2.2. Муниципальная служба

В настоящее время, с изменением политических, экономических и правовых условий в России, возрождается местное самоуправление. В органах местного самоуправления должности занимают муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих. Понятие, виды и содержание муниципальной службы(*1) напрямую связаны с пониманием и

(*1) См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 191—194; Бялкина Т. М. Законодательство о муниципальной службе и проблемы его реализации // Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю. Я. Старилова. Воронеж, 1999. С. 166—176; Васильев М. А. Некоторые вопросы муниципальной службы: принципы, организация, процесс // Муниципальная власть. 1998. № 3. С. 3—27; Лютцер В. Л. Муниципальная служба // Законодательство. 1998. № 1. С. 81; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд. / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2000. С. 366—375; Фадеев В. И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 102—125; Шатенштейн Л. С. О некоторых положениях Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // Трудовое право. 1998. № 3. С. 17—21; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 195—205; Фабричный С. Местное самоуправление и проблемы муниципальной службы // Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). М., 1998. С. 23—37.

>>>624>>>

законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

В XIX в. система муниципальной службы, отличная от службы государственной, имела свое правовое развитие и регулирование. В годы существования СССР о муниципальной службе по известным причинам не говорили. Однако общепризнано, что на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, т. е. это были "государственные служащие местных органов государственной власти".

Начиная с 1993—1994 гг. вопрос о реформе государственной службы в Российской Федерации актуализировался. Неизбежным результатом ее реформирования, особенно после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, стало появление самостоятельного вида публичной службы — муниципальной. К сожалению, в тезисах концепции реформирования государственной службы в Российской Федерации(*1) ничего не говорится о становлении муниципальной службы, как будто в момент их разработки проблемы службы в установленных Конституцией РФ органах местного самоуправления не существовало.

В настоящее время в теории государственной службы (точнее, в теории публичной службы) наряду с понятием "государственный служащий" ("государственная служба") используется понятие "муниципальный служащий" ("муниципальная служба"). Термин "муниципальная служба" используется в нормативных актах и обозначает деятельность лиц, занятых осуществлением функций в органах местного самоуправления. Законодательство субъектов Российской Федерации определяет это понятие в законодательных и иных нормативных актах.

Термин "муниципальная служба" ("муниципальные служащие") вошел в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что это понятие объединяет всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления, как бы последние ни назывались.

В современной теории государственной службы, да и в законодательстве термин "публичная служба", к сожалению, не используется. Вместе с тем, как уже было отмечено, следует признать целесообразным формирование в теории и установление в

(*1) См.: Российское служебное право: Сб. норм, актов: Учебное пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999. С. 17—27.

>>>625>>>

законодательстве более общего понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, — служащие публичных учреждений, т. е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Таким образом, публичная служба включила бы в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право). Кроме того, можно было бы разграничить публичную государственную службу и публичную муниципальную службу. При этом другие юридические лица, не являясь государственными или муниципальными, будут иметь собственный аппарат управления (например, негосударственные, частные, кооперативные, коммерческие организации).

В законодательных актах субъектов РФ (например, в уставах (основных законах) областей и краев) устанавливаются правовые основы муниципальной службы и статус служащих органов местного самоуправления. Таким образом, обоснованные многими авторами положения о необходимости разграничения государственной и муниципальной службы приобретают логическое правовое оформление. Например, принятый Воронежской областной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области, относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. "л" ст. 13 Устава), определяет в гл. 10 "Государственная и муниципальная служба в области" общие положения о государственной службе области (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).

Однако необходимо еще раз указать на то, что муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Более общим для государственной и муниципальной службы является, как мы отмечали ранее, термин "публичная служба". Именно с этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником государственной службы (т. е. службы публичной). Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и служащие муниципальных органов не могут называться государствен-

21. Ю. Старил с в

>>>626>>>

ными служащими. Неразработанным в данной сфере остается вопрос о выборных должностных лицах местного самоуправления(*1). Думается, что уже в ближайшее время процессы выборов муниципальных служащих будут набирать силу. Да и российское законодательство устанавливает такую возможность избрания высших должностных лиц органов местного самоуправления.

Необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы(*2) и установления правового статуса муниципальных служащих, т. е. лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, уже давно стала очевидной. Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служащих устанавливается в настоящее время федеральным законодательством, а также законодательством субъектов РФ.

Думается, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим элементам, "идеологии" службы) не отличаются от государственных служащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и т. д. одинаковы. Иными словами, традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления; они-то и определяют специфический уровень компетенции и должностной статус муниципальных служащих. В литературе можно встретить различные мнения по вопросу отличий муниципального служащего от государственного. Однако иногда авторы, желая показать различия между государственными и муниципальными служащими (например: 1) финансирование деятельности муниципального служащего производится за счет средств местного бюджета; 2) правовая регламентация статуса муниципального служащего определяется в ос-

(*1)  В Воронежской области принят Закон "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Воронежской области" (в ред. Закона от 27 октября 1999 г.).

