§ 7. Территориальные органы исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти создают соответствующие органы исполнительной власти на территориях субъектов РФ, которые получили наименование территориальных органов исполнительной власти. На необходимость создания таких органов указывается в федеральных законах. Например, п. 3 ст. 9 ФЗ от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре" определяет, что федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами осуществляет возложенные на него полномочия в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра непосредственно и через свои территориальные органы.

Нормативная основа организации и деятельности территориальных органов исполнительной власти включает в себя:

>>>569>>>

1)  Конституцию РФ (ст. 72 — конституционные положения о предметах совместного ведения РФ и ее субъектов);

2)  федеральные законы (например, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации");

3)  акты Президента РФ и Правительства РФ(*1) (например, решения Правительства РФ устанавливают целесообразность создания и деятельности территориальных органов исполнительной власти, а также их задачи, полномочия, функции, предельную численность, фонд оплаты труда; постановление Правительства РФ от 20 июля 1998 г. № 797 (в ред. постановлений Правительства РФ от 10 декабря 1999 г. № 1380, 4 апреля 2000 г. № 293) "О составе, предельной численности и фонде оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"(*2));

4)  положения о федеральных органах исполнительной власти (например, Положение о Министерстве РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства);

5)  положения о соответствующих территориальных органах исполнительной власти(*3);

6)  конституции (уставы) субъектов РФ.

Создание территориальных органов исполнительной власти определено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. № 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации"(*4), которым были одобрены "Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации".

Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы; они могут также назначать соответствующих должностных лиц. Например, органы управления трубопроводным транспортом или железнодорожным транспортом, федеральные органы по антимонопольной полити-

(*1)   См., например: О территориальных органах Министерства транспорта Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 710 // СЗ РФ. 2000. № 39. Ст. 3881.

(*2)  СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3871; 1999. № 51. Ст. 6350; 2000. № 15. Ст. 1593

(*3)  См., например: Типовое положение о территориальном органе Госкомэкологии России. Утв. приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 2 ноября 1999 г. № 641 // Бюллетень. 2000. № 2. С. 11—18.

(*4)  См.: РВ. 1993. № 108.

>>>570>>>

ке и поддержке новых экономических структур, по вопросам стандартов или санитарно-эпидемиологического, горного и промышленного надзора и т. д. При этом границы территорий, в рамках которых действуют эти органы, могут не совпадать с границами субъектов РФ.

Конституция РФ устанавливает, что передача федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий друг другу должна осуществляться только на основе взаимных соглашений, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. В соглашениях должны быть точно указаны правовые основания отнесения содержания передаваемых полномочий к компетенции участников (сторон) соглашений.

Территориальные органы федеральных министерств и ведомств РФ входят в единую систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации. Таким образом, территориальные органы федеральной исполнительной власти не входят в систему органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, так как они являются подразделениями федеральных органов государственной власти и непосредственно подчиняются последним. Территориальные органы исполнительной власти взаимодействуют с администрациями соответствующих субъектов РФ.

Руководитель территориального органа не может занимать какие-либо должности в других государственных или общественных органах, заниматься предпринимательской деятельностью. Ограничения не распространяются на выполнение научной, педагогической или творческой работы. Федеральный законодатель имеет право предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов исполнительной власти. Этим, однако, как отмечает Конституционный Суд РФ в постановлениях от 7 июня 2000 г., 28 ноября 2000 г.(*1) (а также в определении от 21 декабря 2000 г.)(*2) не могут затрагиваться преро-

(*1) СЗ РФ 2000. № 49. Ст. 4862. (*2)СЗРФ. 2001. №2. Ст. 215.

>>>571>>>

гативы Российской Федерации, в конечном счете, самостоятельно решать данный вопрос при условии обязательного использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур. Таким образом, принятие решения о назначении руководителя территориального органа исполнительной власти в субъекте РФ, в конечном счете, остается за самим федеральным органом исполнительной власти, так как иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти в РФ.

Основными принципами в деятельности территориальных органов являются: соблюдение законности, разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, персональная ответственность.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств РФ с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность. Например, министерство, государственный комитет, комитет, департамент по охране окружающей среды субъекта РФ является территориальным органом Министерства по природным ресурсам РФ, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия; указанный территориальный орган осуществляет также государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу и управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями.

