1.3. Муниципальная должность

Так как к публичной службе относится и муниципальная служба, то целесообразно коротко остановиться на вопросе о муниципальных должностях. Муниципальная служба, согласно ст. 2 ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"(*3) (в ред. ФЗ от 13 апреля 1999 г.), — это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной ос-

(*1)  Конкурс как способ замещения государственных должностей устанавливает, например, ст. 11 ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах" Российской Федерации".

(*2) В. М. Манохин выделяет 4 способа замещения государственных должностей: выборность (избрание), назначение, конкурс, зачисление. См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 116.

(*3)  СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.

>>>610>>>

нове на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил две группы должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления: 1) выборные должностные лица и 2) невыборные должностные лица. Они различаются между собой, главным образом, по способу замещения должностей и характеру административных полномочий. В связи с этим все муниципальные должности подразделяются на две группы:

1)  выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты представительного органа местного самоуправления; члены иного выборного органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

2)  иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора; законы субъектов РФ о муниципальной службе называют их муниципальными должностями муниципальной службы (например, п. 1 ст. 2 Закона Воронежской области от 16 февраля 2000 г. "О муниципальной службе в Воронежской области"(*1)).

К муниципальным должностям муниципальной службы относятся все муниципальные должности, не являющиеся выборными. Следовательно, главы муниципальных образований, депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к муниципальным служащим. Муниципальными служащими также не являются лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению органов местного самоуправления. Пра-

См.: Коммуна. 2000. 29 февр.

>>>611>>>

вовой статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, законодательством о муниципальной службе не устанавливается.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утвержаемым законом субъекта РФ. Этим же законом устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Принимаемые в субъектах РФ законодательные акты, устанавливающие муниципальную службу, определяют систему муниципальных должностей в органах местного самоуправления. Например, Закон города Москвы от 21 октября 1998 г. № 24 "О муниципальной службе в районах города Москвы"(*1) определяет, что муниципальной должностью является должность, предусмотренная Уставом города Москвы и Законом города Москвы "О районной Управе в городе Москве", с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий Управы по решению вопросов местного значения, ответственностью за исполнение этих обязанностей и денежным содержанием, выплачиваемым за счет средств бюджета города Москвы, а в случае принятия в установленном порядке бюджета района — из бюджета соответствующего района города Москвы. Указанным Законом города Москвы муниципальные должности подразделены на 3 группы:

— ведущие муниципальные должности муниципальной службы (3-я группа);

— старшие муниципальные должности муниципальной службы (2-я группа);

— младшие муниципальные должности муниципальной службы (1-я группа).

Эти муниципальные должности муниципальной службы соотносятся с государственными должностями государственной службы города Москвы как, соответственно:

—  ведущие государственные должности государственной службы;

(*1) См.: О государственной службе города Москвы. О муниципальной службе в районах города Москвы. М., 1999. С. 35—58.

>>>612>>>

—  старшие государственные должности государственной службы;

—  младшие государственные должности государственной службы.

Для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности глав Управ, в порядке, установленном законодательством города Москвы, учреждаются муниципальные должности муниципальной службы в районах города Москвы — помощник, советник главы Управы. Муниципальная служба на этих должностях ограничивается сроком, на который избирается глава Управы.

Для исполнения и обеспечения полномочий Управы главой Управы учреждаются муниципальные должности муниципальной службы согласно Реестру муниципальных должностей муниципальной службы, который утвержается законом города Москвы. На основании Реестра формируются штатные расписания администраций районов в соответствии с Примерной структурой администрации района, утверждаемой мэром Москвы.

Муниципальная служба на муниципальных должностях первого заместителя главы Управы, заместителя главы Управы, управляющего делами Управы ограничивается сроком, на который избирается глава Управы.

Закон Московской области от 31 июля 1997 г. "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области"(*1) определяет, что муниципальной должностью является выборная муниципальная должность, устанавливаемая в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления, занимаемая на постоянной основе путем выборов членами местного сообщества или Советом депутатов муниципального образования. Таким образом, к муниципальным должностям относятся только выборные должности. Другие же служащие, обеспечивающие исполнение распоряжений органов и должностных лиц местного самоуправления, занимают должности муниципальной службы, которые замещаются путем заключения трудового договора.

В целях технического обеспечения деятельности Управ, а также в случаях иной необходимости, в штатные расписания администраций районов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям муниципальной службы.

(*1) Этот Закон Московской области был принят до вступления в силу ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

>>>613>>>

Закон Воронежской области от 16 февраля 2000 г. "О муниципальной службе в Воронежской области", который был принят уже после вступления в силу ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", устанавливает аналогичное с указанным федеральным законом понятие муниципальной должности(*1). В утвержденном Законом Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области" Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Воронежской области, являющимся Приложением к этому Закону, содержатся следующие муниципальные должности муниципальной службы.

1.  Высшие муниципальные должности муниципальной службы (например, глава администрации муниципального образования первого вида (города, района, города-района); руководитель иного органа местного самоуправления первого вида).

2.  Главные муниципальные должности муниципальной службы (например, глава администрации муниципального образования второго вида (города, района в городе); руководитель аппарата (управляющий делами) администрации, представительного органа местного самоуправления, иного органа местного самоуправления муниципального образования (города, района, города-района, района в городе; директор и заместитель директора департамента администрации муниципального образования первого вида (города, города-района).

3. Ведущие муниципальные должности муниципальной службы (например, глава администрации муниципального образования второго вида (сельсовета, поселка, села, иного поселения); руководитель иного органа местного самоуправления муниципального образования второго вида; начальник структурного подразделения иного органа местного самоуправления муниципального образования).

