§1. Система, порядок формування і основи діяльності центральних органів виконавчої влади

З 1990 року в нашій державі йде активний процес пошуку і створення ефективно функціонуючої системи центральних органів виконавчої влади, який супроводжується значними змінами в їх складі та взаємозв’язках. Однак наявні кризові явища свідчать, що ця мета поки що не досягнута. Остання суттєва реформа системи центральних органів виконавчої влади почалася наприкінці 1999 року і триває досі. На відміну від минулих реформ нинішня відзначається досить чітким концептуальним підходом, що отримав своє висвітлення на сторінках наукових видань. Сутність цієї реформи полягає не у новому перерозподілі владних повноважень чи кадрово-структурній перестановці, а у переході до нової «філософії» управління, що тяжіє до поміркованого лібералізму. Зміст цієї «філософії» відносно центральних органів виконавчої влади полягає, з одного боку, в припустимій мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо підприємницьких суб’єктів, в переорієнтації діяльності органів виконавчої влади з суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання управлінських послуг громадянам, тобто послуг, пов’язаних з юридичним оформленням цими органами умов, необхідних для належної реалізації або охорони прав і свобод громадян (видача дозволів, здійснення реєстрації тощо), а з іншого боку – в збереженні за виконавчою владою достатніх важелів управління суспільно важливими процесами, коли це є необхідним і виправданим.

За змістом п.12 ст.92 та ч.2 ст.120 Конституції, організація, повноваження і порядок діяльності центральних органів виконавчої влади мають визначатися виключно Конституцією і законами України. Однак, в умовах відсутності відповідної законодавчої бази ці питання регламентуються на підзаконному рівні – указами Президента України. Зокрема, нині система, будова і порядок формування центральних органів виконавчої влади визначається Конституцією України та Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 (з наступними змінами). Згідно з названим Указом, до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністерства мають або галузевий (багатогалузевий), або функціональний (міжфункціональний) характер. Галузевими є, наприклад, Міністерство аграрної політики та Міністерство економіки, а функціональними – Міністерство внутрішніх справ та Міністерство фінансів. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень окремих органів зі спеціальним статусом. Керівництво міністерством здійснює міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства.

Порядок спрямування і координації урядом діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 965. Згаданий Порядок передбачає три основні форми такого спрямування і координації: 1) погодження з міністром перед поданням в установленому порядку на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України проектів нормативно-правових актів, розроблених центральним органом виконавчої влади; 2) проведення аналізу щорічного звіту центрального органу виконавчої влади про результати його діяльності в межах, визначених наказом, та у разі потреби внесення міністром до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо удосконалення роботи цього органу; 3) участь посадових осіб центрального органу виконавчої влади у засіданнях колегії міністерства, нарадах та інших заходах, що проводяться міністерством.

Спрямування і координація діяльності інших центральних органів виконавчої влади реалізується міністром шляхом визначення у спеціальному  директивному наказі стратегії діяльності та основних завдань цих органів, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України, та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра. У директивному наказі визначаються форми спрямування і координації центрального органу виконавчої влади, пов’язані із забезпеченням реалізації державної політики в межах основних завдань цього органу, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України; стратегічні цілі діяльності центрального органу виконавчої влади у відповідній сфері та відповідно до завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, а також заходи щодо їх розв’язання; посадова особа міністерства, яка має право брати участь у засіданні колегії центрального органу виконавчої влади, та структурний підрозділ міністерства, який відповідає за здійснення координації діяльності цього органу; перелік питань, відображення яких у щорічному звіті центрального органу виконавчої влади про результати його діяльності до міністра є обов’язковим, та термін подання цього звіту.

Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або  один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Зокрема, діяльність Державного комітету України у справах релігій спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України, а діяльність Головного контрольно-ревізійного управління України і Державного казначейства України – через Міністра фінансів України.

Державні комітети – це органи, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру. Державні комітети створюються для керівництва окремими галузями економіки та соціального розвитку або ж здійснення певної міжгалузевої діяльності чи вирішення окремих функціональних завдань. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова, який не входить до складу Кабінету Міністрів України.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова. До таких органів належать Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Державний департамент з питань виконання покарань, Фонд державного майна, Служба безпеки, Головне управління державної служби та інші.

Центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України. Однак зазначені зміни можуть здійснюватись виключно в межах коштів, передбачених у державному бюджеті на утримання органів виконавчої влади. Нині загальний перелік центральних органів виконавчої влади України визначається Указом Президента України “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 (з наступними змінами). Згідно з названим указом, систему центральних органів виконавчої влади складають 16 міністерств, керівники яких за посадою входять до складу Кабінету Міністрів України, 20 державних комітетів та прирівняних до них органів (діяльність однієї половини з них спрямовується і координується Кабінетом Міністрів безпосередньо, а другої – через відповідних міністрів), а також 13 центральних  органів  виконавчої влади зі спеціальним статусом. У додатку до цього указу міститься Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади.

Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України затверджене Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96.

Кожен із центральних органів виконавчої влади є єдиноначальним, тобто його владні повноваження здійснюються одноосібно його керівником, який персонально відповідає за результати своєї роботи перед Президентом і Кабінетом Міністрів України. Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положеннями про ці органи. При цьому прирівняння будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України не допускається.

Керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників (якщо такі передбачені) призначає на посаду і звільняє з посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра України.

Гранична чисельність працівників апарату центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 2000 р. № 403 (з наступними змінами). Станом на 1 серпня 2001 р. гранична чисельність працівників центрального апарату центральних органів виконавчої влади становила 12570 осіб, а працівників підпорядкованих їм територіальних органів – 174233 особи. За цими показниками найбільшими за обсягом є Державна податкова адміністрація (820 працівників центрального апарату і 60716 працівників територіальних органів), Державна митна служба (відповідно 267 і 17943 працівники) і Пенсійний фонд (відповідно 165 і 16112 працівників), а найменшими – Державний комітет архівів (37 працівників центрального апарату) і Державний комітет у справах релігій (40 працівників центрального апарату).

У даному зв’язку цікавою є динаміка чисельності працівників центрального апарату міністерств та інших центральних органів виконавчої влади протягом 1990-2001 рр. :