2.3. Виды государственной службы

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма (в зависимости от федеративного устройства Российской Федерации), выделяются следующие виды государственной службы: 1) федеральная государственная служба и 2) государственная служба субъектов Российской Федерации. Законодатель определяет, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении (ч. 3 ст. 2 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). В соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, т. е. правовой статус самой службы и федеральных государственных служащих будет опредяться исключительно законодателем федерального уровня.

Каждый вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение. Правовой статус государственного служащего приобретают и реализуют по действующему ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" только те лица, которые занимают государственные должности категорий "Б" и "В". Должностные лица, занимающие государственные должности категории "А", имеют правовой статус, устанавливаемый в специальных законах: "О статусе судей в

См.: РГ. 2000. 10 янв.

>>>631>>>

Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации", "О Правительстве Российской Федерации", "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и т. д. К сожалению, в современном законодательстве вопрос о правовом статусе служащих государственных предприятий, учреждений (особенно социально-культурных), организаций и объединений (концернов, консорциумов и т. д.) не нашел четкого и однозначного решения.

2.3.1. Федеральная государственная служба

Федеральная государственная служба впервые получила свое правовое регулирование в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (признано утратившим силу Указом и. о. Президента РФ от 19 января 2000 г. № 72(*1)), в котором это понятие сформулировано не было. Однако из текста следовало, что под федеральной государственной службой подразумевается деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-служебного статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти. Согласно российскому законодательству о федеральной государственной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральных государственных служащих не является закрытым (исчерпывающим) и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения. Например, уже после принятия Положения о федеральной государственной службе в число федеральных государственных служащих были введены лица, занимающие государственные должности в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ,

См.: РГ. 2000. 25 янв.

>>>632>>>

Счетной палаты РФ(*1) и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации(*2).

Депутаты представительных органов государственной власти и судьи не относятся к служащим федеральной государственной службы. Например, анализ норм ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и иного федерального законодательства о государственной службе показывает, что судья не является федеральным государственным служащим, потому что он не находится на государственной службе и занимает государственную должность категории "А"; федеральными государственными служащими являются сотрудники аппарата Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. В литературе высказывалось мнение, что Положение о федеральной государственной службе предусмотрело значительно более мощную социальную обеспеченность федеральных государственных служащих по сравнению с судьями судов общей юрисдикции, поэтому предлагалось распространить на работников юстиции и на судей статус государственных (федеральных) служащих(*3). Рекомендовалось также вывести судей из профсоюза работников государственных учреждений (где судьи общих и арбитражных судов объединены с работниками органов исполнительной власти и прокуратуры), так как судьи выделяются из системы государственной службы и не являются государственными служащими.

Депутаты Государственной Думы осуществляют свои полномочия на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государственной или муниципальной службе (ст. 6 ФЗ от 5 июля 1999 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"(*4)).

В соответствии с принятым Президентом РФ 6 сентября 1995 г. Указом "О первоочередных мерах по улучшению работы с кадра-

(*1)  См.: Указ Президента РФ от 9 августа 1995 г. "О внесении дополнений в акты Президента Российской Федерации о федеральной государственной службе" // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3358.

(*2) См.: Указ Президента РФ от 22 декабря 1999 г. № 1678 "О статусе Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека" // СЗ РФ. 1999. № 52. Ст. 6368. См. также перечни государственных должностей федеральной государственной службы категории "Б" и "В" в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Они утверждены Указом Президента РФ от 22 декабря 1999 г. № 1683 (СЗ РФ. 1999. № 52. Ст. 6370).

(*3)  См.: Предлагает юстиция России // РЮ. 1994. № 4. С. 5.

(*4)  СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.

>>>633>>>

ми в системе государственной службы и реализации ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"(*1) предполагается разработка и принятие ФЗ "О федеральной государственной службе".

2.3.2. Государственная служба субъектов РФ

Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого субъекта РФ, поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации. Практически все субъекты Российской Федерации за прошедшие 5 лет разработали и приняли законы о государственной службе, регулирующие государственно-служебные отношения в соответствующих субъектах Федерации(*2). Принимаемые в субъектах Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и рамочному ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Как правило, законы субъектов РФ о государственной (также и о муниципальной) службе соответствующих субъектов РФ определяют следующие важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений: определение содержания и основных элементов государственной службы субъектов РФ; перечисление и конкретизация определенных федеральным законодательством о государственной службе принципов государственной службы субъектов РФ; "рангирование" государственных должностей в субъекте РФ с учетом соответствующих положений "рамочного" федерального закона о государственной службе; разработка и утверждение квалификационных требований по должностям, замещаемым государственными служащими субъектов РФ; уточнение перечня прав и обязанностей государственных служащих субъектов РФ; установление оснований и видов поощрения государственных служащих субъектов РФ; детализация определенных федеральным законодательством порядка, условий и мер

(*1)  СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3588.

(*2)  См., например: Щукина Т. В. Формирование законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации (на примере Центрально-Черноземного региона): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. См. также: Сборник нормативных документов по вопросам государственной службы и кадровой работы Липецкой области. Липецк, 2000.

>>>634>>>

дисциплинарной ответственности государственных служащих; конкретизация установленных федеральным законодательством ограничений для государственного служащего; определение содержания государственной тайны субъекта РФ; усиление и уточнение гарантий для государственных служащих, установленных федеральным законодательством; закрепление порядка назначения и размеров денежного содержания государственных служащих субъектов РФ на основе норм федерального законодательства; дополнение федерального перечня компенсационных выплат и пособий государственным служащим; установление условий предоставления и продолжительности дополнительных отпусков и отпусков без сохранения денежного содержания; определение процедуры поступления на государственную службу; установление порядка проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а также аттестаций государственных служащих; детализация правового механизма прекращения государственно-служебных отношений; определение условий и процедуры прекращения государственной службы.

