§ 4. Необхідність і завдання реформування українського адміністративного права.

Із світового досвіду відомо, що в період серйозних трансформацій полі-тико-правових систем, а ми зараз переживаємо таку трансформацію, саме галузь адміністративного права потребує істотних перетворень, а отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення.

Це цілком зрозуміло, оскільки адміністративне право є однією з провідних галузей права в кожній демократичній країні. Адже як, наприклад, галузь цивільного права виконує своєрідну системостворюючу функцію в сфері приватного права, так і адміністративне право виконує таку ж функцію в сфері публічного права.

Досвід сучасних розвинених держав Європи свідчить, що демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства у післявоєнний час тривала по кілька десятків років. Напевне, рекордним тут можна вважати приклад Великобританії, де подібний процес, за оцінками самих британських адміністративістів, тривав майже п'ятдесят років.

Що ж стосується України, то в перші приблизно 5-6 років після набуття державної незалежності у розвитку адміністративного права відбувався, можна сказати, явний застій

Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адміністративне законодавство. Скажімо, окрім регулювання діяльності органів правоохоронної спрямованості, серед нових адміністративно-правових актів загального характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 році Закон України «Про державну службу»

На цьому фоні все більш відчутним стало відставання від нових вимог практики державотворення української адміністративно-правової науки. На жаль, реальним фактом є те, що на сьогодні у нас підготовлено одиничні вузівські підручники з адміністративного права. Майже не видаються монографічні робочи по теоретичних інститутах цієї галузі права. В цілому за попередні роки значно скоротилась чисельність учених-адміністративістів.

Лише після прийняття у 1996 році Конституції України почали змінюватися на краще несприятливі тенденції розвитку національного адміністративного права.

Два вирішальних фактори значно цьому сприяли: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи, і — головне — покладення на цю комісію завдання підготовки Концепції адміністративної реформи; по-друге, це — прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про створення Робочої групи, якій доручалась підготовка Концепції реформи українського адміністративного права і, крім цього, розробка проекту Адміністративного кодексу України.

Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. Особливо ж неординарним, і не тільки, здається, для нашої країни, слід визнати урядове рішення щодо розробки Концепції реформи адміністративного права. Це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ставить завдання по концептуальному забезпеченню реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної.

Відповідно до цього завдання в 1998 році проект зазначеної Концепції був підготовлений. Його творча апробація була розпочата на Першій національній науково-практичній конференції з адміністративного права, яка відбулася у тому самому році і стала важливою віхою в консолідації сил адміністративістів України.

Творчий потенціал згаданої Концепції полягає, насамперед, в тому, що вона орієнтує весь процес реформування адміністративного права і зусилля дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних напрямках.

Перший стосується необхідності переосмислити ряд ключових науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвити і оновити саму доктрину адміністративного права як самостійної галузі української юридичної науки.

Другий напрямок зв'язаний з необхідністю суттєво змінити, оновити або доповнити усі основні частини величезного масиву чинного адміністративного законодавства, яке сьогодні за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, побудови соціальної, демократичної, правової держави, а, крім того не відповідає і вимогам здійснення адміністративної реформи.

1, нарешті, третій напрямок зумовлений необхідністю з'ясувати підходи до побудови внутрішньої структури нормативної системи адміністративного права. При цьому важливо врахувати потреби збереження її, з одного боку, галузевої цілісності, єдності адміністративного права, а з другого — поглиблення її внутрішньогалузевої диференціації.

Основні висновки Концепції вже набули досить широкого поширення. Найбільш цінним є те, що деякі ідеї вже знайшли втілення у законопроект-ній практиці. Причому у дуже важливих для державотворення актах: наприклад, в Законі «Про Кабінет Міністрів України», в проектах Кодексу основних правил поведінки державного службовця, нової редакції Закону «Про

державну службу», Закону «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади».

