3.3. История развития института государственной службы (1920—2000 гг.)

Как уже отмечалось в начале этой главы, до революции 1917 г. государственная служба отличалась особой публично-правовой институционностью: под государственной службою понималось особое публично-правовое отношение государственного служащего к государству, которое обязательно основывалось на подчинении, а своим содержанием имело совершаемую от имени государства деятельность, обеспечивающую решение государственных задач(*1).

Начиная с 20-х гг. двадцатого столетия государственная служба многосторонне исследовалась в научной и учебной правовой литературе как правовой институт. Единого мнения среди ученых относительно понятия, содержания и структуры института государственной службы на протяжении всего этого периода не наблюдалось.

А. И. Елистратов, сравнивая в 1929 г. профессиональное чиновничество зарубежных ("буржуазных") государств и советскую государственную службу, писал, что "...своеобразие и особенности положения госслужащих вызывают необходимость в особых правилах (курсив мой. — Ю. С.), определяющих эти специфические стороны положения госслужащих. Упомянутые правила представляют собой в большинстве случаев не что иное, как развитие и дополнение положений Кодекса законов о труде, и лишь в редких случаях — некоторые отступления от них"(*2).

В 1949 г. в сборнике "Вопросы советского административного права" были опубликованы две статьи, затрагивающие проблемы института государственной службы: "Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права" (автор С. С. Студеникин) и "К вопросу о советской государственной службе" (автор А. Е. Пашерстник). По мнению С. С. Студеникина, "государственная служба есть, безусловно, трудовое отношение, и потому, конечно, она не может не быть предметом регулирования со стороны трудового права. Но государственно-служебные отношения — трудовые отношения особого вида. Государственная служба непосредственно связана с исполнительно-распорядительной деятельностью органов государства. Последняя осуществляется через государственных служащих — ис-

(*1)  См.: Корта/нов Н. М. Российское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893. С. 281.

(*2)  Елистратов А. И. Административное право. М.; Л., 1929.

>>>674>>>

полнителей государственных функций. Особый характер государственно-служебных отношений заключается также и в том, что это трудовое отношение возникает между определенным лицом и государством в целом, которое наделяет это лицо правом действовать от имени государства и в необходимых случаях применять меры государственного принуждения. Эти специфические особенности государственно-служебных отношений предопределяют особый, отличный от обычного в трудовых отношениях, порядок подбора и назначения на должность. В этих отношениях важное значение имеют вопросы должностных прав и обязанностей. Здесь возникает необходимость в особом порядке аттестования государственных служащих. В этой области приобретает значение вопрос о прохождении службы, чинах и званиях, наградах и поощрениях, служебной ответственности лиц, состоящих на государственной службе"(*1). Таким образом, автор делал вывод, что весь комплекс этих вопросов относится к одному из важнейших разделов административного права — государственной службе.

Разрабатывая систему административного права, ученый подчеркивал, что в общую часть административного права должны включаться нормы, регламентирующие государственную службу (порядок поступления на государственную службу и ее прохождение; правовое положение работников государственного аппарата — их права, обязанности, ответственность).

А. Е. Пашерстник рассматривал государственную службу как институт трудового права. По его словам, "в ряде случаев для возникновения (трудовых отношений государственной службы требуется усложненный фактический состав. Это выражается в установлении для занятия ряда должностей помимо требований, общих для всех рабочих и служащих, дополнительных условий, предшествующих возникновению или окончательному закреплению трудового отношения"(*2). К числу таких дополнительных условий автор относил, например, прохождение специальных аттестационных комиссий при найме на работу, экзамены или испытания, конкурсы. Однако и А. Е. Пашерстник говорил о необходимости разграничения трудового и административного права, подчеркивая, что линия разграничения лежит в плоскости различий между положением государственных служащих в трудовом процессе и их отношениями к внешней среде (к последней автор относил граждан, учреждения, организации и предприятия).

(*1)  Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949. С. 42.

