3.4. Структура и комплексность института государственной службы

Государственная служба — комплексный правовой институт, который включает в себя правовые нормы различных отраслей права. С развитием законодательства нормы других правовых отраслей, вероятно, будут исключаться из сферы регулирования государственно-служебных отношений и вместо них будут приниматься нормативные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) характера.

Комплексность (сложность) института государственной службы обусловлена, по крайней мере, двумя основными факторами:

1) он состоит из отдельных весьма обособленных пединститутов, например: принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, административно-правового статуса должностного лица, аттестации работников, прохождения службы. В будущем предстоит развитие всех пединститутов, входящих в настоящее время в институт государственной службы;

2)  он объединяет в себе множество правовых норм других отраслей права (конституционного, административного, трудового и т. д.).

Законодательство РФ о государственной службе включает в себя Конституцию РФ, ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Далее предстоит рассмотрение нормативной структуры института государственной службы, который по первому основанию комплексности (наличие в институте государственной службы нескольких подинститутов) можно подразделить на следующие составляющие:

1)  институт принципов государственной службы;

2)  институт статута государственной должности;

3)  институт правового статуса государственного служащего;

4)  институт реализации государственно-служебных функций служащими (определение количества, видов, структуры и содержания основных документов, регламентирующих управленческую деятельность государственных служащих);

5)  институт прохождения, перемещения и продвижения по службе:

а) система средств и инструментов, использующихся для мотивации действий служащих;

24*

>>>684>>>

б) институт аттестации, критерии и порядок проведения оценки работы служащих (текущая оценка и в форме аттестации);

в)  порядок присвоения специальных званий, степеней, рангов и т. п.;

г)  стимулирование (поощрение) и ответственность служащих;

6)  институт служебной дисциплины;

7)  институт условий государственной службы (денежное содержание, отпуск; пенсионное обеспечение и т. д.);

8) институт прекращения государственно-служебных отношений;

9)  институт управления государственной службой (органы по вопросам государственной службы, кадровая служба государственного органа и т. д.).

Следует отметить и такую особенность структуры института государственной службы: подинститут может включать в себя обособленные правовые образования. Например, подинститут прохождения государственной службы, который представляет собой длящийся процесс, начинающийся с возникновения государственно-служебных отношений, т. е. с момента зачисления на государственную службу, с дальнейшим перемещением работника по службе, проведением оценки и аттестации служащих и заканчивающийся прекращением государственно-служебных отношений. Таким образом, в данный институт входит такой подинститут, как аттестация государственных служащих.

По второму основанию комплексности институт государственной службы включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения. Рассмотрим эти нормы более подробно.

3.4.1. Конституционное право

Конституция устанавливает конституционные основы государственной службы в РФ. Государственная служба должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией России принципов и положений, относящихся: к основам конституционного строя (ст. 1—16); правам и свободам человека (ст. 17—64); федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65—79); институту президентства (ст. 80—93); Правительству РФ (ст. 94—109); судебной власти (ст. 118—129); местному самоуправлению (ст. 134—137)(*1).

(*1) См. об этом подробно: Козлова Е. И., Кутафий О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995. С. 21—28.

>>>685>>>

Конституция РФ использует термин "государственная служба". Федеральная государственная служба находится в ведении РФ согласно п. "т" ст. 71 Конституции. В соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ. Таким образом, вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов (п. 4 ст. 76 Конституции РФ). Это правило, очевидно, должно распространяться и на законодательство о государственной службе. Однако на практике существует проблема, связанная с тем, что в тексте Конституции РФ не устанавливается четкого положения, касающегося отнесения вопросов государственной службы к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов. Многие ученые, в том числе и специалисты в области теории российского федерализма, указывают на то, что сам факт принятия ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г., т. е. именно "основ" соответствующего законодательства, заставляет идентифицировать государственную службу как предмет совместного ведения. Вместе с тем вопрос о том, относится ли государственная служба субъекта РФ к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, остается окончательно не проясненным(*1). Конституция РФ использует в п. "к" ст. 72 термин "административное законодательство". Однако, как справедливо отметил Ю. П. Соловей, разработчики проектов Конституции РФ и Федеративного договора отождествляли этот термин с законодательством об административных правонарушениях(*2).

К сожалению, в тезисах концепции реформирования государственной службы в РФ однозначно не определяется, будет ли она единой системой или же на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации будут свои самостоятельные системы. С другой стороны, делается прогноз, что в условиях действия Федеративного договора попытки силовыми методами "сверху" обеспе-

(*1)  См.: Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // ЖРП. 1999. № 11. С. 28.

