§ 5. Административно-правовые отношения

Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений(*1) традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — это один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.

Согласно одной из концепций(*2), для административно-правовых отношений характерны следующие признаки: 1) возникают

(*1)   См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. В 2 ч. М., 1995. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права. С. 58—78; Государственное управление и административное право. М.,  1978. С.  105; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.,   1976;  Петров Г. И.  Советские административно-правовые отношения. Л., 1972; Юсупов В. А. Теория административного права. М, 1985. С. 21—23, 67—75.

(*2)   Корни этой концепции уходят в  20-е гг. Ее представителями были многие ученые. См., например: Кабалевский В. Очерки советского административного права. Госиздат Украины, 1924. С. 30—31, 34, 37; Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1968. С. 40, 45, 65; Студеникин С. С. Советская административно-правовая норма и ее применение: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1949. С. 36—37.

>>>406>>>

в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (органа исполнительной власти, как сказали бы мы сегодня. — Ю. С.); 3) являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.

Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из нескольких пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти-подчинения и отношения равноправия(*1). Такой подход в рассмотрении административно-правовых отношений остался практически до наших дней.

Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся "властеподчинением", "органи-зационностью", обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и пр. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима(*2) административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных

(*1)   См.: Петров Г. И.  Советские административно-правовые отношения. С. 18—31; Ом же. Советские административно-правовые отношения // Уч. зап. Ленингр. юрид. ин-та. Л., 1954. С. 41—68.

(*2)  О сущности правового режима см.: Матузов Н. И., Малъко А. В. Правовые режимы: понятие и виды // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Вып. 4. Право и политика: современные проблемы соотношения и развития. Воронеж, 1996. С. 12—21.

>>>407>>>

прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой.

Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание(*1). Субъектами административного правоотношения являются его участники, т. е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица) или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения). Традиционным является мнение о видах субъектов административного права — индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специальный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный, студент). Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования(*2) (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы).

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае речь идет о двух категориях: 1) административная правоспособность — способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т. д.); 2) административная дееспособность — это способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил (право на судебную защиту от действий и решений административных

(*1)   О структуре административного правоотношения см.:  Бахрах Д.  Н. Административное право: Учеб. М., 1996. С. 21—23.

(*2)  См. там же. С. 23.

>>>408>>>

органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении).

Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении военнослужащим административного правонарушения.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия(*1).

Административно-правовое отношение является разновидностью правовых отношений, поэтому оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм, и как следствие, регулирующее воздействие правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая (поведение субъектов) и юридическая (субъективные права и обязанности) стороны. В научных публикациях высказываются различные мнения по поводу объектов правоотношения. Одни авторы единственным объектом любого правоотношения считают действия, поведение людей; другие в качестве самостоятельного объекта

(*1) О публично-правовом отношении и субъектах публичных прав и обязанностей см.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917. С. 68—81.

>>>409>>>

выделяют имущественные отношения, иногда именуемые предметом (материальные ценности, вещи), и неимущественные отношения (действия, поведения людей). Объекты правоотношения, в свою очередь, могут быть- подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества(*1).

Наряду с общими признаками, характерными для всех видов правоотношений, административные правоотношения имеют и свои особенности (следует оговориться, однако, что вопрос об этих особенностях в научной литературе всегда носил дискуссионный характер и в период перехода от плановой экономики к рыночным отношениям приобрел еще большую актуальность).

1. В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений, административно-правовые отношения построены на началах "власть-подчинение", в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Конечно, для административно-правовых отношений по вертикали, когда управление предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с предоставлением новой Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Федеративным договором более широких полномочий субъектам Федерации и органам местного самоуправления, с появлением предприятий и организаций различных видов собственности, развитием рыночных отношений все большее распространение получают отношения по горизонтали между органами исполнительной власти, местной администрацией и другими участниками, в которых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности. Это касается соглашений о разграничении (делегировании) полномочий между органами исполнительной власти России и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов Федерации и органов местного самоуправления (местной администрации) — с другой, о заключении административных договоров между органами государственного управления (местной администрацией) и негосударственными коммерческими органи-

'См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 20.