Территориальные органы исполнительной власти:

1)  принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе межрегиональных программ; в разработке вариантов межрегиональной кооперации и в подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих министерств и ведомств;

2)  участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Федерации по разработке и реализации мероприятий, которые предусмотрены планом преобразований в экономической сфере;

>>>572>>>

3) систематически информируют министерства и ведомства РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы.

Численность аппарата, стуктура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона после проведения соответствующих консультаций и согласования этих вопросов федеральными министерствами и ведомствами РФ с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" проблеме организации и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств уделяется большое внимание. В настоящее время имеются значительные различия в порядке их создания и деятельности. В результате имеют место дублирование функций и излишние расходы на государственное управление в целом. Между территориальными подразделениями, действующими в одном субъекте Федерации, часто отсутствует необходимая согласованность и координация. Однако именно на эти органы возлагаются функции по федеральному контролю, в том числе за расходованием бюджетных средств и исполнением решений федеральной государственной власти. Вместе с тем, центральные органы федеральной исполнительной власти (федеральные министерства и другие ведомства) не проявляют должной активности при подборе кадров в структурных подразделениях федеральной исполнительной власти в регионах, не обеспечивают их надлежащим финансированием, перекладывая в результате значительную часть расходов на субъекты РФ. В указанном Послании Президента РФ даются следующие рекомендации: при образовании структур федеральной власти в территориях прежде всего следует исходить из Конституции РФ, закрепляющей предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; по предметам совместного ведения можно постепенно, на протяжении нескольких лет, передать исполнение федеральных функций органам государственной власти субъектов РФ; контрольные и надзорные функции и полномочия всегда остаются за федеральными органами исполнительной власти; на основании нормативных актов необходимо исчерпывающе определить статус государственных органов и их полномочия, а также условия несения ими ответственности (привлечение к материальной ответственности государственных органов в этом случае не снимает вопроса о привлечении к дисциплинарной и материальной ответ-

>>>573>>>

ственности конкретных лиц). В качестве одного из серьезных недостатков в построении системы государственных органов Президентом РФ было названо сосредоточение в одних руках регулирующих, разрешительных и контрольных функций, что создает благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции. Серьезным препятствием в установлении доверительных взаимоотношений общества и государства является информационная закрытость органов государственной власти и, в первую очередь, федеральных министерств и ведомств, которые пока не научились формировать честную, взвешенную, профессиональную информационную политику(*1).

Процедура создания, реорганизации и ликвидации территориальных органов исполнительной власти, назначения на должность и освобождения от должности их руководителей осуществляется федеральными органами исполнительной власти после консультаций и необходимого согласования всех вопросов с государственной администрацией соответствующего субъекта РФ. Взаимное согласие сторон лежит в основе формирования территориальных органов исполнительной власти в автономных округах.

Указом Президента РФ от 25 мая 1998 г. № 586 было утверждено Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти(*2), которое устанавливает порядок ее создания, деятельности, основные задачи (например: обеспечение согласованного выполнения территориальными органами стоящих перед ними задач, разработка согласованных планов деятельности). Данное решение появилось в связи с необходимостью повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Региональная коллегия является совещательным органом при полномочном представителе Президента РФ в субъекте РФ. В ее состав в обязательном порядке входят руководители следующих территориальных органов исполнительной власти: внутренних дел, безопасности, обороны, иностранных дел, МЧС. По согласованию с соответствующим полномочным представителем Президента РФ в регионе в состав этой коллегии могут быть включены и руководители иных территориальных органов исполнительной власти.

Как уже было отмечено, законы субъектов РФ (их конституции и уставы) устанавливают определенные положения, регла-

(*1)  См.: Послание Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" // РГ. 1999. 31 марта.

(*2) СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2407.

>>>574>>>

ментирующие отношения в области функционирования территориальных органов исполнительной власти. Как правило, в нормативных правовых актах субъектов РФ повторяются положения о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; указывается, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти могут действовать в пределах полномочий РФ и совместного ведения Федерации и ее субъектов; необходимость согласования с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ вопросов создания, реорганизации, ликвидации территориальных органов исполнительной власти, а также назначения на должность или освобождения от должности руководителей этих органов.

