ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемая читателю монография представляет собой обобщенное и соответствующим образом скорректированное изложение авторской концепции административного процесса и административно-процессуального права, научная разработка которой началась в середине 60-х годов и продолжается по настоящее время.

Образно говоря, все началось с того, что в упомянутый период с интервалом в четыре года были опубликованы две монографии, специально посвященные административному процессу и, в известной мере заложившие основы существующих и в настоящее время двух концепций, по-разному определяющих понятие и содержание административного процесса. Речь идет о монографиях — Н.Г.Салищевой «Административный процесс в СССР» (М., 1964) и В.Д.Сорокина «Проблемы административного процесса» (М., 1968). Каждая из названных работ, опираясь на высказанные в литературе различные суждения, фактически оформила основы «юрисдикционного» и «управленческого» подхода к понятию и социальной роли административного процесса.

В основе предлагаемой читателю авторской концепции административного процесса лежат исследования как отраслевого, так и общетеоретического плана, которые в своей совокупности представляют собой разработки трех, тесно связанных друг с другом, сюжетов. Первый сюжет объединяет основные проблемы, касающиеся административного процесса как самостоятельной юридической категории. Второй, — будучи логическим продолжением первого, — связан с исследованием административно-процессуального права, обоснованием его роли как самостоятельной отрасли права. Третий сюжет имеет уже общетеоретический характер и содержит ряд авторских выводов, аргументирующих иной подход к определению некоторых положений общей теории права.

В процессе исследования проблем административного процесса и формирования авторской концепции впервые были обоснованы положения, касающиеся всех трех сюжетов. В предисловии они только обозначены, подробная аргументация содержится в тексте монографии.

Так, применительно к понятию и содержанию административного процесса впервые сформулированы следующие основные выводы:

• Поставлен вопрос о процессе как юридической категории, его основных особенностях, служебном значении, главной цели — достижению правового результата.

• Вопреки мнению о производности административного процесса от процессов гражданского и уголовного, показана связь каждого вида процесса с соответствующими ветвями государственной власти, в том числе административного процесса с властью исполнительной. В условиях разделения властей этот тезис приобретает особую практическую значимость.

• Обоснован вывод о том, что специфику административного процесса, отличающую его прежде всего от процессов гражданского и уголовного, следует искать в особенностях власти исполнительной, юридической формой которой и является административный процесс.

• Выдвинуто предложение о включении в систему административного процесса двух производств наряду с уже признанными: производства по принятию нормативных актов государственного управления и производства по делам о поощрениях.

По второму сюжету, охватывающему комплекс вопросов административно-процессуального права, также впервые были сформулированы и обоснованы следующие положения:

• Исходя из авторского понимания сущности административного процесса, его социальной роли, многообразной связи с государственным управлением, осуществляемым системой органов исполнительной власти, выдвинуто положение о необходимости признания административно-процессуальных норм в качестве самостоятельной отрасли права, а не процессуального института в рамках материального административного права, как это предлагается представителями «юрис-дикционной» концепции административного процесса.

• Исследован комплекс вопросов, связанных с особенностями административно-процессуальных норм, их содержания, видах, показана их роль в «обслуживании» потребностей не только материального административного права, но и других материальных отраслей права. Раскрыта специфика предмета регулирования административно-процессуальных норм.

• Проведен анализ административно-процессуальных правоотношений, их понятия, содержания и видов, связей с соответствующими материальными правоотношениями, выявлены особенности объектов административно-процессуальных правоотношений.

Особое место в авторской концепции административного процесса и административно-процессуального права занимает третий сюжет, содержащий выводы, отражающие иной взгляд на некоторые положения общей теории права.

• Впервые было обращено внимание на то, что применение методологии системного анализа с необходимостью приводит к признанию существования такой фундаментальной категории, как единый предмет правового регулирования для всей системы права в целом. Удивительно, но факт: теория государства и права ни в прошлом, ни в настоящее время, признавая системную природу права, включающую четыре уровня структуры, тем не менее ограничивается признанием предмета регулирования лишь у отраслей, — системных элементов более высокой целостности — системы права в целом.

• Опираясь на непреложность существования единого предмета правового регулирования, впервые было обосновано существование и единого метода правового регулирования, объединяющего три первичные способа воздействия на поведение людей, — дозволение, предписание и запрет. Единый метод определяется единым предметом и является свойством всей системы права, а не принадлежностью той или иной отрасли права.

