2.4. Управление государственной службой

В процессе формирования государственной службы и дальнейшего развития ее системы актуализируется вопрос об управлении государственной службой.

Управление государственной службой можно рассматривать в двух аспектах: 1) управление как организующая деятельность, имеющая определенное административное содержание и особый предмет и осуществляемая в установленных организационно-правовых формах; 2) управление как деятельность специально созданных государственных органов.

(*1)  См.: ФЗ от 4 мая 2000 г. "О пограничной службе Российской Федерации" // РГ. 2000. 11 мая.

(*2)  См.: Положение о Федеральной службе специального строительства Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 1 августа 2000 г. № 1418 // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3343.

(*3)  Перечень сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти утвержден распоряжением Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. // Право и экономика. 1999. № 10. С. 3—4.

>>>647>>>

Управление государственной службой осуществляется с целью обеспечения деятельности государственных служащих в государственных органах, проведения единой государственной кадровой политики, создания гарантий функционирования государственных органов в соответствии с публичными интересами на базе установленных Конституцией РФ, федеральными законами, уставами (конституциями) субъектов РФ принципов.

Управление государственной службой характеризуется следующими признаками: 1) это практическая деятельность по определению основных направлений развития и реального функционирования всех элементов правового института государственной службы; 2) это функция государственных органов, которая осуществляется в определенных организационно-правовых формах и 3) реализуется специально созданными государственными органами; 4) основной целью управления является удовлетворение интересов государства и публичных интересов в целом; 5) управление основывается на принципах законности, гласности, подчиненности вышестоящим государственным органам и должностным лицам нижестоящих государственных органов и государственных служащих, единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, стабильности государственной службы.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает трехзвенную систему специальных управленческих органов, осуществляющих деятельность по координации работы и решению задач государственной службы, которые определены в законодательных актах Федерации и ее субъектов, и по обеспечению эффективности государственной службы.

Система органов управления государственной службой включает Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ в качестве федерального органа, органы по вопросам государственной службы субъектов РФ, кадровую службу государственного органа.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ осуществляет координацию деятельности по реализации задач, вытекающих из ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Он включает: от Президента РФ шесть человек; от Совета Федерации Федерального Собрания РФ три человека; от Государственной Думы Федерального Собрания РФ три человека; от Правительства РФ шесть человек; от Конститу-

>>>648>>>

ционного Суда РФ два человека; от Верховного Суда РФ два человека; от Высшего Арбитражного Суда РФ два человека(*1). Компетенция этого органа заключается в том, что он:

анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти; координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

совместно с соответствующими государственными органами организует работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов; информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы;

координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;

разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в РФ и внесению в него изменений; ведет федеральный Реестр государственных служащих; осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы.

Субъекты РФ создают согласно законам субъектов Федерации соответствующие органы по вопросам государственной службы. Например, Закон Брянской области от 10 июля 1997 г. "О государственной службе в Брянской области"(*2) содержит гл. 6 "Обеспечение эффективности государственной службы". В ст. 33 указанного закона устанавливается, что общее руководство кадровой политикой в области осуществляет глава администрации области. В качестве органов во вопросам государственной службы названы: 1) совет по вопросам государственной службы, который состоит из равного числа представителей областной Думы, администрации

(*1) См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. № 1208 "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 г. № 152 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. № 1208 "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации") // РГ. 1995. 14 дек.; 1996. 13 февр.

(*2) См.: Брянский рабочий. 1997. 15 июля.

>>>649>>>

области и судебных органов; 2) управление (отдел, комитет) по вопросам государственной службы как самостоятельный государственный орган области, финансируемый за счет средств областного бюджета. Это управление имеет установленную компетенцию и ведет сводный реестр государственных служащих на основании сведений, представляемых кадровыми службами государственных органов области; 3) кадровые службы областных государственных органов, которые обеспечивают проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы области, аттестаций, прохождения испытания при замещении должности, ведут реестр государственных служащих государственного органа, осуществляют другие функции.

Государственный орган формирует состав и утверждает в качестве своего структурного подразделения кадровую службу, которая имеет следующую компетенцию:

обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;

оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;

консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;

анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих.

Органы управления государственной службой во многом осуществляют функции государственной службы. Вместе с тем функции государственной службы — это основное воздействие государственной службы на развитие государства (оно может быть позитивным либо негативным) и, как следствие, обеспечение благосостояния общества, которому и служит государство.