В субъектах РФ образуются и действуют контрольно-надзорные территориальные органы исполнительной власти. Например, постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 501 (в ред. постановления Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 866)(*1) было утверждено Положение о Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства торговли Российской Федерации. В Положении о Министерстве торговли РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1420)(*2) определяется, что в ведении этого министерства находится Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, через управления которой осуществляется государственный контроль на внутреннем потребительском рынке за соблюдением его участниками законодательства РФ. Госторгинспекция состоит из Департамента государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей центрального аппарата Министерства торговли РФ и подчиненных ему территориальных органов — управлений государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства торговли РФ в субъектах РФ (территориальные управления госторг-инспекции). В указанном Положении определяются основные функции территориальных управлений госторгинспекции.

Министерство труда и социального развития РФ также создает свои территориальные органы, например, Департамент федеральной государственной службы занятости населения. 14 августа 1998 г. этим министерством было утверждено соответствую-

(*1) СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3529.

(*2) СЗ РФ. 1999. № 52. Ст. 6413.

>>>575>>>

щее Положение о Департаменте(*1), которое определяет основные цели и задачи Департамента, направления его деятельности, права, организацию управления и ответственность. Департамент федеральной государственной службы занятости населения является территориальным органом Министерства труда и социального развития РФ по вопросам занятости населения, реорганизуется и ликвидируется по его распоряжению, согласованному с органами исполнительной власти субъекта РФ. В структуру Департамента на правах филиалов входят городские и районные отделы занятости населения, расположенные на территории субъекта РФ. Совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления (в пределах их компетенции) этот Де_--партамент осуществляет разработку и обеспечивает реализацию государственной политики занятости населения с учетом экономических и социальных особенностей субъекта РФ. Департамент возглавляет руководитель, чье назначение на должность и освобождение от должности производится Министерством труда и социального развития РФ по согласованию с администрацией субъекта РФ и полномочным представителем Президента РФ. Руководитель Департамента утверждает положения о структурных подразделениях Департамента, их структуру, штатную численность, фонд оплаты труда, смету расходов и бюджет в пределах утвержденного бюджета, общей численности работников и сметы расходов в целом по Департаменту. Федеральная миграционная служба России 26 июня 1998 г. утвердила своим приказом № 61 Типовое положение о территориальном органе Федеральной миграционной службы России в субъекте Российской Федерации(*2). Кроме указанных подразделений, Министерство труда и социального развития РФ создает в субъектах РФ и территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров, по государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда (государственные инспекции труда в субъектах РФ, межрегиональные государственные инспекции труда)(*3).

(*1)  См.: Положение о Департаменте федеральной государственной службы занятости населения (территориальном органе Министерства труда и социального развития Российской Федерации по вопросам занятости населения). Утв. Министерством труда и социального развития РФ 14 августа 1998 г. // Бюллетень. 1998. № 29. С. 45—50.

(*2) См.: Бюллетень. 1998. № 18. С. 15—21.

(*3)  См.: О территориальных органах Министерства труда и социального развития Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 932 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4909.

>>>576>>>

Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства создает на территории одного или нескольких субъектов РФ свои территориальные управления. Положение о территориальном управлении Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) (утв. приказом МАП России от 17 ноября 1999 г. № 441 (в ред. приказа МАП России от 1 декабря 2000 г. № 912)(*1) определяет основные задачи и компетенцию территориального управления МАП России, которое проводит государственную политику в области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках, на рынках финансовых услуг, обеспечения контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей и о рекламе, регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте. Территориальные управления МАП России имеют основные задачи (например, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; обеспечение взаимодействия территориальных управлений, расположенных в соответствующем федеральном округе, с полномочными представителями Президента РФ в федеральном округе), функции (например, согласование актов и решений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов; обеспечение информационного взаимодействия с территориальными управлениями МАП России, действующими в соответствующем федеральном округе, по вопросам выявления актов и действий, соглашений и согласованных действий органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции на товарных рынках и рынке финансовых услуг, в области контроля экономической концентрации на товарных и финансовом рынках, а также по другим вопросам, находящимся в компетенции антимонопольных органов), права (например, давать территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, в том числе об изменении или отмене принятых ими актов, не соответствующих законодательству РФ; в целях реализации возложен-

См.: Бюллетень. 2000. № 9. С. 106—116; РГ. 2001. 3 февр.