>>>410>>>

зациями, соглашений о взаимодействии, о координации деятельности, о намерениях между равноправными органами исполнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями.

2.   Характер  государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения  субъекта  управления, т. е.  той  стороны  регулируемых  административным  правом управленческих  отношений,  которая  в  пределах  своей  компетенции обязана реализовать государственно-властные полномочия  для  защиты  публичных  (государственных,  общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

Вот почему наличие в административно-правовых отношениях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государственного управления (либо в отдельных случаях общественной организации или иной негосударственной организации, которой государством поручено осуществление определенной государственной функции) является обязательной.

3.  Сфера государственного управления является управляемой   сферой.   Следовательно,   в   административно-правовых отношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы,  реализуемые  в  процессе  практического  осуществления функций органами исполнительной власти и местной администрацией. Налицо связь административно-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью.

4.  Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными и возникают по инициативе любой из сторон.

5.  Между сторонами административно-правовых отношений возникают  споры,  разрешаемые,  как правило,  во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения коф-ликта в административном порядке в подавляющем большинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью. (Этот вопрос в законодательстве до конца еще не решен.)

6.  Административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотрен-

>>>411>>>

ных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты — обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниям данной нормы между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда — события.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий, вызывающих возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений служат индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти (местной администрации), их должностных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адресованные органу исполнительной власти (жалоба, претензия и т. д.), которые влекут возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Неправомерные действия связаны с нарушениями предписаний административно-правовых норм. В первую очередь, это административные и дисциплинарные правонарушения, касающиеся сферы государственного управления и влекущие юрис-дикционные правоотношения. К числу неправомерных относятся и бездействие при наличиии предусмотренной нормой права обязанности совершать определенные действия. События — это, в частности, явления, не зависящие от воли людей, т. е. стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии и т. д.(*1)

С учетом современных реалий целесообразно выделить следующие черты административно-правовых отношений: а) возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления); б) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т.'е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию; в) являются отношениями влас-

(*1) См. подробнее: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1994. Ч. 1. С. 59—70.

>>>412>>>

ти-подчинения(*1) и характеризуются юридическим неравенством сторон; г) возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений; д) характеризуются организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как административно-правовые отношения — это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления; е) имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей правовой защиты; как правило, речь идет о трех способах — административном, судебном и прокурорском.

В первом случае (административный способ) споры, возникающие между субъектами этих отношений, решаются в административном (внесудебном) порядке, т. е. вышестоящими органами управления и должностными лицами и направлены на проверку законности совершенных действий или принятых административных актов (управленческих решений). Думается, что едва ли справедливо, как полагает Ю. М. Козлов, считать административный порядок разрешения административно-правовых споров, не выходящий за рамки государственного управления, основным способом их разрешения, хотя он и является, несомненно, одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности, поскольку в рамках такого порядка осуществляется контрольная административная деятельность. По нашему мнению, административный порядок рассмотрения споров, имея, разумеется, полное право на существование, в каждом случае должен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовлетворен решением по своей жалобе) последующего обжалования в суде.

(*1) Характеризуя административно-правовые отношения как властеотно-шения и указывая на доминирующее значение этого их признака, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности, Ю. М. Козлов совершенно справедливо предупреждает о недопустимости низведения этих отношений до отношений, основанных исключительно на государственном принуждении. См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. В 2 ч. М., 1995. Ч. 1. С. 59—60; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 152—183. См. также: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 200—201; Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 69—75.

>>>413>>>

Если административно-правовые отношения могут возникать по поводу осуществления субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции, то и гражданин в каждом случае должен иметь право на судебную защиту последствий реализации управлением такой компетенции, если он считает, что органы управления нарушили его права и свободы.

