5.2. История развития структуры федеральных органов исполнительной власти (1990—2001 гг.)

Коснемся истории(*3) формирования (создания, изменения, совершенствования) структуры федеральных органов исполнительной власти в период 1990—2001 гг. В начале 90-х гг. получили свое

(*1)  См.: Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Утв. Указом Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61 // РГ. 1998. 3 февр.

(*2)  См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1994. Ч. 1. С. 122—123.

(*3)  О формировании министерской системы управления в России в начале XIX века см.: Приходъко М. А. Реформа центральных учреждений государственного управления и создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века // Правоведение. 2000. № 5. С. 187—197.

>>>512>>>

нормативное установление понятия "система" и "структура" федеральных органов исполнительной власти (сначала "центральных органов федеральной исполнительной власти"). В то же время были приняты важнейшие законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие современную систему, структуру, виды и компетенцию федеральных органов исполнительной власти.

Однако сами понятия "система" и "структура" органов федеральной исполнительной власти законом пока не определены. Вместе с тем два важнейших закона (один из которых уже не действует), устанавливавшие правовой статус Правительства РФ, фиксировали определенные положения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Например, Закон РФ от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации" определял Совет Министров РФ как коллегиальный орган, возглавляющий систему органов государственного управления. Этот Закон устанавливал виды центральных органов исполнительной власти, которые были подведомственны Правительству РФ: министерства, государственные комитеты и ведомства при Совете Министров — Правительстве РФ. В соответствии с положениями данного Закона министерства осуществляли отраслевое управление, государственные комитеты — межотраслевое управление. Предусматривалась необходимость принятия закона РФ "О центральных органах государственного управления в Российской Федерации". Таким образом, перечень центральных органов государственного управления должен был получить законодательное закрепление. ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" содержал ст. 5, которая просуществовала в тексте этого закона всего 13 дней и 31 декабря 1997 г. была отменена. Эта статья определяла, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом, а предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ в недельный срок после своего назначения.

В советские годы система органов государственного управления России устанавливалась законодательными и иными нормативными актами как бывшего СССР, так и РСФСР: например, Закон СССР от 5 сентября 1991 г. "Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период"(*1); Указ Президента СССР от 6 сентября 1991 г. "О статусе Комитета по

См.: Ведомости СССР. 1991. № 37. Ст. 1082.

>>>513>>>

оперативному управлению народным хозяйством СССР"(*1); Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. "О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР"(*2); Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. "О Совете Министров РСФСР"(*3).

Органы исполнительной власти в нашей стране в последние годы находились в стадии организации и реорганизации: создавались новые структуры, ликвидировались старые, изменялись названия, предлагались новые организационно-правовые формы органов исполнительной власти, вновь создавались прежние структурные подразделения и т. д. Как правило, соответствующие нормативные акты, изменявшие структуру органов федеральной исполнительной власти, принимались с целью "улучшения" и "совершенствования" системы государственного управления. Например, в Указе Президента РФ от 23 декабря 1993 г. № 2277 "О преобразовании и реорганизации Совета Министров — Правительства Российской Федерации" устанавливалась необходимость преобразования части государственных комитетов РФ в министерства РФ, а также сокращения числа министерств, государственных комитетов и иных ведомств РФ (в первую очередь ликвидация министерств, государственных комитетов и иных ведомств,

(*1)  См.: Ведомости СССР. 1991. № 37. Ст. 1090. В данном Указе, например, устанавливалось, что, учитывая необходимость обеспечения преемственности структур исполнительной власти: 1) Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР впредь до сформирования Межреспубликанского экономического комитета исполняет функции текущего управления экономической и социальной жизнью страны, возлагавшиеся ранее на Кабинет Министров СССР; 2) Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР осуществляет права и несет обязанности, вытекающие из ранее заключенных Правительством СССР международных договоров и соглашений. В постановлении Комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР № 1 от 28 августа 1991 г. "Вопросы организации оперативного управления народным хозяйством страны" (РВ. 1991. № 17) закреплялось, например, новое распределение обязанностей между руководителем Комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР и его заместителями, которое должно было действовать до планировавшегося в те годы образования нового союзного исполнительного органа. Руководство министерствами и ведомствами СССР (руководители которых не определены в установленном порядке) и ответственность за результаты их деятельности временно возлагались на первых заместителей министров и первых заместителей руководителей ведомств СССР, ведающих общими вопросами. В предполагаемой структуре Межреспубликанского Экономического Комитета не отводилось места отраслевым союзным министерствам.

(*2) См.: Ведомости РСФСР. 1990. № 7. Ст. 100. (*1)(*1) СП РСФСР. 1979. № 19.

>>>514>>>

дублирующих функции друг друга и предназначенных для управления сферами, не отнесенными Конституцией РФ к ведению РФ).

