норм и правил; за­прещать ввоз в Россию и транзит экологически опасных грузов.

В России образована Международная комиссия по охране озо­нового слоя, которая координирует деятельность министерств, ве­домств и организаций по выполнению обязательств по охране

281

озонового слоя на основе оценки экологической обстановки и факторов отрицательного воздействия на него .

На федеральном уровне и в субъектах Российской Федера­ции формируются системы специальных органов, уполномочен­ных осуществлять управленческую деятельность, связанную с отдельными видами природных ресурсов. К ним относятся: Го­сударственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем), Государственный ко­митет Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовст-во), Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), Федеральная служба геодезии и картографии (Роскартография). Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру­жающей среды (Росгидромет), а также специализированные контрольно-надзорные органы — Федеральный горный и про­мышленный надзор России (Госгортехнадзор). Компетенция этих федеральных органов исполнительной власти определена Положениями о них, утвержденными Правительством Россий­ской Федерации. Все они входят в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ) . Аналогичные " органы образуются в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации феде­ральные органы могут создавать для осуществления своих задач территориальные органы управления.

Роскомзем России осуществляет государственное регулиро­вание и межотраслевую координацию по вопросам отношений, связанных с использованием земельных ресурсов. Он проводит государственную политику в области рационального использова­ния и охраны земель, сохранения и воспроизводства почв, ведет государственный кадастр и мониторинг земель, организует и проводит работы по землеустройству, разрабатывает государст­венные программы рационального использования и охраны зе­мель и т.д.

Роскомрыболовство осуществляет государственное регулиро­вание и межотраслевую координацию по вопросам сохранения и

См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, М° 36, ст. 3396.

См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 48, ст. 4661.

282

рационального использования рыб, других водных животных и растений. Основными задачами Роскомрыболовства являются: осуществление единой государственной политики в области ра­ционального использования водных биологических ресурсов, их исследования, охраны и воспроизводства во- внутренних водо­емах, в территориальных водах, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в открытых районах Мирового океана, обеспечение в пределам своей компетенции соблюдения законов и иных норма­тивных актов и т.д.1. В соответствии с основными задачами Роскомрыболовство участвует в разработке нормативных актов, осуществляет лицензирование промышленного рыболовства и рыбоводства, определяет объемы допустимых уловов (квот выло­ва), ведет учет и государственный кадастр водных биологических ресурсов, осуществляет государственный контроль и охрану вод­ных биологических ресурсов, руководит деятельностью подведом­ственных ему предприятий, учреждений и организаций и т.д. Для осуществления своих функций Роскомрыболовству предоставлены права: утверждать правила промысла водных биологических ре­сурсов, спортивного и любительского рыболовства, квоты вылова их в зависимости от видов, бассейнов и районов; выдавать разре­шения на право лова рыбы и добычи других биологических видов; осуществлять руководство работами по искусственному воспроизводству водных биологических ресурсов; проводить ры-бохозяйегвенную экспертизу; контролировать работу рыбопропуск­ных и рыбозашитных сооружений. Свои функции Роскомрыболовство осуществляет через входящие в его структуру территориальные орга­ны, бассейновые управления и другие органы по охране, воспроизвод­ству рыбных запасов и регулированию рыболовства. Должностные лица бассейновых управлений и других органов по охране, воспро­изводству рыбных запасов и регулированию рыболовства рассмат­ривают дела о нарушениях правил рыболовства и охраны водных биологических ресурсов и налагают административные взыска­ния, а также предъявляют иски о возмещении причиненного вреда.

Федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз) и подве­домственные ей подразделения в субъектах Российской Федера-

См.: Собрание законодательства Российской Федерации,  1995, № 22,   ст. 2057.

283

ции, а также местные подразделения — лесхозы и лесничества являются системой государственных органов, специально упол­номоченных для осуществления государственного регулирова­ния и государственного контроля в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов . Рослесхоз разрабаты­вает основные направления государственной политики в поруг ченной ей сфере управления; обеспечивает непрерывное и неистощимое лесопользование, сбережение и приумножение лесных богатств, соблюдение всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лес» ным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводст­ва, охраны и защиты лесов, правил учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством. В соответствии с возложенными на нее задачами Служба лесного хозяйства разрабатывает нормативные акты; организует госу­дарственную лесную охрану, организует и осуществляет конт­роль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; организует лесовосстановительные и гидроле­сомелиоративные работы; обеспечивает учет лесного фонда; осу­ществляет охрану лесов от незаконных порубок, защиту их от болезней и вредителей; утверждает расчетные лесосеки для заго­товки древесины; управляет федеральными национальными при­родными парками; организует егерьскую службу и ведение охотничьего хозяйства и т.д. Рослесхоз вправе давать обязательные к исполнению указания (предписания) по устранению нарушений лесного законодательства, направлять материалы о правонарушени­ях по подведомственности, рассматривать дела об административ­ных правонарушениях и налагать административные взыскания, принимать совместно с органами государственной власти решения о приостановлении, ограничении, прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций при нарушении ими лесного законодательства и в иных случаях, предусмотренных законодательными актами.

