3.5. Современное развитие института государственной службы: от частного права к публичному

Все перечисленные составные части института государственной службы в последние годы претерпевали существенные изменения. Это характерно как для различных отраслей права, содержащих правовые нормы, которые входят в институт государственной службы, так и для составляющих этот институт пединститутов.

Реформа института государственной службы обусловлена прежде всего необходимостью проведения правовой реформы. Государственная служба неразрывно связана с процессом формирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества; во многом она сама определяет векторы развития государственности и гражданского общества. Вместе с тем реформа государственной службы невозможна без осуществления самой правовой реформы(*1).

(*1) См.: Указ Президента РФ от 6 июля 1995 г. № 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерции" // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2642.

>>>697>>>

Как уже отмечалось, в теории административного права государственно-служебные отношения традиционно делятся на две основные группы: 1) отношения, которые складываются в процессе организации государственной службы (в связи с подготовкой, подбором и расстановкой кадров; в связи с установлением статута государственной должности; в связи с замещением должностей, проведением оценки труда служащих и их продвижением по службе); 2) отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы (в процессе деятельности работника внутри государственного органа либо организации, где он занимает штатную должность; в процессе организации рабочего времени и времени отдыха, дисциплины и оплаты труда и т. д.; в процессе функционирования кадров управленческого аппарата за пределами этих органов и организаций).

Первая группа отношений отражает сущность государственной службы и носит административно-правовой характер. Как пишет В. А. Юсупов, правовые институты, обеспечивающие и закрепляющие принципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права и обязанности служащих, аттестацию работников, характеризуются двумя признаками: однородностью регулируемых ими общественных отношений и специфическим проявлением административно-правового метода воздействия на эту группу социальных связей(*1). Вторая группа отношений (внут-риорганизационных), как правило, относится к сфере трудовых отношений.

Однако такое понимание было справедливым до недавнего прошлого. С развитием нового законодательства о государственной службе происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриор-ганизационных отношений. Уже в настоящее время эта область правового регулирования значительно минимизирована и имеет четкую тенденцию к постоянному уменьшению. При этом в некоторых нормативных актах имеются отсылочные нормы к законодательству о труде, хотя в самом тексте этих документов фиксируются аналогичные положения.

Да и сама идея и концепция разработки Кодекса государственной службы Российской Федерации находится в русле развития тенденции (что является закономерным) придания институту государственной службы еще большей публично-правовой "окраски". А. Ф. Ноздрачев, указывая на фрагментарный, хаотичный

См.: Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 44.

>>>698>>>

характер современного законодательства о государственной службе и отсутствие единой методологии(*1), отмечает необходимость разработки проекта Кодекса государственной службы РФ. Он справедливо подчеркивает, что институт государственной службы имеет общесоциальное и публично-правовое значение: "Становится совершенно очевидным, что необходим переход от текущего регулирования отдельных сторон деятельности субъектов государственной службы к единой и в достаточной степени унифицированной системе правового регулирования"(*2). Вместе с тем автор указывает на ошибочность понимания будущего Кодекса государственной службы РФ только как акта публичного права (и тем более как отраслевого административно-правового акта о государственной службе), так как он содержит нормы различных отраслей права: с одной стороны, конституционного и административного права (отношения по организации государственной службы: содержание службы, ее принципы, права, обязанности и пра-воограничения служащего и т. д.), а с другой — трудового, пенсионного, финансового права (отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением государственно-служебных отношений)(*3).

В течение последних лет в правовой теории институт государственной службы в аспекте входящих в него государственно-служебных отношений глубоко не анализировался; не исследовался и вопрос о соотношении в институте государственной службе норм административного (публичного) права и трудового (частного). В опубликованных работах по теории государственной службы эти вопросы рассматриваются фрагментарно. Лишь кратко затрагивается проблема правовых отношений в сфере государтвенной службы, например, в работе Л. А. Чикановой, которая вновь ука-

(*1)  Ю. А. Розенбаум отмечает, что ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" явился "документом весьма путанным, противоречивым и низкого юридического качества. Его применение потребовало, как признали сами законотворцы, издания еще более 30 различных крупных нормативных актов. ...По существу примерно до 90% его норм практически повседневно не работают в силу их надуманности, нечеткости и противоречивости". См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // ГиП. 1999. № 4. С. 53.