Важной особенностью правового регулирования государственно-служебных отношений в субъектах Российской Федерации является необходимость учета положений федерального законодательства по вопросам государственной службы, а также установление вопросов, по которым в субъектах РФ может осуществляться собственное правовое регулирование. К последним, например, относятся: квалификационные требования к государственным должностям; порядок ведения личных дел государственных служащих; поощрение государственных служащих; обеспечение гарантий для государственных служащих; финансирование государственной службы. Как видим, субъекты РФ могут устанавливать правовое регулирование не самых важных (с точки зрения значимости для практики) государственно-служебных вопросов. Если субъекты РФ при регламентации вопросов государственной службы отступают от указанных вопросов и тем самым превышают их полномочия, то принятый закон необходимо привести в соответствие с федеральным законодательством. Законотворческая практика субъектов РФ в области государственной службы позволяет выявить характерные случаи противоречия федеральному закону(*1).

(*1) См.: Шаров А. Законодательство субъектов РФ о государственной службе // РЮ. 1996. № 7. С. 40—42.

>>>635>>>

Таким образом, государственная служба в субъектах РФ должна регулироваться федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъектов РФ, которые не противоречат федеральному законодательству.

Представляется сомнительной точка зрения, согласно которой правовое регулирование государственной службы в субъектах РФ относится к исключительному ведению субъектов РФ, так как этот вопрос не отнесен законодателем ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поскольку государственная служба в последние годы приобретает преимущественно публичный характер правовой регламентации и, следовательно, является частью административного законодательства, то в соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции РФ она может быть отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

2.3.3. Другие виды государственной службы

Государственную службу, как и любое другое правовое явление (правовой институт), можно классифицировать по различным видам, в каждом конкретном случае учитывая определенные критерии разграничения. Однако, как справедливо отмечает В. А. Коз-баненко, указывая на многообразие видов государственных органов, их статусов, выполняемых функций, полномочий, компетенцией в целом, найти универсальный критерий классификации, который позволял бы с научной полнотой и достоверностью разграничивать особенности и специфику государственной службы по видам, пока не представляется возможным(*1). При выделении видов государственной службы В. А. Козбаненко положил в основу классификации анализ системы и структуры государственных органов по следующим признакам:

— профессиональная специализация и особенности предмета ведения;

— функциональная роль в процессе государственного управления;

— сфера деятельности и компетенции;

—  правовое положение (статус) в системе государственной власти(*2).

(*1)  См.: Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // ГиП. 1998. № 12. С. 37.

(*2) См. там же. С. 39. См. также схему, опубликованную в указанной статье на стр. 38.

>>>636>>>

При определении видов государственной службы одними из главных критериев могут являться.

1. Вид государственного органа, в котором учреждены государственные должности государственной службы, и осуществляемая им государственно-властная деятельность. В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной (или законодательной) (например, Федеральное Собрание РФ), исполнительной (например, Правительство РФ) и судебной власти (например, суды общей юрисдикции). Таким образом, государственная служба в аппаратах государственных органов всех ветвей государственной власти обеспечивает осуществление компетенции государственных органов. За этими рамками, несмотря на особую регламентацию правового статуса органов прокуратуры в Конституции РФ, остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также является государственной. В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" и в законодательстве о федеральной государственной службе в числе органов, в которых осуществляется государственная служба, прокуратура РФ не упоминается; в законе не устанавливаются также государственные должности, которые относятся к государственной службе. В соответствии с ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г.) прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений (например, научные и образовательные учреждения) и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Указанный закон использует одновременно такие понятия, как "прокуроры и следователи органов прокуратуры", "прокурорские работники" (ст. 4) и просто "работники" (п. 2 ст. 40). Законодатель не дает ответа на вопрос: являются ли прокурорскими работниками все лица, замещающие должности в органах (или учреждениях) прокуратуры, либо к ним относятся все лица, за исключением прокуроров и следователей.

Раздел 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" называется "Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры". В соответствии со ст. 40 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Однако рамочный ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" относит к государственной

>>>637>>>

службе только исполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности государственной службы исключительно в государственных органах (т. е. кроме, например, учреждений и иных организаций). Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы РФ, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".

Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры (работников) регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Порядок прохождения службы военными прокурорами и следователями органов военной прокуратуры регулируется ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и ФЗ "О статусе военнослужащих".

2. Организационно-правовая форма органов исполнительной власти. В соответствии с данным критерием государственная служба может быть классифицирована на следующие виды: в федеральном министерстве; федеральной комиссии; государственном комитете; федеральной службе; российском агентстве, федеральном надзоре; ином федеральном органе исполнительной власти.

3.  Специфика выполняемых государственными служащими задач, функций и компетенции государственных органов.

Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому к государственной службе относят военную службу(*1), службу в органах внутренних дел, в таможенных(*2) и налоговых органах(*3), в органах налоговой полиции

(*1)  См.: Кудашкин А. В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации // ГиП. 2000. № 3. С. 12—19.

(*2)  См., например: Кулешов И. В. Служба в таможенных органах Российской Федерации — особый вид государственной службы: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Новокшонов И. