1.1. Понятие и основные черты государственной должности

Государственная должность является первоэлементом, "кирпичиком" государственной организации (администрации), государственной службы. Это понятие означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность. Лицо, занимающее государственную должность, обязано руководствоваться в своей деятельности особыми публичными и профессиональными интересами, должно служить всему обществу, быть верным народу, который избрал государственную власть(*1).

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"(*2) устанавливает, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение. Таким образом, статус государственного служащего определяется как минимум двумя условиями: замещение государственной должности, которая учреждена государством или государственным органом, и получение квалификационного разряда (специального ранга, классного чина, звания).

Должность обычно создается на постоянной основе, т. е. для удовлетворения постоянной потребности государственной администрации в выполнении определенных функций и решении конкретных задач. Важным условием является также способ замещения должности (назначение, конкурс, избрание, зачисление), согласно которому служащий вводится в штат государственной службы (служащих) и получает специальное звание, ранг, классный чин (квалификационный разряд). Получение квалификационного разряда является первым этапом в служебной карьере штатного государственного служащего.

(*1) Следует подчеркнуть, что должность — это не доходное место, которое может содействовать росту материального благосостояния лица, ее занимающего. Обеспечение, которое гарантирует своим служащим государство, является следствием, а не целью должности. - СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

>>>591>>>

Должность — это простейший элемент государственной администрации, первичная и основная клеточка ее организационной структуры. Приведем ставшее классическим определение данного понятия: "Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления"(*1). Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в правовых актах. Совершенно прав В. М. Манохин, обобщенно рассматривающий государственную должность как организационную форму, определяющую и юридически закрепляющую основное содержание административно-правового статуса государственного служащего(*2).

С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, т. е. от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является "собственником" занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных актах служебные функции и задачи.

Внутренняя структура государственного органа представляет собой систему различных по своему характеру, значению и уровню должностей, включенных в утвержденный штат должностей. Государственная должность — это учрежденная в установленном порядке государственным органом (путем принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объем полномочий занимающего ее лица и содержится за счет финансовых средств государственного бюджета (сюда

(*1)  Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.

(*2)  См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 117.

>>>592>>>

включаются заработная плата служащего, занимающего данную должность, ее техническое обеспечение, установленные льготы и гарантии служащих и пр.).

С правовой точки зрения понятие "должность" используется также традиционно, определяя порядок установления статуса государственной должности и включенные в него элементы. В такой трактовке должность является центральным понятием государственной службы. С образованием государственно-служебного правоотношения создается и должностное отношение между субъектами публичного управления и государственным служащим, устанавливается правовой статус государственного служащего. Должностное правоотношение является основным каналом, посредством которого служащий обязуется выполнять передаваемые ему государством функции.

Правовое положение государственного служащего определяется прежде всего двумя понятиями: "должность в статутно-правовом смысле" и "должность в конкретно-функциональном смысле". В первом случае должность является как бы предпосылкой оформления правового статуса государственного служащего. Например, служащий получает ряд прав: на получение заработной платы, на официальное звание, на определение круга его полномочий по занимаемой должности. Во втором случае должность — это конкретизирующее понятие, которое определяет задачи государственного служащего, т. е. специальные задачи, функции и полномочия служащего на конкретной должности, переданные ему на основе административного акта, указания, поручения, распоряжения, представления или каким-то другим законным образом (способом). К таким должностям можно отнести те, которые занимают, например, советник Председателя Правительства РФ, руководитель конкретного государственного органа, секретарь конкретного отдела или управления и т. п.

Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью. Она принадлежит государственной администрации (государственному органу). Назначение государственным органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени, и т. д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей — с другой. Это правило призвано придать определенную гибкость государственной администрации, обеспечивая ей возможность проводить изменения, реорганизацию или упразднение служб и назначать служащих в

>>>593>>>

зависимости от их способностей и пригодности к выполнению государственных задач и осуществлению государственных функций.