(*2) Там же. С. 127—128.

>>>675>>>

Таким образом, вопрос о соотношении в институте государственной службы административно-правовых норм и норм других отраслей права ставился в конце 40-х гг. достаточно определенно. Ранее эта проблема и не могла обсуждаться на страницах научной печати, поскольку на протяжении почти двух десятилетий (с конца 20-х по конец 40-х гг.) не только не было опубликовано ни одного монографического исследования по вопросам административного права, но и журнальные статьи на эту тему появлялись крайне редко.

В начале 50-х гг. институту государственной службы уделяется заметно больше внимания. В 1952 г. Н. П. Поборчей(*1) была защищена кандидатская диссертация, в которой понятие "советская государственная служба" определялось как временная или постоянная, по выборам или по назначению, оплачиваемая работа в органах государственной власти, государственных учреждениях и предприятиях, выполняемая в интересах народа и имеющая своим назначением организацию и обслуживание деятельности органов власти, предприятий и учреждений(*2). В этой работе автор одним из первых ставит вопрос об административно-правовом характере института государственной службы и анализирует ее принципы, основы правового положения, меры поощрения государственных служащих и их ответственность перед государством.

Анализируя систему нормативных актов, действовавших в 20—50-е гг. в сфере государственной службы, можно прийти к выводу, что многие из них носили ярко выраженный характер нормативно-трудового регулирования. К подобным актам можно отнести:

Кодекс законов о труде РСФСР;

Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях(*3);

Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. "Об изъятии из ст. 2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях"(*4);

постановление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. "Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик"(*5);

(*1)  См.: Поборчая Н. П. Советская государственная служба: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Л., 1952.

(*2) См.: Она же. Советская государственная служба: Дисс.... канд. юрид. наук. Л, 1952. С. 78.

(*3)  СУ РСФСР. 1923. № 1. Ст. 8.

(*4)  См.: Изв. НТК СССР. 1924. № 31. ' СЗ СССР. 1929. № 71. Ст. 670.

>>>676>>>

постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. "О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности"(*1);

постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. "Об улучшении использования молодых специалистов"(*2);

постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. "Об упорядочении совместительства"(*3);

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1947 г. "О введении персональных званий для руководящих и инженерно-технических работников угольной промышленности и строительства угольных шахт"(*4);

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. "Об установлении классных чинов для прокурорско-след-ственных работников в органах прокуратуры"(*5);

Положение о прохождении службы руководящими и ответственными работниками финансовых и банковских органов0.

Институту государственной службы в начале 50-х гг. была посвящена диссертация Н. И. Фаянс "Советская государственная служба на современном этапе", в которой под правовым институтом государственной службы подразумевалась система правовых норм, устанавливающих определенный порядок в деятельности государственных органов, направленный на организацию и проведение кадровой работы. Автор указывала на необходимость издания общесоюзного положения "О государственной службе"(*7), тем самым подтверждая специфичность норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, которые в большей степени составляют предмет административного права. Однако ею отмечалось, что в институте государственной службы содержится мно-

(*1) СУ РСФСР. 1932. № 32. Ст. 153; № 74. Ст. 332; 1933. № 46. Ст. 193.

(*2) СЗ СССР. 1933. № 59. Ст. 356.

(*3) СЗ СССР. 1933. № 19. Ст. 110.

(*4)  Ведомости СССР. 1947. № 32.

"' Ведомости СССР. 1943. № 39. Следует отметить, что в это время было принято множество нормативных актов, устанавливающих персональные звания для государственных служащих. Их можно разделить на 3 группы: 1) персональные звания для служащих экономических ведомств (ИТР и руководящие кадры) — 21 ведомство; 2) персональные звания для служащих социально-культурных ведомств — 4 ведомства; 3) персональные звания, чины и ранги в оборонных и административно-политических ведомствах (Вооруженные Силы, МГБ, МВД и т. д.). 0 См.: О введении персональных званий для руководящих и ответственных работников в финансовых и банковских органах. М., 1948. С. 7—10. " См.: Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 223.