Крім того, безпосередньо на підставі відповідних розділів Концепції за дорученням Державної комісії з проведення адміністративної реформи та уряду України розпочата розробка таких принципово нових для нашого законодавства актів, як Кодекс адміністративних процедур і Закон «Про державний контроль у сфері виконавчої влади».

Вже один цей перелік законопроектних робіт свідчить про велику кількість і різноманітність висвітлюваних в Концепції проблем реформування адміністративного права. Причому Концепція аж ніяк не має на меті остаточно і безапеляційно вирішити всі ці проблеми. Дана справа, безумовно, потребує подальших, зростаючих зусиль як учених, так і практиків.

Разом з тим треба підкреслити, що в процесі підготовки і обговорення Концепції реформи адміністративного права в середовищі фахівців виявилося два протилежних підходи.

Перший полягає в тому, що існуюче адміністративне право необхідно якісно модернізувати на засадах правової державності. Необхідно тому, що його нинішній стан не відповідає обраним новим соціально-економічним і політико-правовим орієнтирам розвитку українського суспільства і здатний,

враховуючи фундаментальне значення цієї галузі права, істотно гальмувати цей розвиток.

Другий підхід, грунтуючись на тих же самих оцінках невідповідності існуючого адміністративного права новим історичним орієнтирам розвитку, зводиться, проте, навпаки, до того, що саме сьогоднішні соціально-економічні реалії України як раз і унеможливлюють в принципі вирішення

завдання підтягнути інститути адміністративного права до світових правових стандартів.

Звідси реформування адміністративного права з орієнтацією на ці стандарти означатиме механічний перенос у нашу дійсність адміністративно-правових інститутів розвинених зарубіжних країн, що є нічим іншим, як «химерною мрією» (за висловом одного з авторів наведеної позиції). Тому з реформою не треба поспішати, оскільки не можна забігати вперед. Треба, як вважають ці автори, просто очікувати, що по мірі об'єктивного процесу становлення ринкових економічних відносин і громадянського суспільства інститути адміністративного права (і не тільки цієї, а й всіх інших галузей) поступово вдосконалюватимуться.

З огляду на наведене, стосовно концептуальних ідей реформування українського адміністративного права треба, перш за все, сказати, що про якесь «підтягування» до «світових правових стандартів» говорити взагалі недоречно. Вже хоча б тому, що існуючі в різних країнах світу правові стандарти — досить різні, і про щось єдине «світове» говорити не можна.

Насправді ж прихильники реформування адміністративного права виходять з того, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на ряді однакових принципів. По них, до речі, виданий у 1996 р. спеціальний «Довідник Ради Європи з принципів адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами». І це не можна не враховувати.

Тому замість посилань на неіснуючі «світові правові стандарти», точніше було б говорити про «загальноєвропейські принципи адміністративного права». Але справа, звичайно, не в термінології.

Питання стоїть інакше: все ж таки потрібно і своєчасно — чи не потрібно і не своєчасно — наближати національне адміністративне право до цих стандартів, або принципів?

Відповісти на це питання тим, хто рекомендує не поспішати з таким наближенням, можна просто — треба уважніше читати українську Конституцію. Адже в ній більшість так званих «світових правових стандартів» вже три роки як записана. Це, зокрема, такі принципи, як: верховенство права;

законність; рівність всіх перед законом; пріоритет закону у регулюванні виконавчої влади; свобода доступу до інформації; судовий захист від неправомірних дій виконавчої влади; а також деякі інші принципи, що поширюються на адміністративне право.

Отже, дорікати авторам Концепції реформування адміністративного права за намір «підтягнути інститути адміністративного права України до світових правових стандартів» — це явне перебільшення.

Адже фактично мова йде про підтягування не до «світових стандартів», а про «підтягування» (якщо вже так висловлюватись) до «стандартів» власної Конституції України. Іншими словами, реформування адміністративного права орієнтується, насамперед, на приведення цієї галузі права у максимально повну відповідність до вимог і положень Конституції України.