(*2)  См.: Соловей Ю. П. Полицейское право как отрасль административного права; Бекетов О. И. Актуальные проблемы административного права России // ГиП. 1999. № 5. С. 84.

>>>686>>>

чить единство государственной службы в РФ бесперспективны и даже политически опасны. Авторы концепции предлагают использовать метод постепенного создания системы государственной службы путем "вовлечения" субъектов Федерации в процесс формирования такой единой системы. Это и должно определять естественную последовательность этапов реформирования государственной службы(*1).

Достигнутый политический консенсус о необходимости формирования единой модели государственной службы, а следовательно, и единого служебного законодательства и служебного права, позволил федеральным органам государственной власти на протяжении последних четырех лет предпринять активные действия по созданию так называемого "рамочного"(*2) законодательства о государственной службе, результатом которых стало принятие Государственной Думой ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

3.4.2. Международное право

Конституция РФ устанавливает важное положение о приоритете норм международного права над правом национальным. Статья 15 (п. 4) Конституции определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приобретают обязательную силу на всей российской территории. Согласно ст. 46 Конституции каждый вправе в соответствии с международным договором РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэтому многие положения международно-правовых документов и

(*1)  См.: Российское служебное право: Сб. норм, актов: Учеб. пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999. С. 21—24.

(*2) Законы-рамки о государственной службе, регулирующие общие вопросы государственной службы, порядок подбора кадров и повышения их квалификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих, приняты и действуют во многих странах. В некоторых из них они так и называются: законы-рамки. См., например, в Италии: Закон-рамка о государственной службе № 93 от 29 марта 1983 г. // Италия: Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 373—389.

>>>687>>>

договоров также являются источником государственной службы как правового института. К таковым, например, относятся: принятая 17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН "Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка"(*1); Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., определяющий, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (п. "с" ст. 25)(*2); п. 2 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.(*3); ст. 3 Конвенции о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. фиксирующая, что женщинам на равных с мужчинами условиях принадлежит право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом(*4).

В данной сфере трудно обойти вниманием вопрос о соотношении законодательства государств — участников СНГ и нормативных актов органов Содружества в области государственной службы. По понятным причинам документы и правовые акты, посвященные государственной службе, до сих пор не принимались. Однако в дальнейшем станет очевидной необходимость принятия законов (договоров, соглашений и т. п.), которые будут регулировать межгосударственные вопросы государственно-служебных отношений, например: могут ли граждане одного государства — участника СНГ находиться на государственной службе в других странах Содружества; либо главным условием поступления на национальную публичную службу является наличие гражданства этой страны?

Государства — участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Факультативный протокол к этому последнему пакту, а также международные обязательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали Конвенцию "О правах и основных свободах человека"(*5). Статья 29 этой Конвенции устанавливает, что каж-

(*1)  См.: Права человека. Основные международные документы: Сб. документов. М., 1989. С. 142—150.

(*2) См. там же. С. 47.

(*3) См. там же. С. 139.

(*4)  См. там же. С. 151—154.

s См.: РГ. 1995. 23 июня; СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.

>>>688>>>

дый человек в соответствии с национальным законодательством в государстве, гражданином которого он является, имеет право и возможность: принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить особенность этой Конвенции, которую подписали не все государства — участники СНГ: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над национальными законодательствами, в Конвенции утверждается, что при реализации общих положений документа должно учитываться и национальное законодательство каждой страны СНГ. Таким образом, в этом случае наднациональное по содержанию сочетается с национальным по форме.

В странах бывшего СССР, не являющихся участниками СНГ, этот вопрос решен достаточно определенно. Например, в принятом в январе 1994 г. Государственным Собранием Эстонской Республики Законе о публичной службе устанавливается, что чи-новники-неграждане этой Республики на государственную службу приниматься не могут(*1), т. е. главное требование, предъявляемое к любому чиновнику, — это наличие эстонского гражданства и, естественно, знание эстонского языка.

Образование Содружеством Независимых Государств органов для решения вопросов, представляющих взаимный интерес (Совет глав государств, Совет глав правительств и ряд других)(*2), поставило перед правовой наукой сложные вопросы, касающиеся определения роли и юридической силы актов Содружества, соотношения этих актов между собой и с национальным законодательством государств — участников СНГ. Иерархия правовых актов, издающихся разными органами различных государств и их объединений, представляет собой проблему, от решения которой в определенной степени зависит уровень нынешних межгосударственных отношений(*3).

Основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках СНГ являются многосторонние и двусторонние соглашения, которые прежде всего должны соответствовать целям и прин-

(*1)  См.: Чиновников — в привилегированный класс! // Деловой мир. 1995. 17—23 апр.

(*2)  См.: Устав СНГ // Вестн. МПА. 1993. № 2. С. 114 (ст. 21, 22).

(*3)  См. об этом: Королев Ю. А. Проблемы соотношения законодательства государств — участников СНГ и актов органов Содружества // ГиП. 1995. № 2. С. 3—9.

>>>689>>>

ципам Содружества, обязательствам государств-членов по Уставу СНГ. На сегодняшний день уже приняты соглашения, которые направлены на решение задачи по сближению законодательств государств — участников СНГ: в сфере экономики, в военной области и т. д. Однако соглашений в сфере организации и улучшения управления пока нет. Остается за рамками переговоров и проблема государственной службы. Однако можно не сомневаться, что при расширении контактов по вопросам экономической и государственной жизни внутри СНГ процесс законотворчества и сближения законодательств государств — участников СНГ найдет в ближайшем будущем новые стимулы для своего развития, в том числе и в сфере государственной службы. Например, ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" уже устанавливает возможность поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иностранного государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями (подп. 6 п. 3 ст. 21 Закона).

В Европейском Союзе после заключения маастрихтских соглашений также приобрел актуальность вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из других государств — членов ЕС. До последнего времени получение статуса чиновника в Германии являлось невозможным для граждан других стран — участниц Европейского Союза. Однако в 1992 г. федеральное правительство снова выступило за принятие закона, предоставляющего право гражданам других европейских государств — членов ЕС поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием дополнений в национальное законодательство других государств — членов ЕС, а также с деятельностью Европейского суда данная проблема исчезнет. И тогда, например, гражданин Французской Республики будет иметь право занимать должность на государственной службе Германии. Тем не менее этот вопрос и по сей день остается весьма спорным.

Так, в настоящее время европейское право в соответствии со ст. 48 Договора о создании экономического союза гарантирует потенциальным работникам свободный доступ к должностям в системе государственной службы Германии. Это правило действует для лиц, которые являются гражданами стран — членов Европейского Союза, однако, в соответствии с абз. 4 ст. 48 упомянутого Договора, распространяется на тех работников, которые осуществляют полномочия вне сферы государственного управления. Принятие на государственную службу граждан государств, являющихся членами ЕС, определяется действующим немецким пра-

>>>690>>>

вом, в частности законом о правовом положении государственных служащих, хотя субъектами чиновного государственно-правового отношения могут быть согласно Основному Закону ФРГ только граждане Германии. При этом образование служебного правоотношения допустимо только с целью выполнения государственными служащими высших административных полномочий или задач, направленных на обеспечение безопасности государства и общественной жизни; эти полномочия нельзя передать лицам, которые состоят в частноправовых отношениях с органами государственной власти.

В принятом Европейским судом решении, расширяющем понятие государственного управления, содержатся схожие формулировки описанного круга задач. Несмотря на это, возможность поступления на государственную службу Германии иностранцев по-прежнему определяется двумя видами правового регулирования, т. е., с одной стороны, действуют нормы немецкого права, а с другой — европейского.

3.4.3. Административное право

Административно-правовой компонент в механизме правового регулирования государственно-служебных отношений в определенной степени был проанализирован уже выше. Однако следует еще раз подчеркнуть публично-правовой (административно-правовой) характер института государственной службы.

Теория права устанавливает, что организация и функционирование государственной службы определяются преимущественно при помощи норм публичного права. Среди правовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное право является профилирующей отраслью регулятивного типа, использующей специфический метод централизованного, властного регулирования. Такой административный режим характерен для работы государственных и муниципальных служащих. Государственные и муниципальные служащие — это представители публичной организации: государства, государственных органов, органов местного самоуправления. Государственные и муниципальные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. При этом они находятся в стабильных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).

От публичного (административного) права идут закономерные функциональные и структурные связи к соответствующему

>>>691>>>

виду юридического процесса — административному процессу,

важнейшими участниками которого также выступают государственные служащие: они разрабатывают и издают нормативные правовые акты управления, проводят лицензирование, осуществляют финансовую деятельность государства, заключают административные договоры, рассматривают дела об административных правонарушениях или применяют меры административного принуждения, осуществляют контрольно-надзорные функции.

Публичное право представляет собой функционально-структурную подсистему права, выражающую государственные, межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового регулирования весьма специфичен, но не только в смысле многообразия объектов воздействия. Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать политические, государственные, социально значимые задачи, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства(*1).