Исходя из того, что любая отрасль права объединяет одни и те же виды норм — дозволения, предписания и запреты, особенности метода правового регулирования как такового необходимо искать не на уровне отрасли, а на уровне правовой нормы.

• Впервые было высказано мнение, согласно которому единый метод правового регулирования, отражающий потребности всей системы права, практически реализуется в трех типах правового регулирования — гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом. Названные типы правового регулирования охватывают потребности практически всех отраслей российского права.

• Особое внимание было уделено исследованию связи типа правового регулирования с соответствующим видом юридического процесса, - - гражданским, административным и уголовным, показана важная роль процессуальных отраслей в реализации названных типов правового регулирования и, в конечном счете, единого метода правового регулирования в достижении юридического результата, предусмотренного соответствующей материальной нормой.

• С учетом оценки роли и места метода правового регулирования, как свойства всей системы права в целом, предложен иной подход к определению критериев выделения отраслей российского права, включающий три признака отрасли права: 1) наличие своего предмета регулирования, т. е. обособленной группы общественных отношений; 2) соответствующий уровень системной организации данной группы правовых норм, выступающей в качестве элемента системы права в целом; 3) способность данной группы норм взаимодействовать с элементами того же уровня, т. е. с иными отраслями российского права.

Названным признакам отвечают три группы процессуальных норм — гражданско-процессуальные, административно-процессуальные и уголовно-процессуальные. Что касается иных, реально существующих групп процессуальных норм, то они находятся на уровне процессуального института, действуя в рамках одноименных материальных отраслей, обеспечивая реализацию материальных норм только данной отраслевой принадлежности.

• Высказано мнение об особенностях предмета регулирования процессуальной отрасли российского права. Если предметом материальной отрасли права являются соответствующие фактические общественные отношения, то предметом процессуальной отрасли является это же фактическое общественное отношение, но ставшее теперь правовым под воздействием надлежащих норм материальной отрасли.

Названные в предисловии важнейшие положения и выводы авторской концепции административного процесса и административно-процессуального права определенным образом аргументируются в соответствующих главах предлагаемой монографии. Естественно, многие из них имеют ясно выраженный дискуссионный характер: с ними можно соглашаться либо отвергать, но вряд ли возможно игнорировать, ибо в последнем случае создается весьма любопытная картина.

Как известно, в литературе по общей теории права не было и нет недостатка в правильных рассуждениях о системной природе права как целостности, состоящей, в свою очередь, из системных же элементов - отраслей и т. д. по нисходящей линии... В любом учебнике по теории права можно встретить одни и те же привычные, ставшие дежурными строки о предмете и методе у каждой отрасли права. Но ни в одной монографии по теории права, ни в одном учебнике даже нет намека на существование у системы права своего предмета и, следовательно, единого метода.

В этой связи не может не вызвать серьезной озабоченности заметное снижение научного уровня многих публикаций. В них, к сожалению, можно встретить высказывания, которые, кроме недоумения, другой реакции вызвать не могут. Так, в систему российского права в качестве его элемента включают «теорию государства и права», авторы другого издания пишут, что предмет административного права (как отрасли) «изучает общественные отношения», складывающиеся в сфере государственного управления... Обосновывается необходимость «формирования административного процесса как самостоятельной отрасли российского права» либо как «отрасли судебного права». В одной из работ, опубликованных в 2001 г., фактически не проводится различия между такими категориями, как «система права» и «система законодательства». По мнению автора, отраслью права может быть признана лишь такая группа норм, которая оформилась законодательно в форме единого кодифицированного акта, отсутствие которого не позволяет говорить о существовании данной отрасли права.

Завершая предисловие, необходимо подчеркнуть, что содержащиеся в монографии положения являются результатом многолетних исследований, размышлений, анализа юридической литературы, процессов реальной действительности. Они начисто лишены элементов сенсационности. Их публикация — своего рода приглашение к серьезному научному разговору.

В монографии использованы следующие условные обозначения.

Нормативные правовые акты даются по основным источникам, каждому из которых присвоено условное буквенное и цифровое обозначение:

а) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР — обозначаются буквой «В»;

б) Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ — буквами «СА»;

в) Собрание законодательства РФ — буквами «СЗ»;

г) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти — буквами «БНА».

Первые цифры после буквенного индекса указывают на год издания соответствующего источника (бюллетеня), затем следует порядковый номер бюллетеня, где опубликован акт, заключительные цифры обозначают номер статьи, под которой опубликован нормативный акт.

Нормативные правовые акты даны по состоянию на 1 декабря 2001 г.