5.3. Современная структура федеральных органов исполнительной власти

Нынешние система и структура федеральных органов исполнительной власти устанавливаются Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 1 декабря 2000 г. № 1953)(*4).

К числу федеральных органов исполнительной власти относятся(*5):

1. Правительство РФ (правовое положение устанавливается ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации").

(*1)  См.: РГ. 1999. 19 окт.

(*2) СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 169.

•' См.: О признании утратившими силу некоторых указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17 июня 2000 г. № 1110 // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2678.

(*4)  См.: СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; № 49. Ст. 4799. Во исполнение данного Указа 26 мая 2000 г. Правительство РФ приняло распоряжение № 708-р, которое устанавливает порядок проведения соответствующей реорганизации федеральных органов исполнительной власти (см.: РГ. 2000. 7 июня). Указом Президента РФ от 9 августа 2000 г. № 1476 были признаны утратившими силу некоторые ранее принятые акты Президента РСФСР и Президента РФ по вопросам федеральных органов исполнительной власти (СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3353). См. также: СЗ РФ. 2000. № 39. Ст. 3856; № 49. Ст. 4799; 2001. № 43. Ст. 4071; № 45. Ст. 4251.

(*5) См.: Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти. Утв. распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. // Право и экономика. 1999. № 10. С. 3—4.

>>>533>>>

2. Федеральные министерства(*1). В настоящее время их 23: по атомной энергии; внутренних дел; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций; по налогам и сборам; здравоохранения; имущественных отношений; иностранных дел; культуры; обороны; образования; природных ресурсов; промышленности, науки и технологий; путей сообщения; по связи и информатизации; сельского хозяйства; транспорта; труда и социального развития; финансов; экономического развития и торговли; энергетики; юстиции.

Федеральные министерства проводят государственную политику и осуществляют государственное управление в установленной сфере деятельности, а также координируют в ней деятельность иных федеральных органов исполнительной власти. Как правило, такие формулировки содержатся в положениях о федеральных министерствах. Например, п. 1 Положения о Министерстве юстиции РФ(*2), утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954, устанавливает, что оно является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в сфере юстиции, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство юстиции РФ выполняет, например, такие функции в сфере юстиции, как координация нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти; координация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния. Из указанного Положения видно, что Минюст России осуществляет большинство основных функций государственного управления (исполнение, контроль, регулирование, государственный

(*1)  См.: Тихомиров Ю. А. Министерство: правовая модель и реальность // Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / Отв. ред. В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров. М., 1997.

(*2)  См.: СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043. Аналогичное понимание назначения федерального министерства, т. е. как органа, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в конкретной сфере, а также координирующего деятельность в этой сфере иных государственных органов, содержится и во многих положениях о федеральных министерствах. См.,  например,  п.  1   Положения о  Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 901 // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4824.

>>>534>>>

учет, организация, координация, распорядительство, руководство, принятие актов управления).

Термин "сфера деятельности" определяет основное назначение федерального министерства, которое из органа отраслевого управления, каковым оно было в период существования централизованного государственного управления, превратилось в течение 90-х гг. в орган не только отраслевого управления, но и межотраслевой координации. В действующем законодательстве не определены термины "отрасль управления" или "отраслевое управление". Однако, учитывая реальную практику функционирования федеральных министерств, можно уверенно констатировать их наличие в деятельности отраслевого государственного управления. Это может подтвердить и комплексный анализ правового положения других федеральных органов исполнительной власти, который дает общее представление об их назначении, месте в системе органов и основных отличиях.

Правовой статус федеральных министерств устанавливается в соответствующих положениях, которые утверждаются либо Президентом РФ, либо Правительством РФ. Как уже отмечалось, некоторые федеральные министерства подчинены непосредственно Президенту РФ, который и утверждает положения о них. Положения об остальных федеральных министерствах утверждаются Правительством РФ. Например, Положение о Министерстве юстиции РФ утвердил 2 августа 1999 г. Президент РФ, так как он осуществляет руководство деятельностью этого министерства, а Правительство РФ координирует его деятельность. Положение о Министерстве торговли РФ(*1) утвердило Правительство РФ. Оно является федеральным органом исполнительной власти, проводящим единую государственную торговую политику и осуществляющим управление в области внешнеторговой деятельности, торгово-экономических связей с иностранными государствами, военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, внутренней торговли и общественного питания, а также координацию деятельности в этой области других федеральных органов исполнительной власти и в установленном порядке соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральное министерство имеет центральный аппарат. Федеральные министры утверждают структуру и штатное распи-

(*1) Положение о Министерстве торговли РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1420 // СЗ РФ. 1999. № 52. Ст. 6413.