(*2)  Ноздрачев А. Ф. Кодекс государственной службы Российской Федерации / Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1998. № 8. С. 23.

•' См. там же.

>>>699>>>

зывает на наличие "внутренних" отношений (т. е. трудовых отношений — отношений по поводу осуществления профессиональной (трудовой) деятельности) и "внешних" отношений (т. е. отношений служащих с третьими лицами в связи с осуществлением функций государственно-властного характера)(*1). Однако это лишь одна из точек зрения по данному вопросу. Имеются и другие взгляды на характер и содержание "внутренних" и "внешних" отношений(*2). При этом нам представляется, что такой "простой" подход к определению соотношения норм трудового и административного права в структуре института государственной службы является явным упрощением проблемы. Сложности возникают уже тогда, когда мы говорим о том, что государственные служащие не "работают", они "служат" государству, т. е. их деятельность всегда является властной (а не только тогда, когда они вступают в отношения с третьими лицами; кстати и в отношениях с третьими лицами деятельность государственных служащих очень часто является отнюдь не властной). Государственно-служебная деятельность — это особая "работа" и по характеру, и по реализуемым функциям, и по используемым способам, и по предоставленным полномочиям, а также по своим результатам. Можно ли, исходя только из этого одного признака, служебную деятельность государственных служащих приравнивать к трудовой деятельности рабочих, правовой статус которых устанавливается нормами частного права, т. е. нормами трудового права?

Принято считать, что в трудовых отношениях (внутриорга-низационных) государственный служащий как "работник" выступает от своего имени на основании трудового договора, а во "внешних" отношениях он выступает от имени государственного органа, в котором занимает государственную должность государственной службы(*3). Так ли это на самом деле? Например, отношения государственного служащего по поводу подготовки проекта правового акта управления являются отношениями по поводу осуществления им своих полномочий административно-правового характера. Или отношения, возникающие при обжаловании государственным служащим в соответствующий орган или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, например, по вопросам проведения квалификационных экзаменов, аттестации,

(*1)  См.: Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998. С. 12.

(*2)  См.: Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // РЮ. 1998. № 12. С. 23—25.

(*3)  См.: Чиканова Л. А. Государственные служащие. С. 12.

>>>700>>>

их результатов, выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, дисциплинарной ответственности и т. д.: являются ли они только трудовыми (внутриорганизационны-ми), даже при том, что в них не осуществляются государственные властные функции в отношении третьих лиц? Едва ли можно положительно ответить на данный вопрос.

Один из самых авторитетных из современных ученых-адми-нистративистов В. М. Манохин выступает против передачи регулирования отношений по государственной службе в сферу трудового права. Он пишет: "Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т. е. отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда. И такие отношения для рабочего и служащего являются общими (распорядок, отношения с бухгалтерией, кадровой службой и т. п.)"(*1). На наш взгляд, весьма убедительны аргументы С. Полякова, приводимые им в обоснование отсутствия приоритета норм трудового права над нормами, содержащимися в законах и иных нормативных правовых актах о государственной службе. К ним, например, относятся следующие положения: 1) в служебных правоотношениях работодателем является государство в лице государственных органов, которое и устанавливает основные условия государственной службы; 2) государственные органы создаются для решения задач и реализации функций государства; 3) правовой статус государственного служащего, занимающего государственную должность государственной службы содержит обязанность государства перед личностью, т. е. признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государственных служащих; 4) особый характер служебной деятельности определяет и сам процесс службы ("труд служащих"). Используя в своих рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, так как у них не совпадает предмет регулирования и они действуют в разных сферах(*2); государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сфе-

(*1)  Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе российской Федерации // ГиП. 1997. № 9. С. 9. См. также: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.

(*2)  См.: Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // РЮ. 1998. № 12. С. 23—25.

>>>701>>>

ры правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений)(*1).

