§2. Производство по принятию нормативных актов государственного управления

Если формировать представления об административном процессе «по образу и подобию» процессов гражданского и уголовного, то названному производству вообще нет места в юридическом процессе. Между тем, как было показано в предыдущих разделах настоящей монографии, каждый вид процесса не может не отражать в своем содержании особенности той ветви государственной власти, которую он облекает в процессуальную форму. Оба вида судопроизводства — гражданский и уголовный процессы не могут не быть ничем иным, кроме как правоприменительными, поскольку именно такова суть правосудия - применять нормы материального права в строго определенном процессуальном порядке и тем самым выполнять свою конституционную функцию.

Совершенно иначе обстоит дело с государственным управлением, которое осуществляется системой исполнительных органов государственной власти. Содержание государственного управления, его функции, основные направления деятельности, формы и методы осуществления достаточно подробно описаны в соответствующей научной и учебной литературе. Поэтому ограничусь констатацией принципиально важного положения, отличающего государственное управление как реализацию исполнительной власти от власти судебной — правотворческой природы государственного управления обусловленной объективной необходимостью осуществления широкомасштабной и многоплановой организационной деятельности. Для этого необходимо обладать важными и специфическими полномочиями, а именно: создавать новые нормы права, общие правила поведения на основе и во исполнение закона.

Для наглядности сопоставим три ветви государственной власти. Законодательная власть характеризуется принятием только нормативных актов — законов Российской Федерации или субъектов Российской Федерации; судебная власть — только индивидуальных, исполнительная власть — и нормативных, и индивидуальных юридических актов.

При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных юридических актов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы исполнительной власти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура.

Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

Когда в конце 60-х годов мною впервые в литературе был предложен данный вид административного производства — по принятию нормативных актов государственного управления, пришлось констатировать отсутствие в законодательстве того периода юридических актов, которые бы специально регулировали эту сторону управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти.

Теперь положение существенно изменилось. В настоящее время такие акты существуют и играют важную роль в регулировании нормо-творческой работы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Принципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации, согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство.

Сейчас с полным основанием можно говорить о существовании определенной правовой базы, включающей ряд актов различного уровня, регулирующих производство по принятию нормативных актов государственного управления, среди которых: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 15 марта 2000 г. «О классификации правовых актов», от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации: от 3 июня 1995 г. «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации», от 13 августа 1997 г. «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 19 сентября 1997 г. «Положение о Совете по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации», от 23 мая 2000 г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», от 30 сентября 2000 г. «Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг», от 5 октября 2000 г. «Регламент Правительства Российской Федерации», «Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации», от 2 августа 2001 г. «Основные требования к концепции и разработке проектов Федеральных законов», приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности», приказ Министра юстиции Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. «Разъяснения о применении «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», приказ директора Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации - командующего железнодорожными войсками Российской Федерации от 31 октября 2001 г. «О порядке опубликования нормативных актов ФСЖВ России, признанных Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации», постановление губернатора Ленинградской области от 2 августа 2000 г. «Положение о Правительстве Ленинградской области».

Что такое нормативный правовой акт? Помимо научных определений, есть и официальное, содержащееся в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»: «нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы. В свою очередь под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

В приведенной формуле весьма сомнительной представляется оценка правовой нормы как «общеобязательного государственного предписания». Дело в том, что большое число правовых норм, установленных государством, будучи «общими правилами» поведения, вовсе не являются «общеобязательными». К их числу, как известно, относят-ся нормы управомочивающие или диапозитивные. Для их использования требуется лишь желание того или иного субъекта.

Общая теория права исходит из того, что «нормативно-правовой акт — это письменный документ соответствующего государственного органа, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие правила общего характера».

Федеральные органы исполнительной власти — федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и др. принимают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Не допускается издание нормативных актов в виде писем и телеграмм.

При этом у различных органов исполнительной власти набор актов оказывается весьма различным. В Положениях о некоторых федеральных органах исполнительной власти это выглядит, например, так:

— Министерство здравоохранения РФ издает приказы, указания, постановления, инструкции;

— Министерство внутренних дел РФ — приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и др.;

— Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций — приказы и указания;

— Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии — постановления, правила, инструкции, положения, распоряжения, приказы, дает указания;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды — приказы и распоряжения.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию.

