§1. Загальна характеристика системи нормативно-правових актів, що регулюють порядок організації

та діяльності органів публічної влади в Україні

Під правовою основою організації й діяльності органів публічної влади розуміють систему нормативних актів, що визначають функції, компетенцію, форми і методи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх структурних підрозділів. Для цих актів характерним є те, що правові норми, які в них містяться, є переважно імперативними.

У системі нормативно-правових актів, що визначають організацію роботи органів публічної влади, можна виділити декілька рівнів залежно від їх юридичної сили, змісту, дії у просторі та за колом осіб:

1. Конституція (Основний Закон) України – нормативний акт вищої юридичної сили, політико-правовий за своєю природою, що визначає найбільш важливі аспекти державного і суспільного ладу, у тому числі закріплює систему органів державної влади і місцевого самоврядування, форми народовладдя, принципи організації та діяльності органів публічної влади, функції та компетенцію вищих органів державної влади.

2. Закони України, що визначають організацію роботи органів публічної влади:

а) виборче законодавство, зокрема, закони «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів»;

б) законодавство, що визначає загальний правовий статус органів публічної влади, їх структурних підрозділів та посадових осіб, зокрема, закони «Про статус народного депутата України», «Про державну службу», «Про комітети Верховної Ради України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Конституційний Суд України», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», «Про представництво Президента України в Автономній Республіці Крим», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів», «Про Раду національної безпеки і оборони України»; найближчим часом будуть прийняті закони «Про Президента України» та «Про Кабінет Міністрів України»;

в) законодавство, що визначає окремі аспекти організації роботи органів публічної влади, зокрема, Регламент Верховної Ради України, закони «Про тимчасове виконання обов’язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про державну охорону органів державної влади і посадових осіб», «Про власність», «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» та ін.

4. Підзаконні нормативні акти, що визначають статус і порядок роботи органів публічної влади та їх структурних підрозділів:

а) укази Президента України, зокрема «Питання Адміністрації Президента України», «Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України», «Про затвердження Положення про порядок роботи з законоп­роектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України», «Про затвердження Положення про Адміністрацію Президента України» та ін.;

б) постанови Кабінету Міністрів України, серед яких «Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України», «Про урядові комітети», «Про Порядок складення, розгляду, зат­вердження та основні вимоги щодо виконання кошторисів доходів і видатків бюджетних установ та організацій», «Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління» та ін.;

в) акти центральних органів виконавчої влади, що регламен­тують організаційні питання внутрішньовідомчого та міжвідомчого характеру, наприклад, наказ МВС України «Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України», накази Головного Управління державної служби України «Про затвердження Порядку оформлення документів для розгляду питань щодо продовження терміну перебування на державній службі», «Про затвердження Порядку інформування центральними й місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими державними органами про зміни облікових даних керівних працівників та осіб, зарахованих до кадрів резерву на ці посади» та ін.;

г) акти місцевих органів публічної влади, наприклад, регламенти місцевих рад та місцевих державних адміністрацій, положення про структурні підрозділи виконкомів місцевих рад, положення про відділи та управління місцевих державних адміністрацій та ін.

 Певною особливістю вітчизняного законодавства у сфері державного будівництва є наявність типових нормативних актів, тобто правових документів, які регламентують організаційні питання діяльності однорідних органів публічної влади та їх посадових осіб. Прикладами таких актів можуть слугувати прийняті в останні роки Типовий регламент місцевої державної адміністрації, типові положення про окремі структурні підрозділи центральних і місцевих органів виконавчої влади (наприклад, Типове положення про управління юстиції, Типове положення про службу охорони праці та ін.). Прийняття таких актів спрямоване на забезпечення однакового вирішення найбільш складних організаційних питань, досягнення злагодженості в діях однорідних ланок публічної влади, недопущення волюнтаризму та суб’єктивізму в діях посадових осіб.

Близьким до типових є Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, в якому зібрано норми, що регламентують спільні організаційно-правові аспекти діяльності усіх центральних органів виконавчої влади. Загальне положення виступає основою для розробки окремих положень про кожний з центральних органів виконавчої влади, які потім затверджуються указами Президента України. При цьому слід мати на увазі, що згідно з п.12 ст.92 Конституції України, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики мають визначатися виключно законами України. Тому наявну практику затвердження главою держави положень, які визначають статус центральних органів виконавчої влади, слід розцінювати як тимчасову, що передує законодавчій регламентації.

Слід особливо відзначити, що в загальний системі нормативних правових актів, які регламентують організацію роботи органів публічної влади, левову частку становлять підзаконні акти. На жаль, багато з них офіційно не оприлюднюються, оскільки, як вважають, не стосуються безпосередньо основних прав і свобод громадян. Це ускладнює доступ широких кіл громадськості до цих актів і породжує значну кількість перешкод у налагодженні взаємодії органів публічної влади з населенням. Нині найбільш повне уявлення про цей нормативно-правовий масив дають комп’ютерні бази даних, зокрема «Законодавство України», «Ліга», «Нормативні акти України» та ін.