В Законе РСФСР от 14 июля 1990 г. "О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР" утверждался перечень республиканских министерств и государственных комитетов РСФСР: 20 министерств и 17 государственных комитетов.

Современная система органов исполнительной власти в России берет свое начало в постановлении Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР", которое определяло, что Президенту РСФСР предоставляется право впредь до принятия закона РСФСР об управлении краем, областью в РСФСР, законов об автономных областях, автономных округах в РСФСР отстранять от должности председателей краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономной области и автономных округов в случае неисполнения этими Советами народных депутатов законодательства РСФСР, указов Президента РСФСР, актов Правительства РСФСР, а также исполнения ими решений антиконституционных органов. Была введена должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа. Было установлено, что глава администрации в крае, области, автономной области, автономном округе являлся правопреемником исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов.

Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" зафиксировал единую систему исполнительной власти в РСФСР, а также полномочия главных субъектов этой власти: Президента РСФСР, Совета Министров РСФСР, Главы администрации.

Указом Президента РСФСР от 30 сентября 1991 г. "О частичном изменении Указа Президента РСФСР от 22 августа 1991 года" было установлено, что единую систему исполнительной власти в РСФСР образуют Президент РСФСР и Вице-Президент РСФСР, Совет Министров РСФСР, главы исполнительной власти и Советы Министров республик в составе РСФСР, главы и органы исполнительной власти автономных и административно-территориальных образований, иные должностные лица исполнительно-распорядительных органов.

>>>515>>>

В конце 1991 г. в ряде краев и областей России приступили к своим обязанностям новые главы администраций и представители Президента РСФСР. Основанием для их назначения явились: постановление Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. № 1626-1 "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР"; Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР"; "Временное Положение о полномочном представителе Президента РСФСР".

Чем было вызвано появление новых властных структур в России? Во-первых, стала актуальной задача практического осуществления идеи российского губернаторства. Во-вторых, утвердилось мнение, что властные структуры, органы государственного управления не отвечают новым задачам и целям. В-третьих, в те годы преобладала официальная установка на необходимость принятия и применения указов Президента РСФСР на всей территории России, несмотря на отсутствие законодательного регулирования соответствующих управленческих и иных отношений. И, наконец, в-четвертых, возникла необходимость в скорейшей ликвидации последствий государственного переворота 19—21 августа 1991 г., во время которого многие области поддержали его лидеров (ГКЧП). Таким образом, сама политическая ситуация создавала условия для издания соответствующих указов Президента РСФСР.

В соответствии с упомянутыми указами Президента РСФСР исполнительно-распорядительные функции государственного управления в краях, областях, автономной области и автономных округах предписывались главам администраций. Глава администрации края, области, автономной области, автономного округа по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов назначался Президентом РСФСР и был подотчетным ему. Кандидатуры на пост главы администрации автономной области и автономных округов подбирались с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов.

Глава администрации обладал в те годы немалыми полномочиями: он издавал постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории края или области; мог опротестовывать решение соответствующего Совета и отменять решения местных исполкомов; формировал администрацию края или области.

>>>516>>>

С момента назначения на должность главы администрации считались прекращенными полномочия исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов. Глава администрации являлся правопреемником соответствующего исполнительного комитета Совета народных депутатов.

В целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда Президентом РСФСР назначались его представители на местах. Таким образом, Президентом РФ в 1991 г. был учрежден институт представителей Президента РФ в субъектах РФ: в крае, области, автономной области, автономных округах, городах федерального значения. Статус представителя Президента РФ устанавливался Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186 Положение о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге(*1). Указ определял, что представитель Президента РФ являлся должностным лицом, представляющим Президента РФ в отношениях с органами государственной власти и управления, местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, организациями, учреждениями, войсковыми формированиями и гражданами на соответствующей территории(*2). Он подчинялся Президенту РФ, назначался им на должность по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Представитель Президента РФ, реализуя установленные в разд. 2 этого Положения полномочия, был не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, объединений, предприятий и организаций, а также издавать решения, обязательные для исполнения, кроме решений по организации и деятельности непосредственно подчиненного ему аппарата. Однако он был вправе: вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории; ко-

(*1)  См.: РГ. 1993. 2 марта.

(*2) В публикациях того времени институт представителей Президента РФ был подвергнут критике. Отмечалось, что там было немало случайных людей; одни вместо сотрудничества вели борьбу с главами администраций и председателями представительных органов государственной власти; другие стремились заполучить большие земельные участки; третьи вымогали из кассы Администрации Президента РФ миллионные суммы на покупку квартир. См.: Корешков В. Представители Президента в новой роли — французских префектов // РГ. 1993. 2 марта; Лысенко В. История повторяется трижды // РГ. 2000. 16 мая.