Современные правовые реалии таковы, что новые законодательные и другие нормативные акты о государственной службе устанавливают множество положений, которые также содержатся и в трудовом законодательстве. Например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ (от 20 мая 1993 г.) включает практически все традиционно относимые к трудовому праву нормативные положения: прием на службу; контракт о службе в органах налоговой полиции; аттестацию; перевод сотрудника налоговой полиции на службу в другую местность; служебную дисциплину и наложение дисциплинарных взысканий; внутренний распорядок в органах налоговой полиции; продолжительность рабочего времени и отпуска; основания для увольнения со службы; выплаты и льготы увольняемым сотрудникам и т. д. В ст. 31 указанного Положения законодатель закрепляет, что на сотрудников налоговой полиции распространяются установленные законодательством о труде положения, например, о продолжительности рабочего времени (ст. 31). Пункт 1 ст. 11 ФЗ "О статусе военнослужащих" определяет, что общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, как правило, не должна превышать нормальную продолжительность еженедельного рабочего времени, установленную федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Целесообразно в будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права, даже притом что институт государственной службы будет включать в механизм правового регулирования аналогичные по формальному содержанию правовые нормы. Ведь уже в настоящее время грани между трудовыми и административно-правовыми установлениями в сфере государственной службы стираются. Нормы трудового права приобретают публичный (административно-правовой) характер и распространяют свое действие только на государственных служащих. Например, на государственного служащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с

(*1) См.: Поляков С. Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы // РЮ. 1999. № 5. С. 28.

>>>702>>>

оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9 ст. 21 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Пункт 10 этого закона определяет, что в случае служебной необходимости государственный служащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей на государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет.

Нормы трудового законодательства со временем будут устанавливать положения лишь в частном секторе и регулировать отношения между служащими негосударственных организаций, а также между находящимися на государственной службе работниками, выполняющими менее важные и значимые с правовой точки зрения (не характеризующиеся важными правовыми последствиями) полномочия: некоторыми категориями специалистов, техническим персоналом. Во многом они будут схожими с установлениями "трудового" ("внутриорганизационного") характера, применяемыми в сфере государственной службы. Такое разделение объясняется также и тем, что некоторые сферы государственной службы настолько специфичны, что их невозможно соотнести с трудовым правом. Это относится, например, к таким нормам о принципах государственной службы, как внепартийность, запрет на участие в забастовках и т. д. Их невозможно включать в один ряд с социальными завоеваниями, устанавливаемыми и гарантируемыми трудовым правом гражданам, работающим по найму (заключение коллективного договора, участие в забастовке, возможность увольнения работника и т. д.).

Вопрос о запретах и правоограничениях для государственных служащих является также одним из важнейших признаков, отделяющих правовой статус государственных служащих от служащих организаций частного сектора. Это устанавливается во всех развитых в правовом и экономическом отношении странах. В посткоммунистических государствах также проявляются тенденции установления подобного правопорядка в данной сфере. Например, в Словакии принят закон о государственной службе. Другой закон, "О конфликте интересов", устанавливает, что для чиновников интересы общества и государства должны стоять выше личных(*1).

В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права долж-

(*1) См.: Сухова С. Гонорары чиновников всегда под подозрением // Ком-мерсантъ-Daily. 1995. 2 июня.

>>>703>>>

но стать подразделение права на публичное и частное. Соответственно служебное правоотношение разделится на публично-правовое и частноправовое.

Публично-правовое служебное отношение включает следующих участников: 1) государство и его органы (во всех ветвях власти); органы местного самоуправления; государственные предприятия (муниципальные предприятия); 2) государственные и муниципальные служащие, которые замещают должность на основании установленных в законе способов (назначение, конкурс, избрание).

Частноправовое служебное отношение распространяется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем — руководителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческих организаций — потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждения, благотворительным или иным фондом, а кроме того некоторых других, обладающих признаками юридического лица.

Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо одновременно создавать законодательство, регулирующее правовой статус государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфические государственные задачи и функции, которые находятся в компетенции высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение "простых" государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации — путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Начало реформе всей системы государственной службы может положить изменение административного права, регулирующего отношения публично-правового характера.

Принятый Государственной Думой 5 июля 1995 г. ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает модель отличную от прежней системы (существовавшей в , бывшем СССР и в России) государственной службы. Многие положения этого закона, на наш взгляд, показывают, что, во-первых, государственная служба в РФ включает в себя не все государственные должности; во-вторых, не все лица, замещающие госу-

>>>704>>>

дарственные должности, являются государственными служащими. В этом прослеживается желание законодателя приблизить модель государственной службы РФ к западноевропейскому публично-правовому стандарту. Очевидно, что данный закон вносит и элементы новизны, обусловленной преобразованиями в политической, экономической и государственно-правовой сфере, и определенную логику в построение системы государственной службы в РФ, что в дальнейшем будет определять порядок создания и модель государственной (и, разумеется, муниципальной) службы в субъектах РФ.