Публичное право — это сфера общих, государственных интересов. В этой сфере (куда входит и институт государственной службы) не менее важную роль играют уголовное право, организация судебной системы, государственного и муниципального аппарата управления, налогов, таможни, контрольно-надзорных органов и т. д. Соответственно выделяются следующие отрасли публичного права: конституционное (государственное), административное, муниципальное, уголовное, таможенное, налоговое, банковское. Как отмечает Ю. А. Тихомиров, публичное право включает в себя такие отрасли права, как теория государства и права, конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, международное публичное право. Эти отрасли права, по мнению ученого, отличаются тремя признаками: объектом регулирования, т. е. кругом общественных отношений, методами правового регулирования, кругом источников права и структурой нормативного массива.

В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государственной власти; правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, по принципу "власть-подчинение": соблюдение дисциплины, ответственность нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательность

См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 29—30.

>>>692>>>

выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов(*1). Государственная служба как бы пронизывается правовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.

3.4.4. Трудовое право

Эта отрасль сформировалась как право социальной защиты. При помощи трудовых норм государство создает наемным работникам определенные гарантии. В силу господства государственной собственности и административно-командных методов управления в бывшем СССР трудовое законодательство было излишне централизованным, практически не оставляло возможности сторонам, вступающим в трудовые отношения, самостоятельно определять условия найма. Трудовое право полностью распространялось на сферу функционирования государственной службы и на работу государственных служащих.

Согласно Конституции России, трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это означает, что на уровне РФ вырабатываются принципы правового регулирования общественных отношений в этой области, закрепляются наиболее важные положения(*2). В то же время субъекты Федерации имеют право издавать собственные нормативные акты, учитывающие их специфику. Многие из этих актов в той или иной мере оказывают влияние на служащих государственных учреждений и предприятий.

Пункт 3 ст. 4 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. К особенностям законодатель относит все нормы, установленные самим ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", т. е. это сами нормативные положения о государственной службе, государственных должностях государственной службы, принципах государственной службы, порядке поступления на государственную службу, заключении трудового договора (контракта) государственными служащими, замещении должности по конкурсу, статусе государственного служащего (в добавление к нормам трудового права, устанавливающего правовое положение служащего), установлении должностного окла-

(*1)  См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 108—109.

(*2)  См. также: Трудовой кодекс Российской Федерации: Принят Государственной Думой 21 декабря 2001 г. // РГ. 2001. 31 дек.

>>>693>>>

да служащим, административных и дисциплинарных процедурах в системе государственной службы (например, установлении и порядке применения мер дисциплинарной ответственности). Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих основываются на действующем законодательстве о труде, определяют особые условия соблюдения дисциплины работниками соответствующих органов и организаций. На государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрениях служащих. Если законодательство о государственной службе содержит пробелы правового регулирования тех или иных вопросов, то целесообразно применять общие нормы трудового законодательства для регламентации отношений в системе государственной службы.

Нормы трудового законодательства могут применяться к правоотношениям, связанным, например, с прохождением военной службы лишь в случаях, когда об этом имеется прямое указание в законе. Так, в соответствии с п. 9 ст. 10 ФЗ "О статусе военнослужащих", военнослужащие женщины и военнослужащие, воспитывающие детей без отца (матери), пользуются льготами, гарантиями и компенсациями в соответствии с нормами трудового законодательства и иными нормативными правовыми актами об охране семьи, материнства и детства(*1).

Нормы трудового законодательства действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в своем секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет правового регулирования. Совершенно неправильной является позиция юристов-практиков, которые не желают применять нормы административного государственно-служебного законодательства, ссылаясь на то, что они не соответствуют нормам законодательства о труде. Прав В. М. Манохин, когда утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права)(*2). Нормы трудового зако-

(*1)  См.: постановление № 9 Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (ч. 3 п. 2) // ВВС РФ. 2000. № 4. С. 14.

(*2)  См.: Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // ГиП. 1997. № 9. С. 9. Об особенностях правового регулирования труда государственных служащих см.: Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998.

>>>694>>>

нодательства применяются в процессе регулирования государственно-служебных отношений в случае, если они соответствуют законодательству о государственной службе.

Следует признать, что применение норм законодательства о труде или законодательства о государственной службе, по-видимому, еще долго будет оставаться проблемой, в той или иной степени зависящей от разрешения другой проблемы — разграничения в правовом институте государственной службы публично-правовых (служебных) отношений и трудовых (частноправовых) отношений.