>>>517>>>

ординировать деятельность территориальных служб федеральных органов исполнительной власти; представлять Президенту РФ аналитическую и иную информацию об экономических и политических процессах на территории и вносить соответствующие предложения; запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, организаций и учреждений необходимые сведения, документы и материалы.

Представителя Президента РФ можно было освободить от должности за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции РФ, законов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, а также за неисполнение поручений Президента РФ.

Для обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе России Указом Президента России подлежали учреждению представительства республик при Президенте РСФСР и представительства Президента РСФСР в этих республиках.

В постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы" было установлено, что Президент РСФСР самостоятельно решает вопросы реорганизации высших органов исполнительной власти. Также определялось, что на время проведения радикальной экономической реформы подчиненность нижестоящих исполнительных органов вышестоящим по вопросам компетенции вышестоящих органов должна обеспечивать в стране эффективное государственное управление.

Важным нормативным актом стал Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. "Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы", в котором устанавливалось, что на время проведения радикальной экономической реформы Правительство РСФСР формируется под непосредственным руководством Президента РСФСР; этим же Указом были определены полномочия Правительства РСФСР.

30 июля 1991 г. постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР "О внесении изменений в перечень республиканских министерств и государственных комитетов РСФСР" были переименованы отдельные министерства и государственные комитеты РСФСР.

Указом Президента РСФСР от 11 сентября 1991 г. "О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации" было установлено, что Совет Министров РСФСР осуществляет свою деятельность под руководством Президента РСФСР и ему подотчетен, а также сформулированы основные направления деятельности Совета Министров РСФСР.

>>>518>>>

Указ Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР" по-новому зафиксировал перечень центральных органов государственного управления РСФСР, непосредственное руководство которыми осуществляло Правительство РСФСР. В приложении к этому Указу перечислялись министерства и ведомства РСФСР, которым передавались имущество, финансовые и иные средства, предприятия, организации и учреждения упраздняемых министерств и других центральных органов государственного управления СССР.

19 декабря 1991 г. Президентом был принят Указ № 306 "О некоторых вопросах организации деятельности центральных органов государственного управления РСФСР", а 25 февраля 1992 г. — Указ № 177 "О министерствах Российской Федерации".

6 мая 1992 г. Указом Президента РФ № 465 "О мерах по реорганизации структур Аппарата Президента Российской Федерации" в состав Правительства России были переданы отдельные государственные комитеты, комитеты и комиссии при Президенте РФ (по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий, санитарно-эпидемиологического надзора и т. д.).

12 мая 1992 г. последовал Указ Президента РФ № 511 "Об упорядочивании системы государственного управления", согласно которому выделялись следующие центральные органы исполнительной власти, подчиненные Президенту РФ и Правительству РФ: министерства, государственные комитеты, федеральные службы и агентства; комитеты (при Президенте, Правительстве, министерствах). Тогда же ставилась задача разработать общее Положение о министерствах и ведомствах РФ, которое предусматривало бы включение в их структуру главных управлений, управлений, отделов и других подразделений.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют руководство находящимися в их подчинении координационными и консультативными органами, без наличия которых была бы невозможна эффективная деятельность самих федеральных органов. Первоначальной статус этих органов устанавливался Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1149 "О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами Российской Федерации". Он конкретизировался в отдельных положениях о каждом из таких органов.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 24 июня 1992 г. N° 1118-р в целях совершенствования на единой основе

>>>519>>>

документационного обеспечения управления и повышения его эффективности Государственная архивная служба РФ подготовила и утвердила 6 июля 1992 г. Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации(*1).

В начале 90-х гг. были созданы новые или преобразованы ранее действовавшие республиканские министерства и ведомства. Процесс создания новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (или органов государственного управления) протекал, по нынешней оценке, стихийно, без какого-либо плана и без законодательной основы. Главная цель таких мероприятий сводилась к одному: переделать или переименовать все заново, не вникая в суть проблемы и не основываясь на реальных запросах управленческой практики. Становится понятным, что именно отсутствие в те годы эффективно функционирующей системы органов государственного управления послужило одной из причин неблагополучного развития ситуации в российской экономике, государстве и обществе.

В рассматриваемый период под системой федеральных органов государственного управления понимался перечень органов государственного управления, входящих в систему центральных органов государственного управления. Регулярно принимались указы Президента об образовании, преобразовании или ликвидации министерств и государственных комитетов. Например, Указы Президента РФ от 24 января 1992 г. "Об образовании Министерства безопасности Российской Федерации", от 20 января 1992 г. "Об образовании Министерства путей сообщений Российской Федерации", от 19 февраля 1992 г. "Об образовании Министерства экономики Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации", от 6 ноября 1991 г. "О реорганизации Правительства РСФСР" (на период экономических реформ Правительство РСФСР возглавлял Президент РСФСР), от 25 февраля 1992 г. "О структуре управления космической деятельностью в Российской Федерации" (в соответствии с которым было образовано Российское космическое агентство). При самом Президенте РСФСР также возникали новые центральные органы государственного управления (например, Госсанэпиднадзор).