Думается, что ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" будет способствовать позитивному реформированию государственной службы и ее развитию. Однако реформа государственной службы — процесс достаточно длительный, сопряженный со многими другими реформами (правовой, экономической, государственной и т. п.), который в России будет продолжаться несколько ближайших лет.

Вместе с тем ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит, на наш взгляд, неясности и недоработки. Заметно, что его разработчиками не были учтены другие, логически необходимые для выбранной ими системы и модели государственной службы фундаментальные положения публичной службы в странах Запада. Закон определяет систему и модель государственной службы по организационно-должностному критерию, устанавливая перечень и виды государственных должностей и характеризуя их. Из системы этих должностей не исключаются государственные должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ и т. д. (государственные должности категории "А"), т. е. должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов Федерации (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Согласно закону только государственные должности категории "Б" и "В", включенные в Реестр государственных должностей государственной службы РФ, являются государственными должностями государственной службы, т. е. среди всех государственных должностей выделяются государственные должности государственной службы. Получается, что даже лица, занимающие государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ

>>>705>>>

для непосредственного исполнения полномочий государственных органов(*1), не состоят на службе у государства, т. е. не являются государственными служащими, и, следовательно, положения Федерального закона в отношении этих лиц не могут быть применены. Возможно, законодатель хотел показать, что эти лица, не являясь государственными служащими РФ, имеют особый государственно-должностной статус. Однако из текста закона не следует, что они находятся в особых государственно-должностных отношениях. По словам критиков данного законодательного акта, складывается впечатление, что законодатель просто стремится к обособлению высших государственных чиновников(*2).

Таким образом, получила продолжение характерная для советского периода традиция установления в государственных органах службы для высших государственных должностных лиц (категории "А"). Вместе с тем современным законодательством отрицается установление публично-правового института службы профессионально подготовленных граждан государству и всему обществу. Думается, что понимание государственной службы как службы в государственных органах может привести к тому, что само государство разделится на многочисленные органы и начальник любого из них будет реализовать юридически-властные полномочия в конкретной государственной сфере по своему усмотрению. А поскольку государственные служащие в полной мере становят-

(*1)  К сожалению, редакция подп. 1 п. 1. ст. 1 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" не вполне понятна. Ее анализ показывает, что государственными органами выступают: Председатель Правительства РФ, Председатель Правительства республики, глава администрации области, председатель Высшего Арбитражного Суда РФ и т. п. Однако общеизвестно, что государственные органы в РФ — это Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, администрация области и т. п. Перечень федеральных органов государственной власти, данный в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, — исчерпывающий. Что касается Президента РФ, то согласно ст. 11 Конституции РФ Президент РФ — орган государственной власти, так как является главой государства, воплощающего собой единство государства и государственной власти в целом, из чего следует, что он первый среди государственных должностных лиц и имеет специальные обязанности и полномочия. См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 33—39, 256—286.

(*2)  Ярко выраженную негативную оценку получил ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" в первых появившихся после его публикации материалах российских периодических изданий. См., например: Орлов Д. Каждое шестое обращение — жалоба на действия чиновников... И закон не гарантирует защиты от их произвола // РВ. 1995. 11 авг.

>>>706>>>

ся зависимыми от руководителя государственного органа — политического" чиновника, который замещает государственную должность по назначению, то они не смогут осуществлять контроль за законностью его действий и решений.

Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" выводит руководителей государственных органов из сферы действия правоограничений и запретов, установленных для "рядовых" государственных служащих. Понятно, что они будут верно служить не государству, а политической партии, которая привела их к государственной власти (на государственные должности категории "А"). А декларированный в законе принцип внепартийности государственной службы будет обеспечивать лишь последовательное проведение в жизнь принципа партократии, так как профессиональный чиновник будет лишен каких-либо средств законного противодействия всевластию правящей в данное время партии, командующей в данном государственном органе в лице его руководителя, который не состоит на государственной службе(*1). В этих условиях руководители бюрократического аппарата (руководители государственных органов), чувствуя свою бесконтрольность, будут пытаться подчинить своим корыстным интересам интересы государственные, и нередко именно они будут блокировать реализацию принятых важных управленческих решений.