3.4.5. Уголовное право

В Уголовном кодексе Российской Федерации (1996 г.) содержится гл. 30, посвященная преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Поэтому понятие должностного лица и определяется в уголовном праве (примечание к ст. 285 УК РФ)(*1). Особое место в системе норм уголовного права занимают нормы, касающиеся борьбы с коррупцией(*2).

Коррупция в системе государственной службы — одна из насущных проблем сегодняшнего дня. В Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" особо отмечается, что борьба с коррупцией и криминальным влиянием на институты государственной власти приобретает сейчас острую общественно-политическую значимость. Среди множества причин распространения коррупционных отношений называются: отсутствие законодательной основы для борьбы с коррупцией; сложность в привле-

(*1) См.: Егорова Н. Присвоение полномочий должностного лица // РЮ. 1999. № 6. С. 46—47; Она же. Коллизия материальных и процессуальных норм в "служебных" преступлениях // РЮ. 1999. № 10. С. 39; Макаров С. Субъекты должностных и "служебных" преступлений // РЮ. 1999. № 5. С. 46.

(*2)  См., например: Борьба с коррупцией: осознанная необходимость или политический лозунг? // РЮ. 1999. № 5. С. 63—64; Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998; Кирпичников А. И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997; Коррупция угрожает национальной безопасности страны // РЮ. 1999. № 12. С. 6; Лунеев В. В. Углубление социального контроля преступности — одна из предпосылок решения социально-экономических проблем (материалы круглого стола) // ГиП. 1999. № 9. С. 60—86; Он же. Коррупция, учтенная и фактическая // ГиП. 1996. № 8. С. 78—91; Предупреждение и борьба с коррупцией: Выводы и рекомендации международной научно-практической конференции // РЮ. 1999. № 12. С. 7—9; Степашин С. Против криминализации России // РЮ. 2000. № 1. С. 2—3.

>>>695>>>

чении к ответственности за коррупцию членов представительных и судебных органов власти; отсутствие действенной системы декларирования доходов и расходов физических лиц, в том числе и государственных служащих(*1).

Стремление новых хозяйственно-политических команд к закреплению достигнутых ими руководящих высот определено потребительской философией правящего чиновничьего класса. Ее отличительная черта — крайняя степень беспринципности в реализации целей скорейшего личного обогащения. В условиях хозяйственной смуты и непрерывно меняющихся законодательных и подзаконных актов бюрократия получила редкий шанс на получение сверхдоходов за счет прямой смычки с руководителями различных образований, еще недавно формировавших "теневую экономику".

В целях сокрытия различных злоупотреблений новые политические образования обеспечили себе мощное лобби в государственных органах, результатом чего стало закрытие ряда дел о коррупции государственных чиновников и подавление малейших попыток правоохранительных органов и прессы приоткрыть завесу неблаговидных отношений политиков с коммерческими криминальными образованиями(*2).

3.4.6. Финансовое право

В связи с развитием в России бюджетного права и процесса, новой системы налогообложения, банковского законодательства, а также с возрастанием потребности в финансовом контроле в научной литературе стали подниматься вопросы о системе финансового права, о выделении из его структуры таких новых отраслей права, как налоговое или, например, бюджетное право.

Финансовое право, как и административное, является самостоятельной отраслью права и относится к праву публичному. В принципиальном плане влияние норм финансового права на государственную службу состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую деятельность государства. Субъектом финансовой деятельности государства выступает государство в лице его компетентных органов и уполномоченных должностных лиц.

Сама же финансовая деятельность государства является деятельностью управленческой, где нормы, ее регламентирующие,

(*1)  См.: РГ. 1999. 31 марта.

(*2)  См.: Аслаханов А. Мафия: пятая власть? Сегодня? Завтра? Послезавтра? // Деловой мир. 1995. 8—14 мая.

>>>696>>>

будучи нормами финансового права, относятся к государствовед-ческим отраслям права, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной власти как Федерации в целом, так и всех ее субъектов. По методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, полностью совпадает с административным правом: тот же метод властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовых отношений, а их специфика диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть предписаний в таких случаях исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности.

В финансовом праве актуализировались такие вопросы, как меры государственного принуждения в налоговой сфере, меры ответственности (в том числе финансовой), финансового контроля, деятельность банковских служащих и их правовой статус. Очевидно, все эти и многие другие вопросы напрямую связаны с институтом государственной службы, так как именно конкретные законодательные и иные нормативные акты устанавливают правовой статус сотрудников органов налоговой полиции, налоговых инспекций, процессуальные вопросы их деятельности.