Указом Президента РФ от 23 декабря 1992 г. № 1580 "О составе Совета Министров — Правительства Российской Федерации" был утвержден следующий состав российского Правительства: Председатель Совета Министров и его заместители, 20 министров, 7 председателей Государственных комитетов РФ, а так-

См.: РВ. 1993. № 159.

>>>520>>>

же председатели Советов Министров — главы правительств республик в составе РФ. 4 февраля 1993 г. Президент РФ издает еще один Указ № 180 "Вопросы Совета Министров — Правительства Российской Федерации", посвященный организации деятельности российского Правительства.

Указами Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 23 апреля 1993 г.)(*1), от 30 сентября 1992 г. № 1148 "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти"(*2) и от 12 ноября 1992 г. № 1355 "О государственных надзорных органах"(*3) были установлены следующие организационно-правовые формы центральных органов федеральной исполнительной власти: министерство РФ, государственный комитет РФ, комитет РФ, федеральная служба, российское агентство, федеральная инспекция, федеральный надзор России. Всего по этим президентским указам было создано 70 центральных органов федеральной исполнительной власти: 22 министерства(*4), 8 государственных комитетов(*5), 23 комитета0, 9 федераль-

(*1)  См.: Ведомости. 1992. № 41. Ст. 2278.

(*2) См.: Ведомости. 1992. № 41. Ст. 2279.

(*3) См.: Ведомости. 1992. № 47. Ст. 2716.

(*4)  Министерства РФ: охраны окружающей среды и природных ресурсов; сельского хозяйства и продовольствия; внешних экономических связей; иностранных дел; безопасности; внутренних дел; обороны; юстиции; экономики; науки, высшей школы и технической политики; печати и информации; финансов; образования; культуры; топлива и энергетики; по атомной энергии; транспорта; здравоохранения; путей сообщения; труда; социальной защиты; связи.

"' Государственные комитеты РФ: по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других радиационных катастроф; по национальной политике; по экономическому сотрудничеству с государствами — членами Содружества; по управлению государственным имуществом; по антимонопольной политике; по промышленной политике; государственный таможенный комитет РФ.

с Комитеты РФ: по муниципальному хозяйству; по социально-экономическому развитию Севера; по земельным ресурсам и землеустройству; по рыболовству; по вопросам архитектуры и строительства; по торговле; по политике цен; Высший аттестационный комитет; по машиностроению; по оборонным отраслям промышленности; по геологии и использованию недр; по драгоценным металлам и драгоценным камням; по патентам и товарным знакам; по физическому воспитанию и массовому спорту; по туризму; по кинематографии; по металлургии; по химической и нефтехимической промышленности; по делам молодежи; по информатизации; по стандартизации, метрологии и сертификации; по государственным резервам.

>>>521>>>

ных служб(*1), 3 российских агентства(*2), 1 федеральная инспекция(*3), 3 федеральных надзора(*4) и 1 федеральный центр земельной и агропромышленной реформы. Указ Президента России о системе центральных органов федеральной исполнительной власти от 30 сентября 1992 г.(*5) установил новый вид ведомств — федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции, федеральные надзоры, которые были отнесены к центральным органам исполнительной власти. Они образовывались указами Президента так же, как министерства, но их руководители не входили в состав Правительства.

Упомянутыми указами Президента РФ предусматривалось, что положения о центральных органах федеральной исполнительной власти до их утверждения подлежали обязательному рассмотрению на заседании Коллегии Правительства РФ.

Министерство РФ осуществляло руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности. Министр — руководитель министерства осуществлял руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия, нес персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций и входил в состав Правительства РФ.

Государственный комитет РФ на основе коллегиальности осуществлял межотраслевое регулирование. Председатель государственного комитета на принципах единоначалия осуществлял оперативное руководство по тем функциям, которые были возложены на государственный комитет. Его решения оформлялись приказом, и он входил по должности в состав Правительства РФ. Решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимались совместно членами комитета и оформлялись в виде постановления.

Комитет РФ в те годы являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государствен-

(*1)  Федеральные службы России: миграционная служба; служба внешней разведки; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; по валютному и экспортному контролю; геодезии и картографии; лесного хозяйства; налоговая служба; архивная служба; занятости.

(*2)  Российские агентства: международного сотрудничества и развития; интеллектуальной собственности; космическое агентство.

' Федеральная инспекция по надзору за страховой деятельностью. (*4) Федеральный санитарно-эпидемиологический надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности; Федеральный горный и промышленный надзор России.

(*3) САПП РФ. 1992. № 14. Ст. 1090.