Практически каждый орган по управлению государственной службой выполняет следующие основные задачи:

обоснование предложений по развитию аппарата государственных органов РФ и субъектов Федерации;

>>>650>>>

осуществление положений законодательных актов в сфере организации и функционирования государственной службы;

анализ, исследование и оценка деятельности персонала государственных органов;

контроль за реализацией государственной кадровой политики;

прогнозирование и планирование развития персонала государственных органов;

организационно-методическое руководство и координация деятельности по оценке результатов труда служащих, проведению квалификационных экзаменов, аттестации, испытания и т. д.;

управление системой переподготовки и повышения квалификации персонала государственных органов;

разработка проектов штатов государственных органов, фондов заработной платы, требований к должности, методических указаний и рекомендаций по организации труда персонала государственных органов;

координация работы по проведению аттестации государственных служащих;

организационное и методическое руководство системой испытания, подготовки и повышения квалификации государственных служащих;

организация и координация научных исследований в области государственной службы и внедрение их результатов в практическую деятельность органов государства и государственных служащих;

ведение реестров государственных служащих и создание на этой основе информационных систем банков персонала для государственной службы.

Непосредственное управление государственной службой осуществляют государственные органы через образуемые ими кадровые службы (службы работы с персоналом), которые подчиняются руководителю государственного органа либо находятся в двойном подчинении: непосредственно — государственным органам, а функционально — соответствующим управлениям государственной службы.

Для осуществления государственной кадровой политики необходимы организационно-правовые образования, обеспечивающие реальное достижение целей работы с персоналом.

Указ Президента РФ от 3 июня 1993 г. "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации"(*1) обязал Руководителя Администрации Пре-

САПП РФ 1993. № 23. Ст. 2108.

>>>651>>>

зидента РФ, Руководителя Аппарата Правительства РФ, руководителей министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ завершить в трехмесячный срок проведение аттестации государственных служащих в соответствии с Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", провести анализ кадрового обеспечения соответствующих органов исполнительной власти и утвердить перспективные планы работы по подготовке в них резерва.

Указом от 3 июня 1993 г. было утверждено Положение о Совете по кадровой политике при Президенте РФ. Этот Совет является консультативным органом Президента РФ по вопросам разработки и обеспечения реализации кадровой политики в системе исполнительной власти РФ. Основные задачи Совета: координация функционирования системы государственной службы и кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти РФ; анализ состояния и эффективности использования интеллектуального, управленческого и предпринимательского потенциала страны; подготовка предложений по подбору и расстановке кадров на ведущие должности в системе исполнительной власти. Совет возглавляется Первым заместителем Председателя Правительства РФ и Руководителем Администрации Президента РФ. Состав Совета утверждается распоряжением Президента РФ. При Совете могут образовываться различные комиссии. Например, распоряжением Президента РФ от 25 июля 1994 г. было утверждено Положение о комиссии Совета по кадровой политике при Президенте РФ для предварительного рассмотрения кандидатур на должности судей федеральных судов.

Указом Президента РФ от 12 февраля 1994 г. утверждено Положение об Управлении федеральной государственной службы Президента РФ(*1). Это Управление является структурным подразделением Администрации Президента РФ и выполняет множество задач, например: организационно-техническое обеспечение деятельности Совета по кадровой политике при Президенте РФ, создаваемых им комиссий и рабочих групп, а также контроль за выполнением его решений; формирование и ведение федерального банка государственно-служебной (кадровой) информации; аналитическое обеспечение разработки и реализации государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти, федеральных учреждениях и организациях; организация

САПП РФ. 1994. № 8. Ст. 586.

>>>652>>>

научно-методического обеспечения деятельности федеральной государственной службы.

Президентом РФ был принят Указ от б мая 1996 г. № 650 "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации"(*1).

Согласно Указу Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117 "Вопросы Администрации Президента Российской Федерации"(*2) на базе кадрового состава реорганизуемых Управления кадров Администрации Президента РФ и Управления федеральной государственной службы Президента РФ было образовано Главное управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров. 21 декабря 1996 г. Президентом РФ было утверждено Указом № 1750 Положение об Управлении кадровой политики Президента РФ (в ред. Указа Президента РФ от 1 сентября 1997 г.)(*3), а Указом Президента РФ от 31 мая 1999 г. № 680 было утверждено Положение об Управлении кадров Президента Российской Федерации(*4).

Указ Президента РФ от 6 июня 1994 г. "О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"(*5) учредил Российскую академию государственной службы при Президенте РФ. Основные направления деятельности этой академии определяет Президент РФ. На Академию возлагаются функции .учебно-методического, научного и информационно-аналитического центра по проблемам государственной службы в РФ, управления системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Распоряжение Президента РФ от 23 июня 1994 г. "Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"0 установило следующие основные направления деятельности этой академии: разработка предложений по государственной кадровой политике; подготовка рекомендаций по реформированию государственной службы и ее правовому обеспечению; организация и проведение научных фундаментальных и прикладных исследований в области государственной службы; обучение, подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих, находящихся на высших, главных и

(*1) См.: РГ. 1996. 21 мая.