Во втором случае (судебный порядок) закон предоставляет гражданам возможность направить в суд жалобу о нарушении их прав и свобод органами государственного управления и местного самоуправления (а также должностными лицами и служащими) и другими субъектами права, если решения (административные акты) или действия (бездействие) нарушили права и свободы граждан. Это важнейшая черта административно-правовых отношений, без которой нецелесообразно вести речь о сущности и видах современных административно-правовых отношений.

И, наконец, в третьем случае (прокурорское реагирование) существует возможность опротестования органами прокуратуры незаконных административных актов (решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц. Вместе с тем протесты, принесенные прокурором на такие решения, автоматически их не отменяют.

К сожалению, в административно-правовой литературе при обсуждении вопросов обеспечения законности в сфере государственного управления акцент делается лишь на способах обеспечения законности, на проверке самой законности принимаемых органами исполнительной власти управленческих решений (административных актов) и весьма незначительное внимание уделяется правовой защите граждан в административно-правовых отношениях(*1).

Все признаки административно-правового отношения дают возможность говорить о необходимости установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан от произошедшего их нарушения и повлекшего неблагоприятные для граждан последствия.

(*1) См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. С. 68—69; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учеб. М., 1996. С. 31—32, 213— 214; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 136—138.

>>>414>>>

Если иметь в виду судебное рассмотрение административных дел, то принципы, характерные для гражданского или уголовного судопроизводства — законность, непосредственность, равенство перед законом, публичность и гласность, состязательность, национальный язык в производстве, объективная истина, диспозитивность, устность, — характерны и для производства по делам об административных правонарушениях, которое является одним из видов административного процесса. Более того, для административного судопроизводства характерен такой принцип, как оперативность производства по делам об административных правонарушениях, который связывается с небольшими процессуальными сроками в сфере применения мер административной ответственности. Конечно, в данном случае речь идет о рассмотрении судом дела об административном правонарушении, что не является характеристикой осуществления порядка обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Вместе с тем, учитывая, что упомянутые принципы уже давно установлены для одного из многих видов административного процесса, можно прогнозировать, что демократические принципы административного процесса будут со временем распространены и на сферу контроля за административно-процессуальной деятельностью органов управления, государственных и муниципальных служащих.

Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т. д.

По целям административно-правовые отношения подразделяются, в первую очередь, на охранительные (в том числе де-ликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица), отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллек-

>>>415>>>

тивами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными'коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.

По направлениям деятельности выделяются:

административно-правовые отношения органов испрлнитель-ной власти (местной администрации) общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство Российской Федерации; правительства республик — субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);

административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;

административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

Наконец, административно-правовые отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали(*1).

Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию административного акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздействия или административного принуждения). Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере; эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства с целью решения управленческого вопроса (например, заключение

(*1) См.: Петров Г. И. Правоотношения граждан и должностных лиц в социалистическом государстве // Гражданин и должностное лицо в социалистическом государстве. Л., 1974. С. 33—39.

>>>416>>>

административного договора субъектами управления; совместная разработка несколькими государственными органами специальной программы). Если одним из субъектов горизонтальных правоотношений является гражданин, то последний, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать(*1).

В юридической литературе особо выделяются так называемые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

В 80-е гг. активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений(*2). Ученые выделяли и анализировали субординационные отношения, координационные отношения и реордина-ционные отношения.

К субординационным отношениям относятся такие, которые базируются на правомочности одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к

(*1)   О теории правоотношения между органами публичного управления и гражданами (или отношения "аппарат управления — гражданин") см.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Гражданин и аппарат управления в  СССР. М.,   1982—1984;  Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов,  1976; Он же. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977.

(*2)  См., например: Бачшю И. Л. Организация советского государственного управления. М., 1984; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.,  1987; Юсупов В. А. Теория административного права. М.,  1985; Хан С. М. Управленческие отношения социализма. М.,  1982.

>>>417>>>

другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достигнуть одну цель и решать схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти — министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

К реординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие снизу на верхние инстанции(*1) (например, обращение граждан в органы публичного управления).

Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.

(*1) См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 80; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. С. 228— 230.

>>>418>>>