>>>677>>>

жество правовых установлений, имеющих природу трудового права, т. е., говоря современным правовым языком, отличающихся частноправовым характером. На исключительно административную природу института государственной службы указывал известный административист И. И. Евтихиев(*1).

В 1922—1923 гг. были установлены основные принципы советской государственной службы и дисциплинарной ответственности государственных служащих. В последующие годы произошел дальнейший процесс развития отдельных сторон института государственной службы. Однако и по сей день нельзя считать, что институт государственной службы является вполне устоявшимся и бесспорным как в теории административного права, так и в практике административного законодательства.

Двусторонний (административно-трудовой) характер института государственной службы отмечался исследователями-юристами и в последующие годы. Например, в книге "Аппарат управления социалистического государства" указывалось, что прохождение государственной службы начинается с возникновения слу-жебно-трудовых отношений, т. е. с момента зачисления на государственную службу, и оканчивается прекращением исполнения служебной деятельности. Особо авторы выделяли и анализировали такие организационно-правовые вопросы в государственной службе, как аттестация служащих, продвижение по службе, подбор кадров, способы окончания государственной службы(*2).

Отдельные правовые пединституты, входящие в структуру института государственной службы, по мнению многих авторов, традиционно считались составной частью трудового права. Например, представители науки трудового права рассматривают институт аттестации как структурное образование института трудового права. В. И. Курилов пишет: "Нормы, регулирующие аттестацию работников в рамках правового института трудового договора, составляют группу, внутреннее единство которой обусловлено общностью целей и содержания названных норм"(*3). По мнению

(*1)  См.: Евтихиев И. И. Институт государственной службы в советском административном праве // Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всесоюз. ин-та юрид. наук. 1925—1945: Тез. докл. М., 1946. С. 17—18.

(*2)  См.: Аппарат управления социалистического государства. Ч. 2. М., 1977. С. 204.

(*3)  Курилов В. И. Аттестация и личность работника в советском трудовом праве. Владивосток, 1983. С. 101—102.

>>>678>>>

В. Н. Скобелкина, аттестационные комиссии выступают и в качестве субъектов трудовых правоотношений(*1).

В коллективной монографии "Государственное управление в СССР в условиях НТР" институт государственной службы рассматривается отдельным параграфом и отмечается, что в рамках данного института осуществляется практическая деятельность кадров аппарата управления(*2), т. е. подчеркивается его административно-правовой характер.

Если попытаться сгруппировать рассмотренные точки зрения, а также другие мнения по поводу института государственной службы, то можно наметить несколько подходов к определению его сущности. Одни авторы определяют его как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе: а) организации государственной службы; б) выполнения государственными служащими возложенных на них задач(*3). Другие ученые анализируют институт государственной службы с позиции внутриорганизационных отношений и приходят к выводу, что он представляет собой совокупность правовых норм, определяющих порядок поступления на государственную службу, аттестации, перемещения и увольнения со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядок материального и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности государственных служащих. Такое определение института государственной службы складывалось на протяжении последних десятилетий. Например, в учебнике административного права, изданном в 1970 г., отмечалось, что, "как административно-правовой институт, государственная служба представляет собою совокупность юридических норм, регулирующих порядок и условия комплектования кадров аппарата, определяющих правовое положение государственных служащих, условия и порядок прохождения ими государственной службы, виды их поощрения и ответственности"(*4).

Вместе с тем авторами выделяются и внешние государственно-служебные отношения, которые характеризуют государствен-

(*1)  См.: Скобелкин В. Н. Трудовые правоотношения внутри трудового коллектива // СГП. 1989. № 6. С. 35.

(*2)  См.: Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. М., 1978. С. 212—226.

(*3)  См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 25; Воробьев В. А. Советская государственная служба (Административно-правовые аспекты). Ростов н/Д, 1986. С. 19—23.