Целесообразно обсудить проблему взаимосвязи и взаимозависимости категорий "квалификационный разряд" (ранг, классный чин) и "должность". Квалификационный разряд — это, во-первых, специальное звание, которое дает его владельцу право занимать определенный ряд соответствующих должностей. Квалификационный разряд принадлежит государственному служащему, связывает его с государством (или муниципального служащего с органом местного самоуправления) в течение всей его профессиональной жизни. Кроме того, квалификационный разряд выступает гарантом стабильности государственной службы: например, в системах публичной службы в странах Западной Европы в случае упразднения занимаемой должности государственный служащий не может быть уволен; его ранг дает ему право занять другой пост. В этом заключается второй аспект правила разделения квалификационного разряда и государственной должности. Квалификационный разряд представляет собой защиту для служащего от случайностей административной жизни (например, упразднение должности), а также жизни политической (например, при смене политического большинства в правительстве).

Квалификационный разряд должен соответствовать иерархии штатов государственных служащих, при этом штат может состоять из многих квалификационных разрядов (рангов, классов и пр.). Квалификационный разряд, как показывает опыт организации публичной службы в различных странах, может также делиться на степени (например, первый, второй). Карьера служащего может проходить внутри штата путем повышения ступени и ранга (квалификационного разряда).

Государственные служащие входят в штаты, которые объединяют служащих, подчиняющихся одному особому статуту и имеющих право на одинаковые ранги (классные чины, звания и т. п.). Штат — это структурный элемент государственной службы, предусматривающий включение служащих, имеющих ранги и получивших право занимать должности. Наиболее четко данная идея реализована в ФЗ от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе". В соответствии со ст. 42 этого закона военнослужащий проходит военную службу на воинской должности, за исключением случаев, которые указаны в этой же статье. Военнослужащий может занимать только одну воинскую должность. Каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание. Единый перечень воинских должностей, подлежащих за-

20. Ю. Старнлов

>>>594>>>

мещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами 1 ранга в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, утверждаются Президентом РФ. Перечни иных воинских должностей утверждаются в порядке, определенном министром обороны РФ или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" предусмотрена военная служба.

Статья 43 указанного закона определяет, что назначение на воинские должности и освобождение от воинских должностей осуществляются:

военнослужащих, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, — указами Президента РФ;

остальных военнослужащих — в порядке, установленном Положением о порядке прохождения военной службы (утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237)(*1). Статья 11 данного Положения детально устанавливает порядок назначения на воинские должности.

В ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 10 февраля 1999 г.) предусматривается, что классные чины присваиваются прокурорам и следователям в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы пожизненно (ст. 41). Порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ. В настоящее время действует Положение о классных чинах прокурорских работников РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659(*2).

Гражданин поступает на службу к государству (в государственный орган) не только для того, чтобы занять определенную государственную должность, но и затем, чтобы вступить в штат служащих и сделать там служебную карьеру. Именно в силу необходимости вступления в штат путем получения квалификационного разряда (ранга, чина) служащий назначается на должность. Западноевропейский чиновник, войдя в штат или категорию должностных лиц, может оставаться там всю свою профессиональную жизнь. Он делает карьеру внутри штата или категории, поднимаясь вверх вместе с увеличением стажа, повышением квалифика-

(*1)  СЗ РФ 1999. № 38. Ст. 4534.

(*2) СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.

>>>595>>>

ции, получая ранги, которые и составляют штат или категорию. В этих странах чиновник может сменить штат или категорию должности в течение своей профессиональной жизни. Такая перемена равнозначна новому назначению и новой карьере. При этом общий и специальный статусы чиновника предусматривают различные пути доступа к новым постам. Профессиональные экзамены, внутренние конкурсы, внесение в списки пригодности, откомандирования позволяют чиновнику перемещаться между различными штатами и категориями должностей.

Наиболее важным аспектом теоретического анализа понятия "должность" является статутно-правовой, подразумевающий под должностью конкретный перечень установленных функций и полномочий, который предполагает получение специального образования, наличие необходимых способностей и пригодность лица для осуществления должностных функций. При таком понимании конкретные должности указываются в нормативных документах, устанавливается заработная плата лица, занимающего ту или иную должность, определяются виды и число подобных должностей. При этом понятия должности в статутно-правовом и функциональном смыслах могут совпадать, если в сфере государственной службы (в государственном органе) имеется только одна такая должность (например, начальник финансового управления администрации области).