3.2. Институт государственной службы в системе административного права

Государственная служба является наиболее важным в административно-правовой науке понятием — административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительностью исторического существования, а также исключительно важной ролью в действующем административном праве.

Государственная служба отражает управленческие связи и отношения, которые необходимо урегулировать в различных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера; к таковым относятся:

отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

отношения, возникающие между исполнительными органами системы местного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;

отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представительной) и судеб-

>>>669>>>

ной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внут-риорганизационные отношения).

Особенность этих отношений состоит в том, что их основным связующим звеном является человек — служащий (чиновник), а в общественных объединениях — их уполномоченные должностные лица, которые осуществляют управленческую деятельность внутри этого объединения. Последние признаются по уголовному законодательству субъектами должностных преступлений.

В нормах государственной службы проявляются также особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятельности и предметом административного права. Административно-правовое регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов. Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие специфические средства:

1)  предписания; в этом случае одной стороне регулируемых отношений предоставляется определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне, которая обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Государственные служащие наделяются такими юридически-властными полномочиями и реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предприятий и организаций;

2)  односторонность волеизъявления одного из участников отношений, так как волеизъявление является юридически властным, и поэтому ему принадлежит решающее значение. Юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов государственной власти, а следовательно, к соответствующим государственным служащим (должностным лицам);

3) подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией;

4)  использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При этом между участниками регулируемых управленческих отношений возникают отношения равенства. Использование дозволений предписывается административно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.

>>>670>>>

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего в адрес главных субъектов административного права — государственных служащих. Государственная администрация, используя эти средства и организуясь на соответствующих требованиях административно-правового характера, представлена в итоге в многочисленных государственных служащих, деятельность которых и подчинена в большей мере механизму административно-правового регулирования. Особенностью здесь является то, что государственные служащие, во-первых, сами используют специфические административно-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административного правового режима.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании следующих традиционных административно-правовых методов правового регулирования: 1) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами (в большей мере административно-правовыми); 2) запрещение определенных действий; 3) предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами; 4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать установленные административно-правовой нормой действия.

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба традиционно рассматривается в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие являются субъектами реализации управленческих и других государственных функций, участниками осуществления компетенции государственных органов. Следует отметить, что государственные служащие могут быть субъектами не только административного права; они могут выступать и в качестве участников общественных отношений, урегулированных нормами других правовых отраслей. Так, служащие вступают в специфические отношения, регулируемые нормами государственного, муниципального, трудового, финансового, уголовного, гражданского права.

В теории административного права различаются индивидуальные и коллективные субъекты. Государственные служащие

>>>671>>>

являются индивидуальными субъектами административного права. Как и всякий субъект права, государственный служащий, чтобы стать субъектом административного права, должен обладать двумя признаками: 1) выступать в общественных отношениях в качестве обособленного, способного формировать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта социального общения (социальный критерий); 2) быть носителем прав и обязанностей и участвовать в правоотношении на основе правовых норм (юридический критерий, или правосубъектность)(*1). Государственные служащие как субъекты административного права чаще других его субъектов вступают как во внутренние административно-правовые отношения, т. е. внутри системы государственной администрации, так и во внешние отношения, т. е. отношения с гражданами, другими государственными и муниципальными органами, с частными организациями. Возможны административно-правовые отношения и между государственными служащими, выполняющими служебные функции. В этих случаях государственные служащие также выступают как выразители публичного, а не индивидуального интереса.

Государственные служащие — субъекты публичного права (субъекты административного права); в перспективе они, вероятно, станут субъектами служебного (чиновного) права, формирование которого в Российской Федерации идет весьма быстрыми темпами. Поэтому, по замечанию Ю. А. Тихомирова, если публичное право имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития(*2), то этот же девиз должен взять на вооружение и каждый служащий, находящийся на государственной или муниципальной службе.

Предмет, цели, принципы и метод административно-правового регулирования, а также внутренняя взаимосвязь с другими административно-правовыми институтами позволяют утверждать, что государственная служба находится в специфическом административно-правовом режиме регулирования.

Специфический статус государственной службы обусловлен его публично-правовой природой и определяется главным образом традиционными различиями между административным (пуб-

(*1)  См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138—139.

(*2)  См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 32.

>>>672>>>

личным) и частным правом. На это обращается особое внимание в западной административно-правовой литературе. Общая линия разграничения проводится в отношении статуса должностного персонала. Например, французская система управления пользуется услугами лиц, подчиненных режиму частного права, и служащих государственного сектора. Во Франции, как и во многих других странах, исторически было признано необходимым, чтобы служащие государственной администрации или по крайней мере часть из них имели специальный правовой режим, отличающийся от норм общего права. Французская система публичной службы весьма жестка; в ней заложено множество формальностей и принципов, обеспечивающих и успешную карьеру государственного служащего и его высокий социальный статус, который характеризуется стабильностью, непрерывностью и обеспеченностью.

В государствах, в которых законодательно установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан специально подготовленный корпус этих служащих, имеющих соответствующие права, обязанности, ограничения и привилегии, тем самым учреждается профессиональная бюрократия. Система законодательства состоит из двух частей: одна часть распространена на работников, находящихся на государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Например, в Германии различается публично-правовое служебное правоотношение чиновников и трудовое правоотношение рабочих и служащих, между которыми существует четкое различие, установленное законодателем(*1). Главное различие между этими двумя системами состоит в том, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами. Второстепенное различие заключается в том, что в регулирование государственной службы включаются некоторые специфические обязанности (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т. д.).

(*1) См.: Benz W. Beamtenverhaltnis und Arbeitsverhaltnis. Stuttgart, 1969; Wei/3 K.-P, Steinmeier K. Arbeitsrecht fur den Offentichen Dienst. 3. Aufl. Stuttgart; Miinchen; Hannover; Berlin; Weimar; Dresden, 1996.

>>>673>>>