(*4)  Административное право. М., 1970. С. 148.

>>>679>>>

ную службу как социальный институт и складываются на основе законодательства между государственным служащим и другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в связи с осуществлением им своих должностных полномочий. При этом подчеркивается, что в качестве представителя государства может выступать только тот служащий, который по занимаемой государственной должности наделен государственно-властными полномочиями, т. е. должностное лицо. Государственные служащие, не имеющие таких полномочий, вступают лишь во внутриорганизационные отношения.

Еще один подход к определению института государственной службы содержится в учебнике административного права, изданного под редакцией Ю. М. Козлова в 1973 г. Авторы отмечают, что деятельность служебного аппарата государственных органов выражается в отношениях, складывающихся в процессе реализации государственной власти. Нормы права, регулирующие эти отношения, составляют в своей совокупности институт государственной службы, а в качестве специфической особенности выделяется то, что нормы, его составляющие, являются, как правило, административно-правовыми(*1). При этом указывается, что отдельные стороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права: трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинарной ответственности, о продолжительности рабочего времени), финансового (нормы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.). Авторы подчеркивают, что административно-правовые нормы при этом распространяются на все виды служебных отношений, т. е. на деятельность как служащих предприятий и учреждений, так и работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Такого рода общественные отношения получили название государственно-служебных. Участвуя в них, служебный аппарат выступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сферах общественной жизни(*2).

Существует и другая точка зрения, согласно которой работники аппарата управления выполняют управленческие функции, находясь в организационно-правовых отношениях с государством,

(*1)   См.: Советское административное право (Общая и Особенная части). М., 1973. С. 138—139.

(*2) См. там же. С. 139.

>>>680>>>

занимают штатную должность и получают заработную плату за свой труд'.

Несмотря на то, что государственная служба является институтом права, на протяжении последних 70 лет она не имела достаточно полного правового оформления. Только 5 июля 1995 г. парламентом РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Конечно, и в прошлом существовали конкретные государственно-служебные понятия, обсуждавшиеся в теории и использовавшиеся на практике, однако законодательного оформления они в то время не получили. Здесь прослеживается идеологическое воздействие на процесс формирования института государственной службы господствовавшей марксистко-ленинской идеологии, распространившей свое влияние на государственный аппарат в целом и на саму государственную службу. В. И. Ленин уже в 1917 г. писал: "...для уничтожения государства необходимо превращение функций государственной службы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению поголовно"(*2). Здесь следует согласиться с К. С. Вельским, по мнению которого, с 1917 г. в стране были образованы и функционировали две службы, партийная и государственная, и их деятельность не регламентировалась законом. "Руководящая основа советской службы — партийная — оказалась практически вне сферы правового регулирования. Государственная службы была "тенью" партийной, дублировала работу партийного аппарата, формировалась стихийно, и руководители КПСС смотрели на нее как на временное явление, которое отомрет в будущем коммунистическом обществе"(*3). Даже все известные принципы государственной службы были лишь идеологической оболочкой, не имеющей правового содержания.

Если придерживаться правовой точности, то, говоря о советской государственной службе, едва ли возможно употреблять термин "институт государственной службы" по следующим причинам. Во-первых, государственная кадровая политика и режим ее реализации законом не устанавливались. Кадровая политика ос-

(*1)  См.: Совершенствование аппарата государственного управления (Конституционный аспект). Киев, 1982. С. 314.

(*2) Ленин В. И. ПСС. Т. 33. С. 78.

(*3)  Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // ГиП. 1994. № 4. С. 24.