(*2) См.: РГ. 1996. 1 февр.

(*3) СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5913; 1997. № 36. Ст. 4126.

(*4) СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2818.

(*5) СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 685.

0 СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 1003.

>>>653>>>

ведущих государственных должностях, а также резерва для их замещения; научное и организационное сопровождение международных программ и проектов в области государственной службы; координация научной и учебной работы и руководство хозяйственной деятельностью региональных кадровых центров.

Президент РФ издал 7 февраля 1995 г. Указ № 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих"(*1). Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на основе государственного заказа в августе 1995 г. создана Межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти(*2). Среди основных задач Комиссии можно выделить следующие: определение главных направлений переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; рассмотрение проекта государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; анализ состояния и эффективности функционирования системы образовательных учреждений, осуществляющих обучение кадров в рамках государственного заказа; подготовка предложений по формированию системы нормативно-правового обеспечения обучения кадров на основе государственного заказа. Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. № 109 было утверждено Положение о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти(*3). Государственный заказ представляет собой задание по профессиональной подготовке и повышению квалификации государственных служащих на календарный год, установленное Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти — государственным заказчикам в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.

(*1)  СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3358.

(*2)  См.: постановление Правительства РФ от 11 августа 1995 г. "О Межведомственной комиссии по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3457.

(*3) См.: РГ. 2001. 21 февр.

>>>654>>>

На организацию и функционирование государственной службы оказывают заметное воздействие указы Президента РФ и правительственные решения, направленные на изменение структуры федеральных органов исполнительной власти.

На сегодняшний день не во всех субъектах РФ созданы органы, в которых концентрировалась и анализировалась бы информация о работе с персоналом и принимались решения по важнейшим вопросам организации и функционирования государственной службы, координировалась бы деятельность государственных органов по эффективному использованию персонала. В настоящее время эти функции осуществляются различными подразделениями администраций областей и краев.

Для успешной реализации государственной кадровой политики необходимо современное научно-информационное обеспечение, позволяющее совершенствовать методы работы с персоналом государственных органов, разрабатывать технологии прогнозирования кадровых процессов. Это указывает на объективную потребность в проведении научных исследований по проблемам персонала государственных органов и государственной службы субъектов РФ региональными силами. Научно-информационное обеспечение государственной кадровой работы нуждается также в улучшении статистического учета и отчетности по составу государственных служащих, общих трудовых ресурсов в регионе, в создании банка данных государственно-служебной информации и реестра государственных и муниципальных служащих.

В специальной литературе последних лет отмечалось, что ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" не обеспечил на практике эффективного управления государственной службой как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е. повышения качественного уровня деятельности государственного аппарата(*1). Ю. А. Розенбаум предлагал построить единую систему органов управления государственной службой, без чего невозможно добиться и самого единства государственной службы. Особенностью такой системы, по мнению Ю. А. Розенбаума, должно являться то, что органы управления государственной службой, включая службы кадров министерств и ведомств, образуя единую систему управления, тем не менее находились бы как бы в двойном подчинении: со стороны федеральных органов управле-

(*1) См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // ГиП. 1999. № 4. С. 53—57.

>>>655>>>

ния государственной службой осуществляется контроль за соблюдением общих правил государственной службы, организационно-методическое (функциональное) руководство; со стороны же самих органов государственной власти обеспечивается прямое подчинение существующих при них управлений (департаментов, отделов) государственной службы в пределах, которые должен установить закон(*1). Вместе с тем следует отметить, что современная система управления государственной службой, на наш взгляд, характеризуется как демократичная, имеющая условия для эффективного контроля как за созданием кадрового потенциала управления в государственных органах, так и за осуществлением полномочий государственными служащими компетенции государственных органов.

Важнейшее значение получают подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих. Например, во исполнение постановления Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1462 было утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Государственный заказ представляет собой задание Правительства Российской Федерации на очередной календарный год федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам) на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели. Государственный заказ содержит следующие сведения:

численность подлежащих обучению государственных служащих (отдельно по программам подготовки и по программам повышения квалификации);

объем средств, подлежащих уплате за обучение кадров (отдельно за повышение квалификации и за переподготовку);

объем средств на возмещение транспортных и командировочных расходов при направлении государственных служащих на переподготовку или повышение квалификации за пределы регионов проживания;

(*1) См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства С. 56.

>>>656>>>

задания по финансированию работ и услуг, связанных с обучением государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.

Государственный заказ утверждается после вступления в силу закона о федеральном бюджете на соответствующий год.