§ 8. Органы местного самоуправления в системе публичной власти

Как уже неоднократно отмечалось, публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации публичной власти и ее исполнительных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах органов местного самоуправления, а также об истории их становления и формирования в России.

Органы местного самоуправления начали создаваться в России в начале 90-х гг. после принятия Закона РСФСР от 6 июля

См.: РГ. 2000. 12 февр.

>>>580>>>

1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". В связи с прекращением деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"(*1)) их функции стала выполнять соответствующая местная администрация. В истории формирования российского местного самоуправления бывали и случаи, когда принципы местного самоуправления и проблемы реализации гражданами их конституционного права на участие в управлении государством и самоуправлении становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ(*2). Несмотря на прилагаемые, усилия по формированию в России эффективного местного самоуправления, в настоящее время констатируется, что практически ничего не было сделано в последние годы для реализации лозунга о приоритетном развитии местного самоуправления(*3). В качестве основных направлений по развитию местного самоуправления предлагается: 1) укрепление финансово-экономической основы местного самоуправления; необходимость создания прозрачной и эффективной системы контроля за деятельностью рабочих органов местного самоуправления (в том числе за счет усиления полномочий его представительных органов); 2) завершение формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления; 3) изменение отношения к выборам в органы местного самоуправления(*4). Учеными предлагается проведение реформы местного самоуправления содержательного и более радикального характера, например: органы местного самоуправления должны стать, по мнению В. В. Куликова, составной частью системы государственного управления; служащие всех уровней управления должны иметь статус государственных(*5).

Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих

(*1)  САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3924.

(*2)  См., например: Бланкенагелъ А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации (решение Конституционного Суда РФ по Удмуртии) // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1997. № 1 (18). С. 127—130.

•' См.: Путин В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления // РГ.

2001. 28 февр.

J См. там же.

(*5) См.: Куликов В. В. Реформа местного самоуправления в России: Теория

и реальность // ГиП. 2000. № 11. С. 17.

>>>581>>>

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(*1) органами местного самоуправления считаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории с целью обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения(*2). Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.

К органам местного самоуправления относятся:

1)  выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

2)  другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образова-

(*1)  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

(*2)  О проблемах законодательного регулирования местного самоуправления в субъектах РФ см.: Самохвалов В. Местное самоуправление: законодательное регулирование и региональная практика // РЮ. 2000. № 6. С. 25—26.

>>>582>>>

ния. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительном ведении этого выборного органа находятся:

принятие предусмотренных уставом муниципального образования общеобязательных правил по предметам его ведения;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет следующие понятия:

должностное лицо местного самоуправления — выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;

выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;

муниципальная служба — профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

>>>583>>>

Уставы муниципальных образований могут предусматривать:

1) должность главы муниципального образования, т. е. выборного должностного лица(*1), который возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования;

2)  должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Уставом муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления) могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Наименования органов местного самоуправления и

(*1) См.: Бялкина Т. М. О некоторых аспектах статуса выборного должностного лица местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2000. № 1. С. 10—12.

>>>584>>>

должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Следуя логике распространения принципа разделения властей и на организацию местного самоуправления, исполнительными органами местного самоуправления считаются глава местной администрации и ее структурные подразделения, возглавляемые соответствующими должностными лицами. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении устанавливают несколько вариантов выборности глав местной администрации:

1)  глава администрации избирается непосредственно населением;

2)  глава администрации избирается соответствующим представительным органом местного самоуправления; 3) глава администрации занимает эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа местного самоуправления и приобретает статус главы местного самоуправления; 4) глава администрации назначается на эту должность соответствующим представительным органом местного самоуправления по контракту по результатам конкурса(*1).

В соответствии со ст. 21 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. По вопросам организации и функционирования муниципальной службы(*2) были приняты: 1) ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы

(*1)  См.: Бялкина Т. М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996. С. 49.

(*2)  О муниципальной службе см.: Бялкина Т. М. Законодательство о муниципальной службе и проблемы его реализации // Российское государство и правовая система: Современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю. Я. Старилова. Воронеж, 1999. С. 166—176; Комкова Г. Я., Шудра О. В., Южаков В. Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. 2000. № 5. С. 25—36; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М., 1997. С. 242—259; Старилов Ю. Я. Служебное право. М., 1996. С. 139—153.

>>>585>>>

в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 13 апреля 1999 г.)(*1); 2) законы субъектов Российской Федерации о муниципальной службе(*2); 3) конституции или уставы субъектов РФ(*3); 4) уставы муниципальных образований. В этих законодательных актах устанавливается правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой и другие вопросы. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.

Необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления является подготовка и издание правовых актов, которые принимаются и издаются ими по вопросам своего ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Часть 2 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Федеральный закон от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(*4)

(*1)  СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.

(*2) Например, в Воронежской области 15 апреля 1996 г. принят Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области" (в ред. Закона Воронежской области от 16 февраля 2000 г.) // Коммуна. 2000. 29 февр.

(*3)  Например, принятый Воронежской областной Думой 2 июля 2001 т. Устав (Основной закон) Воронежской области относит муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. 22 ст. 52 Устава), в связи с чем определяет в ст. 61 "Муниципальное право" общие положения о мунципаль-ной службе. См.: Коммуна. 2001. 5 июля.

(*4)  СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

>>>586>>>

устанавливает, что представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести

>>>587>>>

месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного'органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности. Вместе с тем следует отметить, что, как показывает судебная практика (складывающаяся еще до принятия ФЗ от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ. Судам следует анализировать установленные нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий должностного лица; они должны оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или высшего должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами и устранены состоявшимися судебными решениями(*1).

Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента РФ.

См.: ВВС РФ. 2000. № 9. С. 10.

>>>588>>>

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры, Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры, Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.

Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы.

Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо Указом Президента РФ.

В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не предусмотрен уставом муниципального образования.

Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа) либо

>>>589>>>

Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления). Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, Верховный Суд РФ должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Учитывая положения ФЗ от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в субъектах РФ были приняты законы, вносящие соответствующие изменения или дополнения в региональные законы о местном самоуправлении(*1).

(*1) См., например: Закон Воронежской области от 5 октября 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" // Коммуна. 2000. 19 окт.

>>>590>>>