>>>535>>>

сание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности и фонда оплаты труда работников, а также смету расходов на содержание центрального аппарата в пределах выделенных на соответствующий период бюджетных ассигнований.

Деятельностью федерального министерства на основе единоначалия руководит министр; он несет персональную ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на министерство, за результаты его работы, качество выполнения своих полномочий. Федеральный министр распределяет обязанности между своими заместителями и устанавливает их полномочия, поручает им исполнение части своих полномочий, определяет полномочия руководителей структурных подразделений (департаментов, управлений, отделов) и руководителей образованных территориальных органов, контролирует их деятельность, издает в пределах своей компетенции постановления, приказы, распоряжения, дает указания, осуществляет контроль за их исполнением, назначает на должность и освобождает от должности работников центрального аппарата министерства. Для рассмотрения основных вопросов деятельности в федеральном министерстве образуется коллегия в составе министра, его заместителей, руководителей структурных подразделений, представителей иных федеральных органов исполнительной власти, ученых и специалистов. В федеральном министерстве могут образовываться специальные научно-технические, экспертные и научные советы, комиссии, состав которых и положения о них утверждаются соответствующим федеральным министром.

3. Государственные комитеты РФ. В настоящее время их — 6: по физической культуре, спорту и туризму; по рыболовству; по стандартизации и метрологии; по статистике; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; таможенный.

Государственные комитеты РФ на коллегиальной основе осуществляют межотраслевую координацию по отнесенным к их ведению вопросам, а также функциональное регулирование в конкретной сфере деятельности. Таким образом, сфера их деятельности ограничивается, как правило, лишь осуществлением межотраслевой координации, т. е. выполнением преимущественно такой функции государственного управления, как координация. Государственный комитет возглавляет председатель, который назначается на эту должность Правительством РФ. Для рассмотрения важнейших вопросов в государственном комитете создается коллегия, состоящая из руководителя государственного комитета, его заместителей, руководителей территориальных органов.

>>>536>>>

4.  Федеральные комиссии России. В настоящее время их 2: по рынку ценных бумаг; энергетическая комиссия. Они осуществляют свою деятельность на базе утвержденных положений, устанавливающих их правовой статус. Федеральные комиссии — самостоятельные органы исполнительной власти, призванные осуществлять государственное регулирование в топливно-энергетическом комплексе и в сфере организации рынка ценных бумаг. Анализ положений об указанных органах позволяет констатировать, что их управленческая деятельность и полномочия являются практически такими же, как и у государственных комитетов.

5.  Федеральные службы. В настоящее время их 13: государственная фельдъегерская служба; внешней разведки; архивная служба; геодезии и картографии; железнодорожных войск; служба земельного кадастра; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; безопасности; по финансовому оздоровлению и банкротству; налоговой полиции; охраны; пограничная служба; специального строительства.

Федеральные службы осуществляют отраслевое государственное управление, исполнительно-распорядительную деятельность, используя при этом методы регулирования, контроля, разрешения и координации. Они действуют на основе утвержденных положений, в которых определяются цель, задачи, полномочия, организация деятельности и структура этих федеральных органов исполнительной власти. Данные органы следует отличать от других государственных служб, которые не являются самостоятельными организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти и входят в структуру других органов. Например, в систему Министерства здавоохранения РФ входит государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, которая объединяет органы и организации, действующие в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения(*1).

6.  Российские агентства. В настоящее время их 8: авиационно-космическое; по боеприпасам(*2); по обычным вооружениям(*3);

(*1) См.: Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554 // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.

(*2) См.: постановление Правительства РФ от 6 августа 1999 г. № 906 "Вопросы Российского агентства по боеприпасам" // РГ. 1999. 18 авг.

(*3) См.: постановление Правительства РФ от 6 августа 1999 г. № 880 "Вопросы Российского агентства по обычным вооружениям" // РГ. 1999. 18 авг.

>>>537>>>

по системам управления(*1); по судостроению; по патентам и товарным знакам; по государственным резервам; правительственной связи и информации при Президенте РФ. Например, Российское агентство по судостроению, Положение о котором было утверждено постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1418(*2), осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в сфере судостроительной промышленности, включая научные исследования, разработку, производство, модернизацию и утилизацию продукции военного и гражданского судостроения. Таким образом, российские агентства являются федеральными органами исполнительной власти, обеспечивающими реализацию государственной политики в конкретных областях государственной деятельности. Выделение агентств в качестве федеральных органов исполнительной власти вызывает у ряда ученых сомнение(*3).