(*2)  См.: Колесников Н. В. Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

>>>627>>>

новном законами субъектов РФ), указывают при этом и их одинаковые элементы правового служебного положения (например: 1) соответствие статуса муниципального и государственного служащего правовому положению должностного лица, совпадение их прав и обязанностей; 2) обладание муниципальными и государственными служащими властными полномочиями)(*1). Таким образом, делается правильный вывод, что муниципальная служба, как и государственная служба, представляет собой "разновидность профессиональной, исполнительно-распорядительной, административной деятельности", а "муниципальные служебные отношения в основном регулируются нормами административного права"(*2).

Предпринимаются попытки выделения специфических черт муниципальной службы, которые обусловлены системой управленческих связей и отношений в местном сообществе: 1) муниципальная служба выполняет функции по удовлетворению публично-правовых интересов местного сообщества, решает задачи органов власти субъекта РФ, а также федеральных органов государственной власти; 2) является частью публичной службы; 3) служащие муниципальной службы при выполнении своих полномочий в пределах установленной компетенции независимы от органов государственной власти; 4) результаты деятельности муниципального служащего "всегда конкретны, осязаемы для местного населения"; 5) муниципальная служба — это эффективная структура социального обслуживания потребностей местного сообщества(*3). Указанные авторами специфические черты муниципальной службы подчеркивают ее публично-правовой характер и социальное значение муниципальных служащих в системе муниципальной власти.

Законодатель в ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" особо указал на то, что к муниципальной службе относится лишь профессиональная деятельность, осуществялемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (такое же определение дают региональные законы о муниципальной службе в соответствующих субъектах РФ).

(*1) См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 192—193. - Там же. С. 193.

(*1) См.: Комкова Г. П., Шудра О. В., Южаков В. Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. 2000. № 5. С. 35—36.

21*

>>>628>>>

Суммируя сказанное, можно предложить следующее определение. Муниципальной службой является профессиональная деятельность служащих на постоянной основе на невыборной муниципальной должности в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Исходя из этого определения можно выделить основные признаки муниципальной службы:

1)  это особый вид публичной службы, т. е. в органах местной публичной власти, муниципального образования;

2)   замещение муниципальным служащим муниципальной должности, которая не является выборной должностью;

3)  это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования); муниципальные служащие — это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;

4)  это деятельность по исполнению полномочий этих органов, т. е. деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

5)   это  деятельность,  организуемая  на  постоянной  основе, т. е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного  времени  (постоянно);  выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). "Постоянная основа" деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.

Статья 4 (п. 17) ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям органов государственной власти РФ в области местного самоуправления, а разработка и принятие законов о муниципальной службе — к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ(*1).

Основы муниципальной службы в Российской Федерации установлены ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"(*2). Правовая регламентация муници-

(*1)  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

(*2) СЗ РФ 1998. № 2. Ст. 224.

>>>629>>>

пальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законом, устанавливающим правовые основы муниципальной службы РФ. Органы местного самоуправления, реализуя законодательство о муниципальной службе и принимая соответствующие нормативные правовые акты в этой сфере, должны руководствоваться федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе, которые в законах о муниципальной службе определяют предметы ведения муниципального образования в сфере муниципальной службы (например, ст. 8 Закона Воронежской области от 16 февраля 2000 г. "О муниципальной службе в Воронежской области").

Многие из принципов государственной службы, установленные федеральным законодательством, применимы с известными изменениями для муниципальной службы (ст. 5 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"). Вместе с тем законы субъектов РФ устанавливают и специфические принципы муниципальной службы, которые не установлены законодательством о государственной службе: самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; подконтрольность и подотчетность органов местного самоуправления населению муниципального образования; недопустимость подчинения муниципальных служащих одного муниципального образования органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления другого муниципального образования, а также органам государственной власти и государственным должностным лицам.

Федеральное законодательство устанавливает понятия "должностное лицо местного самоуправления" и "выборное должностное лицо местного самоуправления". Должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. Выборное должностное лицо местного самоуправления — это должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно Уставу муниципального образования полномочиями в решении вопросов местного значения.

>>>630>>>

Законодательство РФ иногда особо устанавливает, что в случае наделения органов местного самоуправления в установленном законом порядке государственными полномочиями на осуществление какой-либо деятельности, эта деятельность осуществляется муниципальными служащими. Например, ст. 23 ФЗ от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре"(*1) определяет, что в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями на ведение государственного земельного кадастра его ведение осуществляется муниципальными служащими.