>>>681>>>

новывалась на известном принципе "подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам"(*1). Это привело к девальвации таких понятий, как должная специализация, профессионализм и служебная честность государственных служащих. В системе государственной службы стала процветать коррупция, участились служебные злоупотребления, а порой и преступления. Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных служащих, институт прохождения и продвижения по службе. Действия партийных чиновников по собственному усмотрению в сфере государственной службы восполняли "пробелы" правового регулирования. В-третьих, в стране отсутствовал центральный орган, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическую базу ее развития. Главным "арбитром" и здесь выступала КПСС. (В настоящее время ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливаются положения о федеральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам государственной службы субъектов РФ, причем последние создаются в соответствии с законами субъектов Федерации.)

(*1) Этот принцип кадровой работы не является столь уж неприемлемым. Деловые и нравственные качества государственных служащих при проведении кадровой политики необходимо учитывать всегда. Что касается политических качеств, то они, как правило, должны "отсутствовать" у чиновника во время его служебной деятельности. Это не означает, что он не имеет права участвовать в политической жизни страны и, следовательно, иметь собственные политические взгляды и интересы. С другой стороны, можно поставить вопрос, что такое "политические качества": знание политики и участие в ней, если она выработана парламентом (в этом случае государственный служащий обязан знать политику и проводить ее в жизнь) или качества, необходимые для утверждения в государстве монополии на государственную власть одной политической партии, либо вообще возможность занять государственную должность? Когда мы говорим о существовавшем в СССР принципе "подбора кадров по политическим качествам", то вкладываем в это именно негативный смысл. Принцип внепартийности государственной службы в условиях существования многопартийной системы и принцип "партийности" государственной службы в условиях монополии политической и государственной власти, сколь странным бы это ни казалось, — необходимые атрибуты тех правовых систем, которые существуют в соответствующих государствах, т. е. партийная служба в СССР, "внепартийная" — в современной РФ являются жизненно необходимыми при организации и функционировании государственной службы, а следовательно, при государственном строительстве в условиях установленного политического режима. Ведь еще несколько лет назад "партийность", принадлежность к коммунистической партии, "политические качества" государственного служащего считались профессионализмом А при подборе и расстановке кадров предпочтение отдавалось именно политическим качествам.

24 Ю Старило»

>>>682>>>

В годы существования СССР многие авторы констатировали необходимость развития и реформирования института государственной службы. В конце 80-х — начале 90-х гг. стали актуальными проблемы правового регулирования по подбору, расстановке и использованию кадров, исключения из этой области командно-административных методов и волевых решений, обеспечения всех общественных отношений в сфере государственной службы законодательным регулированием(*1). Одновременно подчеркивалась значимость так называемых "принципов" советской государственной службы, не имеющих никакого нормативного правового содержания (государственные служащие должны защищать интересы всего трудового народа; выборность государственных служащих; постоянная сменяемость служащих; отсутствие каких-либо привилегий перед рабочими и крестьянами). При этом ссылки делались на правовые акты, регламентирующие специфические особенности государственной службы: правила внутреннего трудового распорядка для служащих, действовавшие в учреждениях и ведомствах, дисциплинарные уставы и положения и т. д.

Заканчивая краткий обзор истории развития института государственной службы в России в течение XX в., отметим, что в начале 1990-х гг. активизировались исследования в области теории государственно-служебных правоотношений, т. е. отношений, составляющих главное содержание института государственной службы. Однако и до настоящего времени не сформирована единая концепция государственно-служебных отношений, которая разделялась бы большинством ученых-юристов. Более того, в современной литературе специалистами в области государственной службы отмечается, что даже сегодня становление института государственной службы нельзя признать законченным, и это является одним из главных препятствий в развитии и укреплении российской государственности. Поэтому выдвигаются предположения о формировании новой законодательной базы для развития единого института государственной службы, призванного обеспечить эффективную работу аппарата органов государственной власти, использующего высококвалифицированный кадровый потенциал(*2).

(*1)  См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С. 221—227; Пашков А. С., Иванкина Т. В., Магницкая Е. В. Кадровая политика и право. М., 1989. С. 284.

(*2)  См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // ГиП. 1999. № 4. С. 53, 57.

>>>683>>>