7.  Федеральные надзоры России. В настоящее время их 2: горный и промышленный (Госгортехнадзор России); по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России). Выделение в системе органов федеральной исполнительной власти такой организационно-правовой формы, как федеральный надзор обусловлено необходимостью осуществления в указанных сферах (горная и промышленная деятельность, ядерная и радиационная безопасность) особого вида надзорной деятельности, сконцентрированной в специальных органах. Федеральные надзоры осуществляют важные контрольно-надзорные полномочия в соответствующих сферах. Они действуют на основе утвержденных положений об этих органах, имеют определенную структуру, полномочия, права и ответственность.

8.  Иные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время их 5: Главное управление специальных программ Президента РФ; Государственная техническая комиссия при Президенте РФ; Управление делами Президента РФ; Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами, Комитет РФ по финансовому мониторингу. Очевидно, что данные органы входят в структуру федеральных органов исполнительной власти в силу важности их роли в процессе государственного управления и необходимости более

(*1)  См.: постановление Правительства РФ от 6 августа 1999 г. № 879 "Вопросы Российского агентства по системам управления" // РГ. 1999. 18 авг.

(*2) СЗ РФ. 1999. № 52. Ст. 6411.

(*3)  См., например: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. С. 182.

>>>538>>>

эффективного взаимодействия этих органов с другими органами исполнительной власти. Следует отметить, что в 1996 г. "комитеты Российской Федерации" как организационно-правовая форма федеральных органов исполнительной власти были ликвидированы; формально они отсутствуют и в настоящее время. Однако в числе "иных федеральных органов исполнительной власти" Указом Президента РФ от 1 декабря 2000 г. был учрежден Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами (как федеральный орган исполнительной власти), который осуществляет в пределах своей компетенции реализацию решений Президента РФ и Правительства РФ по вопросам регулирования и контроля деятельности в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами. Руководство деятельностью указанного Комитета осуществляет Президент РФ, а координацию этой деятельности — Правительство РФ и Министерство обороны РФ в соответствии со своими полномочиями. Руководство этим Комитетом осуществляет заместитель Министра обороны РФ, который одновременно исполняет обязанности председателя Комитета РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами. В Комитете образуется коллегия, в состав которой входят председатель Комитета (председатель коллегии), заместители председателя Комитета и руководящие сотрудники Комитета.

Как и в предыдущих указах Президента РФ в анализируемом Указе Президента РФ от 17 мая 2000 г. руководство деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти устанавливается самим Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Рассмотрев существующие систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, до настоящего времени устанавливаемые указами Президента РФ, мы можем сделать вывод о том, что они не лишены недостатков и обоснованно вызывают критические замечания со стороны не только ученых, но и политиков, а также должностных лиц и самих управленцев. Отсутствие концепции системы федеральных органов исполнительной власти является причиной противоречивого развития этой системы, ее частой реорганизации и смены положений об органах управления.

В ближайшие годы законодательство РФ о федеральных органах исполнительной власти будет развиваться и совершенствоваться. По мнению некоторых авторов, это позволит обеспечить унификацию видов органов и их систем, привести их организационно-

>>>539>>>

правовые формы в соответствие с видом осуществляемой ими деятельности, повысить эффективность деятельности этих органов в условиях рыночных отношений путем более четкого определения их полномочий; поднять престиж этих органов и их воздействие на процесс осуществления совместных действий(*1).

Не подлежит сомнению тот факт, что в соответствии с конституционными положениями (п. "г" ст. 71 Конституции РФ) в будущем последует принятие федерального закона "О системе федеральных органов исполнительной власти", в котором целесообразно определить: принципы образования системы этих органов; порядок ее формирования; главные организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти; наименования; компетенцию; определенную структуру; порядок взаимодействия между ними и другими государственными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями, иными организациями и гражданами. В связи с этим следовало бы восстановить в тексте ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" действие ст. 5, которая, как уже было отмечено, была из него исключена (в соответствии со ст. 5 система федеральных органов исполнительной власти определялась федеральным законом). Тогда, следовательно, Председатель Правительства РФ предлагал бы для утверждения только структуру федеральных органов исполнительной власти, действующих в тот или иной период времени, а также распределял бы между структурными подразделениями установленной системы органов их функции, задачи, полномочия и компетенцию; в его полномочия входило бы и создание необходимых подразделений в органах исполнительной власти, территориальных органов в субъектах РФ. При этом Председатель Правительства РФ не мог бы изменить саму систему федеральных органов исполнительной власти, поскольку она установлена в федеральном законе.