>>>577>>>

ных функций запрашивать у территориальных управлений МАП России, действующих на территории соответствующего федерального округа, материалы и информацию об их деятельности; в установленном порядке рассматривать дела об административных правонарушениях, налагать на коммерческие и некоммерческие организации, их руководителей, граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) административные взыскания). Территориальное управление возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Министром РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по согласованию с представителем Президента РФ в федеральном округе.

Министерство внутренних дел РФ создает в федеральных округах свои окружные подразделения — комитеты федеральной криминальной милиции МВД РФ по федеральным округам, которые формируются, реорганизуются и ликвидируются Министром внутренних дел РФ, а также реализуют в пределах своей компетенции функции МВД России в области борьбы с организованной преступностью, по координации и анализу деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий и по обеспечению собственной безопасности(*1). Министерство юстиции Российской Федерации создает в субъектах РФ территориальные управления Министерства юстиции РФ, а в федеральных округах — федеральные управления Минюста России по округам (по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в последних были назначены

(*1) См.: Об окружных подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 924 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4903. См. также: Структура криминальной милиции. Утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4904; Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений криминальной милиции. Утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4904; Структура милиции общественной безопасности. Утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905; Структура милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета. Утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905; Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905.

>>>578>>>

руководители федеральных управлений Минюста России по федеральным округам).

Федеральные органы исполнительной власти как на уровне Федерации, так и в субъектах РФ создают государственные органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции. Например, Правительство РФ утвердило своим постановлением от 28 января 2000 г. № 78 Положение о федеральной инспекции труда(*1), а приказом Министерства труда и социального развития РФ от 29 февраля 2000 г. № 65 было утверждено Положение о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации(*2). Федеральная инспекция труда — это единая федеральная централизованная система государственных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ о труде и об охране труда всеми организациями и физическими лицами, на которых это законодательство распространяется. Эта инспекция создана при Министерстве труда и социального развития РФ. Руководители государственных инспекций труда являются главными государственными инспекторами труда по соответствующей территории. Министерство труда и социального развития РФ утверждает Положение о государственной инспекции труда, которая имеет существенные контрольно-надзорные и административно-юрисдикционные полномочия. Государственная инспекция труда в субъекте РФ является территориальным органом Министерства труда и социального развития РФ по государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда.

В некоторых случаях создаются органы и учреждения при федеральных органах исполнительной власти. Например, приказом Минсельхозпрода от 28 июля 1999 г. № 576 утверждено Положение о Государственной семенной инспекции Российской Федерации(*3). Эта инспекция создана при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ и является учреждением, осуществляющим сортовой и семенной контроль посевов и семян сельскохозяйственных растений. Госсеминспекция России координирует свою работу с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа управления сельским хо-

(*1) См.: РГ. 2000. 10 февр.

(*2) См.: Бюллетень. 2000. № 15. С. 65—70. См. также: О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда: постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 399 // РГ. 2000. 14 июня.

:(*1) См.: Бюллетень. 1999. № 42. С. 34—37.

>>>579>>>

зяйством, другими министерствами и ведомствами. Иногда федеральные органы исполнительной власти содержат в своей структуре специальные государственные службы. Например, Министерство здравоохранения РФ включает в свою структуру государственную санитарно-эпидемиологическую службу РФ, а в субъектах РФ создаются центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора; аналогичные центры образуются также в регионах на водном и воздушном транспорте, которые непосредственно подчиняются Министерству здравоохранения РФ. Федеральные органы исполнительной власти в некоторых случаях создают свои управления (отделы) в других органах и организациях. В соответствии с п. 1 Положения об управлениях (отделах) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности в войсках)(*1) (утв. Указом Президента РФ от 7 февраля 2000 г. № 318) управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах входят в единую централизованную систему органов федеральной службы безопасности и находятся в прямом подчинении ФСБ России.