6.1. История развития системы органов исполнительной власти в субъектах РФ

Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации начала складываться в начале 90-х гг. Особые полномочия территориальные органы исполнительной власти и государственного управления получили в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"(*1), в котором устанавливалось, что до избрания и начала работы новых органов представительной власти закрепленные за ними законодательством исполнительно-распорядительные функции осуществляются администрацией соответствующего субъекта РФ.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2266 "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации"(*2) внесены изменения в Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 ("Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации"). Данный Указ Президента РФ признал недействующими множество статей Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

Организация исполнительной власти городов федерального значения — Москвы(*3) и Санкт-Петербурга — имела свои особенности. Они отражены в утвержденных указами Президента РФ Временном положении о системе органов государственной власти г. Москвы(*4), Положении о системе органов государственной влас-

(*1) САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3924. (*1) См.: РГ. 1994. 5 янв.

(*3)  См., например: Сивицкий В. Система власти города Москвы // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. № 1. С. 134—142.

(*4)  САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4187.

>>>543>>>

ти г. Санкт-Петербурга(*1) (Указ Президента РФ от 21 декабря 1993 г. № 2252), в которых было зафиксировано, что Правительство Санкт-Петербурга является исполнительным органом государственной власти г. Санкт-Петербурга. В систему органов исполнительной власти г. Санкт-Петербурга входили: правительство Санкт-Петербурга, отраслевые и территориальные органы управления городом и иные органы, создаваемые мэром Санкт-Петербурга, являющимся главой правительства и руководящим его деятельностью.

В соответствии с Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации"(*2) главы исполнительной власти субъектов РФ, независимо от того, назначены они или избраны, получали полномочия, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, 'постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов РФ, и в равной степени должны были нести ответственность за реализацию этих полномочий.

Согласно этому Указу Президента РФ, назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производилось указами Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не был установлен федеральным законодательством, решался Президентом РФ.

Институт российского губернатора — высшего должностного лица субъекта РФ — прошел в своем развитии в 90-х гг. несколько этапов:

1)  1991 г. — декабрь 1993 г. — назначение губернаторов;

2)  1994—1996 гг. — выборы губернаторов;

3)  1997 г. и последующее время — проведение дискуссии об усилении контроля за деятельностью губернаторов со стороны Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти, а также разработка проектов федеральных законов, устанавливающих реальные властные правовые инструменты воздействия на

(*1)  САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5064.

(*2)  СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.

>>>544>>>

губернаторов (например, обсуждение возможности освобождения Президентом РФ губернатора от должности за нарушение последним федеральных или региональных законов)(*1).

Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. утвердил Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономого округа Российской Федерации. Это Положение определяло права, обязанности и ответственность главы администрации (губернатора) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, предусматривало основные правовые и социальные гарантии и действовало до принятия соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ.

Глава администрации считался высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководил органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ.

В целях социального и экономического развития соответствующей территории в интересах ее населения глава администрации взаимодействовал с органами законодательной (представительной) власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с принципом разделения властей и осуществлял свои функции самостоятельно в пределах своей компетенции.

Глава администрации в установленном порядке подписывал и обнародовал законы, принятые законодательным (представительным) органом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ. Он был вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ в судебном порядке, определенном федеральным законом.

Глава администрации входил в единую систему исполнительной власти в РФ, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

(*1) См.: Лысенко В. Н., Лысенко Л. М. Институт губернаторства в истории и современной России: Некоторые общие и отличительные черты // ГиП. 1998. № 5. С. 13—16.

>>>545>>>

Глава администрации подчинялся Президенту РФ и Правительству РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Глава администрации формировал органы исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ в соответствии с законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ. Он мог назначать на должность и освобождать от должности глав администраций городов и районов, а также решать вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством РФ, они не отнесены к органам местного самоуправления.

Глава администрации нес ответственность за деятельность руководимого им органа исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ.

Упомянутый Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. был направлен на то, чтобы на переходный период, до принятия закона об основах функционирования органов власти и управления, ввести определенные правила взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, главой администрации, а также органами местного самоуправления, образованными на территории соответствующего субъекта РФ. Это было необходимо для укрепления исполнительной вертикали и упрочения стабильности государственной власти.

В субъектах РФ были приняты собственные законы, устанавливающие систему органов государственной власти в субъекте Федерации. Например, Воронежская областная Дума приняла 20 октября 1994 г. Закон "Об органах государственной власти Воронежской области"(*1), в соответствии со ст. 22 которого администрация области является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти области. Администрация области подотчетна областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции, и ответственна перед населением области за решение со-циально-эконом'ических и иных вопросов. Этим законом была установлена компетенция администрации области, ее структура; полномочия главы администрации; основания досрочного прекращения полномочий главы администрации и т. д. Предусматривалось, что порядок деятельности администрации области определяется другим законом Воронежской области.

См.: Коммуна. 1994. 2 нояб.

>>>546>>>

24 ноября 1994 г. Воронежская областная Дума приняла Закон "О выборах главы администрации области, местного самоуправления"(*1). Однако его положения в то время противоречили упомянутому Указу Президента РФ от 3 октября 1994 г., который устанавливал, что главы администраций должны назначаться самим Президентом РФ.

\