Ще одне міркування з приводу необхідності і своєчасності реформування адміністративного права полягає в тому, що новий підхід до визначення адміністративного права має відбитися, передусім, в таких ключових елементах адміністративно-правової теорії, як предмет і метод регулювання адміністративного права.

Подібні зміни, на мій погляд, також є обов'язковим елементом реформування адміністративного права. І всупереч уявленням противників реформування, для проведення таких змін зовсім необов'язково очікувати виникнення нових соціально-економічних реалій

Проілюструвати необхідність внесення цих змін можна на таких цілком зрозумілих прикладах.

Зокрема, стосовно предмету адміністративного права. Визначення такої нової функції адміністративного права, як правореалізаційна, зумовлює доцільність виділення у змісті предмету адміністративного права окремої групи суспільних відносин, які відмінні від традиційних, тобто владно-субординаційних, управлінських відносин.

Відносини цієї групи, зокрема, складаються в процесі надання органами виконавчої влади багатоманітних, так званих управлінських послуг громадянам і юридичним особам. Але що таке «управлінські послуги»? Управлінські послуги — це новий елемент взаємовідносин держави з людиною. Ними слід вважати численні різного роду дозвільно-реєстраційні дії державних органів за відповідними зверненнями фізичних і юридичних осіб.

Традиційно такі дії розглядались як прояв владно-розпорядчої діяльності органів державної влади стосовно громадян.

Насправді ж ці дії слід оцінювати як виконання обов'язків держави перед громадянами, спрямованих на створення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і свобод. Таке розуміння відповідає новій ідеології «служіння держави» перед людиною. Отже, «служіння» з боку виконавчої влади   це і є, в першу чергу, надання управлінських послуг.

Інститут управлінських послуг поки що не сприйнятий багатьма українськими ученими і практиками. Окремі опоненти, наприклад, вважають, що характер виконавчої влади виключає розвиток в її сфері відносин,

пов'язаних з наданням послуг, оскільки такі відносини — це сфера цивільно-правового регулювання.

Поширення подібних галузевих стереотипів і догм — це сьогоднішня наша реальність, їх важко, звичайно ж, відразу здолати, але, все ж таки, робити це потрібно. Важливо всім усвідомити, що влада — це реалізація не

тільки зобов'язуючих громадянина правомочій, але і обов'язків держави перед громадянином.

В міру демократизації держави таких обов'язків з її боку стає все більше. І це має також стимулювати реформування адміністративного права.

Розглянута нова риса предмету адміністративного права — це лише один з прикладів безпосереднього зв'язку реформування адміністративного права із змінами методу адміністративно-правового регулювання.

В чому загалом полягає суть новацій у змісті методу адміністративного права?

Хоч традиційний для адміністративного права імперативний метод регулювання (так званий метод владних приписів) залишається непохитним, однак поширюються деякі нові форми його прояву. Вони свідчать про створення якісно нового, відмінного від колишнього, адміністративно-правового

режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами.

Цей новий адміністративно-правовий режим забезпечується шляхом встановлення: а) по-перше, рівних взаємних можливостей вимагати належну поведінку як з боку органів, так і з боку громадян (це має відбитися в оновленому правовому регулюванні адміністративних процедур); б) по-друге, юридичного захисту прав і свобод громадян у разі їх порушення з боку органів (це має знайти відображення у нових принципах адміністративного судочинства).

Утвердження такого правового режиму управлінських відносин робить громадянина значно більш «рівноправним» партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. І таких випадків існуватиме все більше, що також властиве демократичним, соціальним, правовим державам.

Підсумовуючи, треба підтвердити висновок, що необхідність такого реформування цілком назріла і зволікати з цим не має достатніх підстав. Головне ж полягає в тому, що в основу реформування покласти суттєво оновлене, більш демократичне осмислення суспільного призначення адміністративного права. Інакше кажучи, має бути доктринально створена і практично запроваджена в життя якісно нова ідеологія адміністративного праворозу-міння.