Федеральная служба геодезии и картографии (Роскартогра-фия) является специально уполномоченным органом, осуществ­ляющим специальные функции в области охраны природных ресурсов. Роскартография совместно с Минприроды России про-

См.: Собрание законодательства Российской Федерации,  1994, № 12,  ст. 1390.

284

водит экологическое картографирование, мониторинг окружаю­щей среды и кадастр природных ресурсов; картографически и топографо-геодезически обеспечивает федеральные и региональ­ные экологические программы; непосредственно или через терри­ториальные инспекции государственного геодезического надзора контролирует соблюдение предприятиями, учреждениями и орга­низациями независимо от их организационно-правовых форм со­блюдение требований и порядка ведения топографо-геодезических работ и т.д. .

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мони­торингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет госу­дарственное управление в области гидрометеорологического и гелиофизического обеспечения народного хозяйства и обороны страны, мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды, работ по активному воздействию на гидроме­теорологические и другие геофизические процессы . В систему Росгидромета входят: территориальные органы управления, гид­рометеорологические станции и посты, пункты наблюдения за загрязнением окружающей природной среды и федеральные предприятия, учреждения и организации. Основными задачами Росгидромета являются: гидрометеорологическое и гелиофизи-ческое обеспечение народного хозяйства, органы государствен­ной власти, населения и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, око­лоземного космического пространства; оценка климатических изменений, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов; осуществление активных воздействий на геофизические процессы и явления в интересах народного хозяйства; государственный надзор за проведением предприятиями, учреждениями и организациями работ по активному воздействию на гидрометеорологические и дру­гие геофизические процессы и явления; выполнение международ­ных обязательств в данной области. Росгидромет проводит оценку и прогноз состояния окружающей среды, составляет прогноз пого­ды, обеспечивает функционирование службы наблюдения, лицен­зирует гидрометеорологические работы, совершенствует систему

См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 5, ст. 386.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 20,  ст. 2280.

285

предупреждения о стихийных бедствиях и экстремальных ситу­ациях, связанных с загрязнением окружающей среды. Росгидромет вправе издавать единые технические и методические указания, запрашивать оперативную информацию, разрабатывать тарифы на гидрометеорологические услуги, создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои территориальные органы, гидрометеороло­гические станции и посты, пункты наблюдения за загрязнением окружающей среды.

Все органы государственного управления природопользовани­ем и охраной природных ресурсов имеют определенные контрольно-надзорные полномочия. Наряду с этим имеются и специальные органы, осуществляющие определенные виды контроля (надзора). Так, Федеральный горный и промышленный надзор (Госгортех-надзор России) осуществляет функции государственного горного надзора в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства, предупреждения и устранения вредного влияния деятельности по использованию недр на окружающую природную среду, а также охраны недр1.

Органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции в области охраны окружающей среды, наделены полномочиями по рассмотрению административных правонарушений и наложе­нию административных взысканий (ст.ст. 47, 57—60, 76, 85 КоАП РСФСР).

К числу природоохранительных органов относится также Комитет по проведению подводных работ особого назначения при Правительстве Российской Федерации, созданный для ре­шения вопросов предотвращения экологических катастроф на морях и других водных акваториях, подъема затопленной воен­ной техники, снаряженной отравляющими веществами, и кон­тейнеров с радиоактивными отходами, мониторинга подводных источников воздействия повышенной опасности на окружаю­щую среду .

Наряду с органами, входящими в природоохранительную систему, функции в области охраны природных ресурсов и охра­ны окружающей природной среды осуществляют и другие мини-

1    См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской федерации, 1993, № 8, ст. 657.

2   См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, Ms 34, ст. 3181.

286

стерства, ведомства, являющиеся природогшльзователями, дея­тельность которых связана с выбросами в окружающую среду загрязняющих веществ и другими вредными воздействиями.