>>>522>>>

вое регулирование и межотраслевую координацию по вопросам, которые находились в его ведении. Председатель комитета РФ не входил по должности в состав Правительства РФ.

Федеральная служба, российское агентство и федеральная инспекция являлись центральными органами федеральной исполнительной власти, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Руководители этих органов, как отмечалось в указах Президента РФ, не входили по должности в состав Правительства РФ.

Федеральный надзор России осуществлял государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения безопасности, входящих в его компетенцию, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Руководство федеральным надзором России осуществлялось на основе единоначалия его председателем, который не входил в состав Правительства РФ.

Следует напомнить и еще одно важное положение отмеченных выше указов Президента РФ: министерства РФ, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, федеральные службы, федеральные инспекции, федеральные надзоры и российские агентства создавались Президентом РФ; руководители этих органов назначались на должность также Президентом РФ, а их заместители — Правительством РФ.

Правовое положение всех центральных органов федеральной исполнительной власти устанавливалось в нормативных актах об этих органах. Данные положения утверждались Президентом РФ или Правительством РФ; в них определялись цели, задачи, полномочия и ответственность этих органов федеральной исполнительной власти, которые должны были действовать в пределах предоставленных им полномочий.

Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. определял, что министры и председатели государственных комитетов входят по должности в состав Правительства РФ. Вместе в тем по Конституции РФ (п. "д" ст. 83) председатели государственных комитетов РФ членами Правительства не являлись.

Установленная законодательством компетенция центральных органов федеральной исполнительной власти позволяла им участвовать в правоотношениях с такими органами, которые находились в вышестоящем положении, в подчиненном положении, с другими правительствами республик в составе РФ. Они могли также в пределах предоставленных им прав участвовать в правоотноше-

>>>523>>>

ниях и с иными органами государства — с органами законодательной и судебной власти.

После принятия Конституции РФ 1993 г. Президентом РФ был издан Указ от 10 января 1994 г. № 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. указов Президента РФ от 30 мая 1994 г. № 1109, 15 марта 1996 г. № 282)(*1). Утвержденная этим Указом структура федеральных органов исполнительной власти включала, в частности, 23 федеральных министерства. Устанавливалось, что Президентом РФ может быть введена должность федерального министра, а также то, что руководитель федерального органа исполнительной власти одновременно является заместителем Председателя Правительства. В Указе Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 Минобороны, МВД и МИД России, а также 7 федеральных служб и иных ведомств были определены как федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, либо в соответствии с российскими законодательными актами. В остальном эти органы были подведомственны Правительству и включались в единую систему исполнительной власти. Правительству, возглавлявшему эту систему, надлежало осуществлять свои конституционные полномочия, в том числе путем принятия мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, борьбе с преступностью (ст. 114 Конституции). Указ Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти включил Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, подразделив последние на две группы: 1) федеральные министерства и 2) иные федеральные органы исполнительной власти. В числе последних были названы государственные комитеты, комитеты государственной службы, департаменты, федеральные службы, главные управления, федеральные агентства, федеральные надзоры и другие органы.

Указом были также определены особенности правового статуса ряда министерств: иностранных дел, обороны, внутренних дел, а также Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию, Государственной архивной службы России, Главного управления охраны РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной пограничной службы РФ, Федеральной службы контр-

(*1) САПП РФ. 1994. № 3. Ст. 190; СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 588; РГ. 1996. 26 марта.

>>>524>>>

разведки РФ. Упомянутые министерства и иные федеральные органы исполнительной власти были одновременно подведомственны как Правительству, так и Президенту РФ в части вопросов, закрепленных за ними Конституцией либо законодательными актами РФ. Данный Указ не определил правового положения федеральных органов исполнительной власти, и вплоть до 1996 г. он неоднократно подвергался изменениям и дополнениям.

Таким образом, в анализируемый период указами Президента РФ формировалась система и структура федеральных органов исполнительной власти, хотя сами эти понятия не дефинирова-лись и иногда подменяли друг друга. В литературе уже высказывалось мнение о том, что смешение понятий "система" и "структура" федеральных органов исполнительной власти, отсутствие нормативно установленного понимания этих терминов и непоследовательное их применение в нормотворческой практике на федеральном уровне отрицательно сказывается на формировании систем и структур органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Все это приводит к тому, что в субъектах РФ складывается неполноценное государственное управление различными отраслями и сферами(*1).

Указ Президента РФ от 14 января 1994 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" установил следующие организационные формы федеральных органов исполнительной власти в РФ: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, комитеты РФ; Главное управление охраны РФ; федеральные службы; Департамент налоговой полиции РФ; Агентство правительственной связи и информации; Российское космическое агенство; федеральный надзор России (промышленный, по ядерной и радиационной безопасности).

Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации в своем распоряжении от 9 февраля 1994 г. № 180 установили полный перечень министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, их названий и сокращенных наименований(*2) следующего состава.