Уже долгое время в стадии разработки находится проект федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти"(*2). Его принятие диктуется необходимостью упорядочения организации исполнительной власти и повышения эффективности государственного управления сферами и отраслями, а также установления четких взаимоотношений федеральных органов с ис-

(*1)  См.:  Пронина В. С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // ЖРП. 1998. № 2. С. 36.

(*2)  См.: Федеральные законы и исполнительная власть // ЖРП. 1997. № 3. С. 18—19.

>>>540>>>

полнительными органами субъектов Федерации. В литературе отмечается(*1), что без этого закона невозможно начать практическое осуществление административной реформы, о которой уже не раз говорилось в посланиях Президента РФ. В Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" подчеркивается, что "поставленная в предыдущих посланиях задача разработать программу административной реформы по-прежнему остается нереализованной. Причин тому может быть две: либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась неразбериха. Сегодня нам необходимо сообща выработать подходы к этой проблеме, позволяющие упорядочить систему и структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность управления страной"(*2).

В качестве причин необходимости проведения административной реформы и разработки программы совершенствования государственного управления учеными называются: отсутствие оптимальной системы органов исполнительной власти и четкого установления (разграничения) их компетенции между собой; слабая организация осуществления управленческой деятельности и отсутствие нормативных актов, устанавливающих правовой статус органов управления и компетенцию должностных лиц; неэффективная политика государства в области установления пределов государственного регулирования экономических и социальных отношений и процессов; отчуждение граждан от исполнительной власти; снижение научного потенциала государственного управления(*3). Ю. А. Тихомиров, предлагая несколько возможных вариантов реформирования государственного управления в России, предпочтительной считает стратегию, в соответствии с которой совершенствование организации и деятельности органов исполнительной власти осуществляется постепенно в тесной связи с решаемыми политическими и социально-экономическими задачами. Максимальное использование всех имеющихся ресурсов управления и преобразование в рамках проведения административной реформы ряда его элементов считаются автором важнейшими вза-

(*1)  См.: Законопроектные приоритеты Правительства России. Предложения ИЗиСП // ЖРП. 2000. № 2. С. 15.

(*2) См., например: Послание Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" // РГ. 1999. 31 марта.

•' См.: Тихомиров Ю. А. Об административной реформе ъ России // Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2000. С. 9.

>>>541>>>

имосвязанными задачами в области государственного управления(*1). Начинать административную реформу целесообразно с выработки концепции или модели реформирования публичного администрирования, ее широкого и конструктивного обсуждения и утверждения в форме соответствующей государственной программы, которая содержала бы основные направления реформы, планы действий и мероприятий, нормативное регулирование, ресурсное (экономическое, финансовое, кадровое, организационное и пр.) обеспечение.

Ю. А. Тихомиров предлагает вариант реформирования государственного управления, обеспечивающий преемственность в системе управления и государственную стабильность. С этой целью перспективными управленческими задачами считаются: усиление активной роли исполнительной власти в системе государственного управления; совершенствование системы исполнительной власти, особенно взаимоотношений между федеральными и региональными органами; повышение уровня деятельности управленческих органов и их ответственности; упорядочение организации и процедур деятельности управленческого персонала; улучшение государственно-служебных отношений; усиление демократических основ в государственном управлении и организации системы органов исполнительной власти; обеспечение подконтрольности государственного управления общественности (обществу); укрепление законодательной основы исполнительной власти(*2).

С юридической точки зрения немаловажным является нормативное обеспечение проведения административной реформы. В настоящее время разрабатываются и проекты законов, нормы которых должны регламентировать полномочия, функции, задачи и цели отдельных федеральных органов исполнительной власти, выполняющих множество управленческих функций и имеющих сложную структуру. Например, осенью 2000 г. коллегией Министерства юстиции РФ был одобрен проект Федерального закона "О юстиции"(*3), призванный регламентировать отношения в сфере юстиции; в нем перечисляются основные направления деятельности, задачи органов юстиции, устанавливается система органов и учреждений, их функции и полномочия, принципы осуществления этих функций, основы правового регулирования службы и правового статуса служащих.

(*1)  Тихомиров Ю. А. Об административной реформе в России. С. 10.

(*2) См. там же.

(*3) См.: Каким быть Федеральному закону "О юстиции" // ХиП. 2001. № 1. С. 3—6.

>>>542>>>