Принятие нормативных правовых актов как административное производство состоит из нескольких стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников производства. Эти стадии следующие:

а) подготовка проекта нормативного акта;

б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта;

в) государственная регистрация нормативного акта;

г) опубликование и вступление в силу нормативного акта. Подготовка проекта нормативного правового акта

Это начальный этап производства по принятию нормативных актов органов исполнительной власти. В зависимости от того, каким органом предполагается принять нормативный акт — например, органом общей компетенции — Правительством Российской Федерации, федеральным министерством, действующим в установленной сфере деятельности и т. д., определяются основные направления нормотворче-ской деятельности, а также первоочередные акты и т. д.

В этих целях могут создаваться широкопредставительные структуры, как например, Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации, образованный 19 сентября 1997 г. Он является постоянно действующим консультативным органом, созданным в целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией правовой реформы в экономической сфере, и подготовки предложений для их решения.

Его основными задачами являются:

— организация разработки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере;

— анализ и предварительная экспертиза наиболее важных проектов нормативных правовых актов, необходимых для осуществления правовой реформы в экономической сфере;

— подготовка предложений по включению проектов, подлежащих разработке, в перечень приоритетных проектов нормативных правовых актов.

Как установлено Регламентом Правительства Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти не позднее чем за месяц до начала очередного квартала направляют в Правительство РФ разработанные на основе Посланий Президента Российской Федерации, программ и планов Правительства РФ предложения, содержащие:

а) наименование вопроса и обоснование необходимости его рассмотрения на заседании Правительства;

б) общую характеристику и основные положения предлагаемого к рассмотрению вопроса;

в) форму решения Правительства;

г) перечень соисполнителей для подготовки вопроса к рассмотрению на заседании Правительства.

В соответствии с приказом МВД РФ от 23 ноября 1998 г. № 769, утвердившим «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности» процесс разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности состоит из этапов:

1) принятие решения и организация разработки документа;

2) разработка проекта документа;

3) рассмотрение проекта документа в заинтересованных организациях и его согласование;

4) подписание (утверждение) нормативного документа по пожарной безопасности;

5) опубликование нормативного документа и вступление его в силу.

Подготовка проекта нормативного правового акта Правительства Российской Федерации осуществляется по следующим правилам:

а) Проект нормативного акта, затрагивающий интересы нескольких ведомств, подлежит согласованию с руководителями заинтересованных структур, а сам факт согласования оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство Российской Федерации. Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации.

б) Подготовка проекта нормативного акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяется круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации и специалисты, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта участвует юридическая служба. Проекты постановлений Правительства Российской Федерации разрабатываются, как правило, с участием Министерства юстиции Российской Федерации. А проекты постановлений, предусматривающие расходы за счет средств федерального бюджета, подлежат также согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

Проекты всех нормативных актов после их согласования с заинтересованными органами и организациями и до внесения в Правительство представляются на согласование в Министерство юстиции Российской Федерации.

Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.

в) Проект нормативного правового акта должен иметь соответствующую структуру, обеспечивающую логическое развитие темы правового регулирования. При необходимости в тексте может быть выделена преамбула. В тексте проекта могут быть главы, подразделяющиеся на внутренние рубрики. Если в нормативном акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты проекта должны иметь ссылки на эти приложения.

г) Одновременно с разработкой проекта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их части.

Нормативные правовые акты, изданные совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами исполнительной власти.

д) Подготовленный проект нормативного правового акта до его рассмотрения и принятия (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка, и завизирован руководителем юридической службы данного органа исполнительной власти.

Рассмотрение проекта и принятие (утверждение) нормативного акта

Порядок рассмотрения принятия (утверждения) нормативного акта органа исполнительной власти в значительной степени зависит от того, каким — коллегиальным или единоначальным, — является данный орган исполнительной власти. Так, коллегиальный орган исполнительной власти, например, Правительство Российской Федерации рассматривает поступающие проекты его постановлений на заседании, которое считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства.

По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства проектов приглашаются лица, имеющие к этому вопросу непосредственное отношение. Поступившие на заседание Правительства проекты рассматриваются с обязательным участием федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, к ведению которого относится рассматриваемый вопрос.

На заседаниях Правительства Российской Федерации решения принимаются как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства.

Проекты актов нормативного характера могут быть рассмотрены также на заседании Президиума Правительства Российской Федерации. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства.

Принятые на заседании Правительства Российской Федерации проекты нормативных актов оформляются в виде постановлений, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законодательством.

Несколько иной порядок рассмотрения проектов нормативных правовых актов в единоначальных органах исполнительной власти, например, федеральных министерствах. Так, в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г., Министерство образования Российской Федерации издает в пределах своей компетенции, в том числе совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, обязательных для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения.

В Министерстве образования РФ, как и в иных федеральных министерствах, существует коллегия, куда входит министр (Председатель коллегии), заместители министра, входящие в коллегию по должности, руководители структурных подразделений центрального аппарата министерства, а также ведущие ученые, специалисты, общественные деятели. Члены коллегии, за исключением лиц, входящих в нее по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению министра. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2000 г. состав коллегии Министерства образования Российской Федерации утвержден в количестве 25 человек.

Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих заседаниях, регулярно созываемых, основные вопросы, отнесенные к компетенции министерства, в том числе и проекты нормативных юридических актов. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение как единоначальник, сообщив о возникших разногласиях Правительству Российской Федерации. Члены коллегии, в свою очередь, имеют право также обратиться в Правительство Российской Федерации.

Важной стадией производства по принятию нормативных актов государственного управления, возникшей сравнительно недавно, является государственная регистрация нормативных правовых актов. Особенность этой стадии — в ее своеобразной двоякой природе: в данном контексте она выступает как стадия производства и вместе с тем в необходимых случаях — в качестве самостоятельного производства в административном процессе.

На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:

— федеральные органы исполнительной власти — министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, федеральные надзоры;

— иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (например, Центральный банк Российской Федерации).

Государственной регистрации подлежат не все нормативные правовые акты органов исполнительной власти, а только те, которые:

а) содержат правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливают правовой статус организации — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим органам исполнительной власти, а также устанавливают правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеют межведомственный характер, т. е. содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия — постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения). К нормативному правовому акту прилагается справка, подписанная руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представляющего нормативный акт на регистрацию. В справке указываются сведения, характеризующие основания издания акта, компетенция органа, издавшего акт, перечень нормативных источников, использованных при подготовке данного акта, сведения о согласовании нормативного акта с заинтересованными сторонами и т. д.

Государственная регистрация нормативных правовых актов органов исполнительной власти производится Министерством юстиции Российской Федерации срок до 15 дней с даты получения акта.

В случае отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти, представившего акт, в течение 10 дней с момента получения отказа издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации.

При получении решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

В случае необходимости Правительство Российской Федерации утверждает документы, регулирующие порядок государственной регистрации отдельных видов нормативных правовых актов в сфере государственного управления. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2000 г. утверждены «Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг». Регистрация такого вида нормативных правовых актов включает в себя:

— экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации;

— принятие решения о государственной регистрации акта;

— присвоение регистрационного номера;

— занесение в реестр.

Государственная регистрация нормативных актов данного вида осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в 30-дневный срок.

В государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, может быть отказано по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также иными нормативными правовыми актами. Эмитент не вправе обжаловать это решение в судебном порядке.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» Министерству юстиции Российской Федерации поручено создать федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Этот регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционных прав граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и других органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

В случае, если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству, экспертные заключения Министерства юстиции Российской Федерации включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) должны обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Опубликование и вступление в силу нормативных юридических актов

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечение 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их издания.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации публикуются в «Российской газете», а также в Собрании законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Копии актов, подлежащих обязательному опубликованию в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в Научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления в силу данного акта также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт. В соответствии с приказом директора Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации от 31 октября 2001 г. нормативные акты ФСЖВ России, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, публикуются в еженедельной газете железнодорожных войск Российской Федерации «Военный железнодорожник». Такая публикация является официальной.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.