(*1)  См.: Игнатюк А. Н. Как используются понятия "система" и "структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // ЖРП. 1999. № 9. С. 49; Игнатюк А. Н., Петухов В. Н., Тихомиров Ю. А. Законодательный фундамент исполнительной власти // ЖРП. 1998. № 8. С. 109—112.

(*2) См.: РВ. 1994. 10 марта.

>>>525>>>

1. Федеральные министерства — 23(*1).

2.  Государственные комитеты Российской Федерации — 10(*2).

3.  Комитеты Российской Федерации — 16(*3).

4.  Федеральные государственные службы — 14(*4).

5.  Иные федеральные органы исполнительной власти — б(*5).

Согласно Указу Президента РФ от 10 января 1994 г. федеральные министерства и государственные комитеты приобретали одинаковый статус. Однако нормативные акты, устанавливающие статус этих центральных органов федеральной исполнительной власти, определяли различия в объеме и характере конкретных

(*1)  Министерства РФ: по атомной энергии; внешних экономических связей; внутренних дел; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; по делам национальностей и региональной политике; здравоохранения и медицинской промышленности; иностранных дел; культуры; науки и технической политики; обороны; образования; охраны окружающей природной среды и природных ресурсов; путей сообщения; связи; сельского хозяйства и продовольствия; по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств; социальной защиты населения; топлива и энергетики; транспорта; труда; финансов; экономики; юстиции.

(*2)  Государственные комитеты РФ: по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; по вопросам архитектуры и строительства; по высшему образованию; по оборонным отраслям промышленности; по промышленной политике; санитарно-эпидемиологического надзора; по статистике; таможенный; по управлению государственным имуществом; по военно-технической политике.

(*3)  Комитеты РФ: Высший аттестационный комитет; по водному хозяйству; по геологии и использованию недр; по государственным резервам; по делам молодежи, физической культуре и туризму; по драгоценным металлам и драгоценным камням; по земельным ресурсам и землеустройству; по кинематографии; по машиностроению; по металлургии; по патентам и товарным знакам; по печати; по рыболовству; по стандартизации, метрологии и сертификации; по торговле; по химической и нефтехимической промышленности.

(*4)  Федеральные государственные службы: архивная; налоговая; по валютному и экспортному контролю; геодезии и картографии России; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, занятости; контрразведки; лесного хозяйства; миграционная; по надзору за страховой деятельностью; пограничная; по телевидению и радиовещанию; внешней разведки; фельдъегерская служба (образована Указом Президента РФ от 24 января 1995 г. № 67 "О Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации").

"* Российское космическое агентство; Федеральное агентство правительственной связи и информации; Федеральный горный и промышленный надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности; Департамент налоговой полиции РФ; Главное управление охраны РФ.

>>>526>>>

полномочий федеральных министерств и государственных комитетов. Перечень этих министерств и государственных комитетов устанавливался Президентом РФ.

Другие федеральные ведомства (государственные службы, федеральные надзоры и т. д.) также имели свой правовой статус, который фиксировался в Положениях об этих органах. Перечень федеральных ведомств утверждался Президентом РФ либо по его поручению Правительством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти имели собственную компетенцию, которая обеспечивала им самостоятельность при осуществлении установленных за ними полномочий, однако в целом их деятельность велась под руководством Правительства РФ. Федеральные ведомства имели отраслевую и межотраслевую компетенцию, а также могли создаваться по конкретным вопросам, которые необходимо было урегулировать (например, российское космическое агентство).

Как было уже отмечено, отдельные центральные органы федеральной исполнительной власти подчинялись Правительству РФ, а некоторые — непосредственно Президенту РФ: например, министерство обороны, министерство внутренних дел.

В силу того, что в начале 90-х гг. государство ослабило свое влияние на экономические процессы, возникла критическая ситуация с общей управляемостью экономикой. Повсеместно стала снижаться роль управленческих институтов и исполнительной дисциплины. Взамен ликвидированной отраслевой системы управления практически не создавались полноценные, отвечающие требованиям переходного периода к рыночным отношениям структуры административного управления и экономического регулирования. Стало очевидным, что необходимы решительные действия исполнительной власти по созданию новой системы управления экономикой.

Федеральная исполнительная власть заботилась об усилении отраслевых, функциональных структур в ущерб региональным или местным. Остались невыполненными многие решения Правительства РФ (в том числе и поручение Совета Министров РФ от 2 ноября 1993 г.) о передаче части функций и полномочий центральных органов Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов РФ. Постановлением Правительства РФ от 24 января 1994 г. № 29 была даже создана Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам(*1) и утверждено Положение о ней.

(*1) См.: РГ. 1994. 3 февр.