Думается, что первичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых государственными служащими. Следует четко определить, что именно выполнение лицами определенных полномочий является государственной службой; реализация же других функций представляет собой деятельность негосударственно-служебного характера. Однако ст. 2 Федерального закона устанавливает, что государственная служба представляет собой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Известно, что полномочия государственных органов бывают разные: от тех, которые закрепляются Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, до полномочий исполнительно-технического характера. Наряду с государственными должностями, обусловливающими специальный статус занимающих их лиц, которые могут выполнять технические операции, учет, дело-

(*1) См.: Атаманчук Г., Казанцев Н. Кому служат госслужащие? // РВ. 1994. 23 дек.

>>>707>>>

производство и т. п., ст. 1 закона указывает, что в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным.

Важным признаком, разграничивающим публично-правовое и частноправовое регулирование, является принцип стабильности государственной службы и, следовательно, государственно-служебных отношений. Он установлен в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" ("стабильность кадров государственных служащих в государственных органах"). Стабильность государственной службы (не кадров государственной службы), по нашему мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноевропейских государствах). Служебно-правовое отношение лиц, также находящихся на государственной службе, будет определяться заключаемым ими на определенный или на неопределенный срок трудовым договором (т. е. они не будут назначаться на должность самим государством либо его органом). Правовое положение этих служащих, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы. В качестве' некоторых гарантий положения этой категории служащих может быть установлено, что если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, прослужило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или, может быть, аналогичные) положения содержатся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламентируется законодательством многих зарубежных государств.

Публичные государственные служащие должны выполнять на постоянной профессиональной основе только особо определяемый в законодательстве круг функций и задач. Для их выполнения требуется наличие властных публично-правовых полномочий государственных служащих, которым государство доверяет выполнение этих функций, а сами служащие обязуются соблюдать принцип верности служения государству (данное положение устанавливается, например, в присяге государственного служащего). В этом аспекте разграничительным моментом между публично-правовым и частным отношениями в системе государственной службы является и то, что служащие и рабочие (технический персонал), находящиеся на государственной службе, выполняют, как правило, различные виды деятельности: служащие осуще-

>>>708>>>

ствляют в большей мере духовную, умственную деятельность, а рабочие — физическую.

Дисциплинарное производство и дисциплинарные взыскания в разных сферах государственной службы при организации публично- и частноправовых отношений в сфере государственной службы также будут различаться. В публично-правовом регулировании служащие подлежат дисциплинарной ответственности по нормам дисциплинарного права (административного права), а служащие негосударственных организаций либо служащие, на являющиеся публичными на государственной службе, будут отвечать по договорному (трудовому) праву, т. е. в рамках, установленных в трудовом праве (трудовом соглашении) дисциплинарных взысканий. Это также является основой для разграничения в государственной службе двух видов правоотношений: административно-правовых и трудовых.

Теоретические разработки этого вопроса в той или иной мере подтверждают правильность и необходимость установления такой системы дисциплинарного производства. В литературе отмечается, что административное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисциплинарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления (должностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Применительно к установлению дисциплинарной ответственности ряда категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном отношении лиц функции административного права более обширны. Его нормами определяются основания дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их применения. Уже в настоящее время дисциплинарная ответственность некоторых категорий лиц полностью регулируется нормами административного права, например, военнослужащих срочной службы.

Обязанности некоторых категорий государственных служащих, которые осуществляют свои властные полномочия вне рамок трудовых отношений, определяются законодательными и иными актами, указами Президента, утвержденными полномочными органами уставами, положениями. Содержание таких обязанностей и компетенция устанавливаются, как правило, нормами административного права. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей является нарушением дисциплины, которое образует состав дисциплинарного проступка. Однако в данном случае дисциплинарный проступок обычно имеет более широкое толкование. Например, федеральные государственные служащие подле-

>>>709>>>

жат дисциплинарной ответственности не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, но и за превышение должностных полномочий, а равно за несоблюдение ограничений, связанных с государственной службой.