4. Старшие муниципальные должности муниципальной службы (например, пресс-секретарь главы администрации (главы муниципального образования), председателя представительного органа местного самоуправления муниципального образования первого вида; главные и ведущие специалисты в аппарате представительного органа местного самоуправления, администрации, ином органе местного самоуправления муниципального образования).

(*1) В некоторых субъектах РФ приняты законы, устанавливающие реестр муниципальных должностей муниципальной службы. См., например: Закон Красноярского края "О реестре муниципальных должностей муниципальной службы" (в ред. Закона от 22 декабря 1998 г.).

>>>614>>>

5. Младшие муниципальные должности муниципальной службы (например, специалисты 1 и 2 категории в аппарате представительного органа местного самоуправления, администрации, ином органе местного самоуправления муниципального образования).

Квалификационные требования по государственной или муниципальной должности определяют соответствие профессиональной подготовки гражданина функциям и полномочиям, установленным для этой государственной или муниципальной должности.

Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области" определяет для муниципальных должностей муниципальной службы определенные квалификационные требования:

1)  по высшим муниципальным должностям муниципальной службы — высшее профессиональное образование по профилю деятельности органа или высшее образование, считающееся равноценным, стаж муниципальной службы и стаж работы на руководящих должностях в промышленности, сельском хозяйстве или иных отраслях экономики и социальной сферы не менее пяти лет, знания в области местного хозяйства, экономики и права, опыт управленческой деятельности;

2)  по главным муниципальным должностям муниципальной службы — высшее профессиональное образование по профилю деятельности органа или высшее образование, считающееся равноценным, стаж муниципальной службы или стаж работы на руководящих должностях в промышленности, сельском хозяйстве или иных отраслях экономики и социальной сферы не менее трех лет, знания в области местного хозяйства, экономики и права, опыт управленческой деятельности;

3)  по ведущим муниципальным должностям муниципальной службы — высшее профессиональное образование по профилю муниципальной должности или высшее образование, считающееся равноценным, стаж муниципальной службы или стаж работы на руководящих должностях в промышленности, сельском хозяйстве или иных отраслях экономики и социальной сферы не менее двух лет;

4)  по старшим муниципальным должностям муниципальной службы — высшее профессиональное образование по профилю муниципальной должности или образование, считающееся равноценным, общий трудовой стаж не менее двух лет;

5)  по младшим муниципальным должностям муниципальной службы — среднее профессиональное образование по профилю муниципальной должности или среднее образование, считающее-

>>>615>>>

ся равноценным, общий трудовой стаж не менее двух лет. В исключительных случаях муниципальные должности муниципальной службы в муниципальных образованиях: сельсовете, поселке, селе, ином сельском поселении — могут замещать лица, не отвечающие указанным квалификационным требованиям. Органы местного самоуправления вправе конкретизировать содержание квалификационных требований, предъявляемых к муниципальным должностям муниципальной службы и касающихся профиля образования.

Законы субъектов РФ о муниципальной службе по-разному регламентируют отношения, связанные с видами муниципальных должностей и порядком их замещения. Чтобы иметь правильное представление о системе муниципальных должностей в конкретном субъекте РФ, необходимо ознакомиться с действующим в этом субъекте Федерации законом о муниципальной службе(*1).

Способами замещения муниципальных должностей (выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы) являются выборы, назначение руководителями соответствующих органов муниципального образования и конкурс.

Замещение муниципальных должностей осуществляется, как правило, следующими способами:

1) назначение лица на соответствующую муниципальную должность. В данном случае руководитель или вышестоящее должностное лицо издает приказ (постановление, указ или пр.) о назначении на должность. Вместе с тем назначение может иметь несколько организационно-правовых форм: например, назначение соответствующим органом по представлению или самостоятельно, либо при необходимости согласования, либо с последующим утверждением;

2)  конкурс (например, ст. 22 Закона Воронежской области от 16 февраля 2000 г. "О муниципальной службе в Воронежской области"). Для проведения конкурса создается специальная конкурсная комиссия, которая в рамках установленной формальной процедуры обсуждает лиц — претендентов на муниципальную должность муниципальной службы, т. е. их деловые качества, образование, профессиональный опыт, моральные качества и пр. В результате обсуждения конкурсная комиссия проводит голосование (оно может быть и тайным) и принимает решение о реко-

(*1) См., например: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 198—199.

>>>616>>>

мендации для замещения муниципальной должности конкретного лица; каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в установленный региональным законом срок (например, в двухнедельный срок со дня окончания конкурса);

3) зачисление. Этот способ замещения муниципальной должности характеризуется тем, что между руководителем (или администрацией) и гражданином заключается контракт (договор), а затем издается приказ (юридический акт) о поступлении на службу.

Законы субъектов РФ устанавливают, как правило, такой способ замещения муниципальной должности муниципальной службы, как назначение лица на муниципальную должность муниципальной службы руководителем соответствующего органа местного самоуправления; при этом необходимо заключение трудового договора (контракта). Подбор кандидатов на муниципальные должности муниципальной службы может осуществляться на основании конкурса. В установленных уставом муниципального образования случаях замещение муниципальных должностей муниципальной службы осуществляется путем назначения представительным органом местного самоуправления или при условии обязательного согласования кандидатуры с представительным органом местного самоуправления. Замещение муниципальных должностей муниципальной службы путем назначения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления другого муниципального образования либо органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.