>>>527>>>

Вплоть до середины 90-х гг. весьма актуальной оставалась проблема регулирования региональными органами исполнительной власти деятельности находящихся в федеральной собственности предприятий при помощи экономических методов, к которым относятся:

— проведение региональной политики налогообложения;

—  предоставление налоговых льгот и субсидий;

—  размещение на коммерческой основе региональных заказов;

—  осуществление инвестиций в систему развития объектов федеральной собственности;

— разработка в субъектах РФ региональных программ и участие в выполнении федеральных программ;

— применение в соответствующих случаях штрафных санкций;

— участие в решении кадровых вопросов, т. е. в осуществлении политики в области создания и совершенствования персонала управления.

Как отмечалось в литературе, наиболее часто практиковалось делегирование федеральными органами регионам полномочий по управлению предприятиями, не подлежащими приватизации. Серьезное значение придавалось сфере взаимодействия центральных и местных органов власти посредством формирования инфрастуктурных организаций(*1).

Предлагалось разработать и принять новое Положение о министерстве производственного назначения, в котором бы четко устанавливался механизм управления федеральной государственной собственностью. В Положении можно было бы определить формы и методы участия государства в управлении акционированными предприятиями, выявить организационные и экономические рычаги управления федеральными программами. К недостаткам функционирования исполнительной власти относилось отсутствие четкого распределения полномочий и функций между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации. Сложным считался и вопрос о том, как должна формироваться структурная и инвестиционная политика в отраслях, комплексах и секторах экономики.

Кроме того, предлагалось разработать и утвердить новое Положение о министерстве и ведомстве непроизводственного назначения (в области культуры, науки, технической политики, образования, здравоохранения, окружающей среды и охраны природы и т. д.).

(*1) См.: Милънер Б. Управляемость экономики — главное условие всех преобразований II Деловой мир. 1994. 17 мая.

>>>528>>>

Постоянно дискутировался вопрос, касающийся уточнения и разграничения функций Аппарата Президента РФ, Совета Безопасности и Правительства РФ. Актуальной являлась в те годы проблема приоритетов в деятельности Аппарата Президента РФ и Совета Безопасности, а именно, необходимость фокусирования на функциях разработки стратегических направлений политики, анализа и оценок, информации и контроля. При этом образуемые в аппарате Президента РФ и в Совете Безопасности структурные звенья не наделялись распорядительными полномочиями; они создавались для обслуживания деятельности Президента РФ и не должны были подменять Правительство РФ. Необходимо было продолжить и практику передачи ряда органов государственного управления из подчинения Президента РФ в подчинение Правительства РФ. Задачи, структура и функции федеральных органов исполнительной власти во многом зависят от того, насколько полно и реально будут переданы регионам страны те полномочия, которые определены для них в Конституции РФ.

В соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 (в ред. Указа Президента РФ от 6 сентября 1996 г. № 1326) "О системе федеральных органов исполнительной власти"(*1) и № 1177 (в ред. Указов Президента РФ от 6 сентября 1996 г. № 1326 и от 29 ноября 1996 г. № 1611) "О структуре федеральных органов исполнительной власти"(*2) устанавливалась следующая система и структура из 68 органов:

1)  Правительство РФ;

2)  федеральные министерства — 21;

3)  государственные комитеты РФ — 17;

4)  федеральные комиссии России — 3 (по недвижимому имуществу и оценке недвижимости; по рынку ценных бумаг; федеральная энергетическая комиссия);

5)  федеральные службы России — 20;

6)  российские агентства — 3 (космическое агентство; агентство по патентам и товарным знакам; федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ;

7)  федеральные надзоры России — 2 (горный и промышленный надзор; надзор по ядерной и радиационной безопасности);

8)  Управление делами Президента РФ.

Таким образом, в структуру федеральных органов исполнительной власти стало входить и Правительство РФ, которое воз-

(*1)  СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081; № 37. Ст. 4264.

(*2)  СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст. 4264; № 50. Ст. 5625.

>>>529>>>

главило исполнительную власть в России и приобрело свою собственную структуру.

Упомянутым Указом Президента РФ предусматривалось формирование и тех органов исполнительной власти, которые были подведомственны Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами: Министерства внутренних дел РФ; Министерства иностранных дел РФ; Министерства обороны РФ; федеральной комиссии по рынку ценных бумаг; федеральной архивной службы России; федеральной службы безопасности РФ; службы внешней разведки РФ; федеральной службы железнодорожных войск РФ; государственной налоговой службы РФ; федеральной службы охраны РФ; федеральной пограничной службы РФ; федеральной службы России по телевидению и радиовещанию; федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ; федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности; Управления делами Президента РФ.