В различных нормативных актах публично-правового характера основание служебной дисциплины, ее объем и содержание определяются по-разному. Например, служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение сотрудниками налоговой полиции установленных законодательством РФ, присягой, контрактом о службе, а также приказами директора Департамента налоговой полиции и прямых начальников порядка и правил при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и осуществления имеющихся у них полномочий. В понятие дисциплинарного проступка военнослужащего включается, в частности, нарушение норм морали и воинской чести. В специальном нормативном правовом акте — указе Президента — устанавливаются основания дисциплинарной ответственности глав администраций субъектов Федерации. Здесь основанием ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение актов, законов и указов Президента РФ.

Различными нормативными актами устанавливается и отличный от КЗоТ РФ перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении некоторых категорий государственных служащих. Дисциплинарные взыскания налагаются уполномоченными органами (должностными лицами) на подчиненных им в той или иной форме нарушителей. Объем дисциплинарной власти также регламентируется административным правом.

В тезисах концепции реформирования государственной службы в Российской Федерации(*1) отмечается, что сегодня невозможно четко и ясно отделить государственную службу от других видов деятельности и от других социально-правовых институтов. В связи с этим время от времени будет возникать потребность в уточнении границ государственной службы, типологии государственных должностей и государственных служащих и других основополагающих понятий. А это не только повлечет за собой необходимость пересмотра других, связанных с этими понятиями норм, но и, к сожалению, внесет еще большую неопределенность в систему государственной службы.

По поводу соотношения норм трудового и административного права хотелось бы сделать следующий вывод: в настоящее время множество норм трудового законодательства (это признается

См.: Российское служебное право. С. 19—20.

>>>710>>>

и осуществляется законодателем на практике) участвует в механизме правового регулирования государственно-служебных вопросов. Однако со временем, при четком разграничении публичного и частного права, законодательном оформлении публичной службы, создании служебного права, нормы трудового права перестанут играть существенную роль (или совсем исчезнут из общего регулирования государственной службы). Это не исключает того, что важнейшие вопросы, которые традиционно относятся к сфере трудового права, останутся внутри государственной службы без правового оформления. Они сохраняются, но с определенными изъятиями и специфическим характером действия, при качественном учете особенностей различных видов государственной службы.

Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от уровня развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Вместе с тем государственная служба как правовой институт или отрасль права (служебное право) должна обеспечивать стабильность управления; она также может играть роль стабилизатора социально-политической жизни, разрешая политические конфликты и уравновешивая действия различных политических сил. Очевидно, что решение отдельных политических и экономических проблем во многом будет зависеть от совершенствования правового механизма регулирования служебных отношений. Предстоит большой труд по разработке и принятию законодательных и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Любые преобразования в этой сфере будут обречены на неудачу, если одновременно не будет происходить реформирование аппарата государственной службы.

В общем процессе развития законодательства будет усиливаться тенденция сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права — служебное право — со своим предметом правового регулирования, т. е. как система правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы. С практической точки зрения итогом реформирования государственной службы станет, вероятно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной публичной службы.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности госу-

>>>711>>>

дарственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Конечно, в системе государственной службы останется много места и для отношений, регулируемых частным правом. Ведь определенные государственные функции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение. Чиновники — это служащие со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (отношениях верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" становится важным законодательным актом, который положит начало действительной реформе государственной службы в Российской Федерации. Вместе с тем этот закон не лишен недостатков и противоречий. При государственном подходе к делу реформирования государственной службы в России можно обеспечить разработку и принятие ряда законодательных актов, качественно и эффективно регламентирующих государственно-служебные отношения. Очевидно, что и некоторые положения указанного закона будут изменяться и дополняться.

>>>712>>>

Юрий Николаевич Старилов

Курс общего

административного права В трех томах

Том I

История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты

Издательство НОРМА

Лицензия № 03206 от 10 ноября 2000 г.

101831, Москва, Колпачный пер., 9а

Тел./факс (095) 921-62-95 E-mail: norma@norma-verlag.com

Подписано в печать 26.02.02

Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 45,5

Тираж 3000 экз.

Заказ № 748

Издательский Дом ИНФРА • М

Лицензия № 070824 от 21 января 1993 г.

127214, Москва, Дмитровское ш.,  107

Тел. (095) 485-70-63; 485-76-18

Отпечатано с готовых пленок издательства в РГУП «Чебоксарская типография № 1» 428019, г. Чебоксары, пр. И. Яковлева, 15

ISBN 5-89123-595-1

'785891«235953'