30 апреля 1998 г. Президент РФ своим Указом № 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" видоизменил действовавшую ранее структуру федеральных органов исполнительной власти. Это объяснялось необходимостью формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, а также принятием ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". В связи с этим некоторые органы федеральной исполнительной власти были упразднены (например, Главный высший аттестационный комитет РФ), некоторые — образованы (Министерство промышленности и торговли РФ; Министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству), другие — переименованы (например, появилось Министерство региональной и национальной политики РФ вместо Министерства РФ по делам национальностей) и преобразованы (например, была преобразована и создана в качестве нового органа Государственная техническая комиссия при Президенте РФ).

В соответствии с упомянутым Указом Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти стали входить 62 органа (вместе с Правительством РФ):

1)  Правительство РФ;

2)  федеральные министерства — 22;

3)  государственные комитеты РФ — 11;

4)  федеральные комиссии России — 2;

18. Ю Старшюв

>>>530>>>

5)  федеральные службы России — 17;

6)  российские агентства — 3;

7)  федеральные надзоры России — 2;

8) иные федеральные органы исполнительной власти — 4 (например, Комитет по конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ).

Однако уже 22 сентября 1998 г. Президент РФ издал новый Указ № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"(*1), которым также были упразднены ранее действовавшие органы (например, Министерство промышленности и торговли РФ; Государственный антимонопольный комитет РФ) и образованы новые (например, Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; Министерство РФ по делам Содружества Независимых Государств). В соответствии с этим Указом Президента количество федеральных министерств и государственных комитетов увеличилось на 2; их стало соответственно 24 и 13.

Значительные изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти произошли в связи с принятием Указа Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"(*2). Например, была образована Высшая аттестационная комиссия РФ; Министерство общего и профессионального образования РФ было преобразовано в Министерство образования РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г. № 1062 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"(*3) были установлены новые система и структура федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти выглядела следующим образом:

1.  Правительство РФ.

2. Федеральные министерства — 26: по атомной энергии; внутренних дел; государственного имущества; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; по делам СНГ; по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций; по налогам и сборам; здравоохранения; иностранных дел; культуры; по физиче-

(*1) СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4886; № 50. Ст. 6126; № 52. Ст. 6393.

(*2) СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2727; № 24. Ст. 2938; № 27. Ст. 3308; № 30. Ст. 3775.

(*3) СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223.

>>>531>>>

ской культуре, спорту и туризму; науки и технологий; обороны; образования; по делам федерации и национальностей; природных ресурсов; путей сообщения; сельского хозяйства и продовольствия; топлива и энергетики; торговли; транспорта; труда и социального развития; финансов; экономики; юстиции.

3. Государственные комитеты РФ — 11: по делам Севера; по земельной политике; по кинематографии; по охране окружающей среды; по рыболовству; по телекоммуникациям; по стандартизации и метрологии; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; таможенный; по молодежной политике; по статистике.

4.  Федеральные комиссии России — 2: по рынку ценных бумаг; энергетическая комиссия.

5.  Федеральные службы — 14: внешней разведки; воздушного транспорта; архивная служба; геодезии и картографии; железнодорожных войск; миграционная; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; безопасности; по валютному и экспортному контролю; по финансовому оздоровлению и банкротству; лесного хозяйства; налоговой полиции; охраны; пограничная служба.

6.  Российские агентства — 9: авиационно-космическое; по боеприпасам(*1); по обычным вооружениям(*2); по системам управления(*3); по судостроению; по государственным резервам; дорожное; правительственной связи и информации при Президенте РФ.

7.  Федеральные надзоры России — 2: горный и промышленный (Госгортехнадзор России); по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России).

8.  Иные федеральные органы исполнительной власти — 3: Главное управление специальных программ Президента РФ; Государственная техническая комиссия при Президенте РФ; Управление делами Президента РФ.

Позднее в данный Указ Президентом РФ вносились соответствующие изменения и дополнения: например, Указом от 6 декабря 1999 г. № 1600(*4) вместо российского статистического агентства появился Государственный комитет РФ по статистике; Указом

(*1)  См.: постановление Правительства РФ от 6 августа 1999 г. № 906 "Вопросы Российского агентства по боеприпасам" // РГ. 1999. 18 авг.

(*2) См.: постановление Правительства РФ от 6 августа 1999 г. № 880 "Вопросы Российского агентства по обычным вооружениям" // РГ. 1999. 18 авг.

(*3) См.: постановление Правительства РФ от 6 августа 1999 г. № 879 "Вопросы Российского агентства по системам управления" // РГ. 1999. 18 авг.

(*4) СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6199.

18*

>>>532>>>

Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1369 прекратила существование Высшая аттестационная комиссия РФ(*1); Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 18 устанавливалось, что Председатель Правительства РФ должен иметь семь заместителей, в том числе одного первого заместителя и Заместителя Правительства РФ — полномочного представителя Правительства РФ в Чеченской Республике(*2).

Многие из упомянутых в этой части книги указов Президента РСФСР и Президента РФ были признаны позднее утратившими силу в связи с развитием федерального законодательства, например, в связи с принятием ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"(*3).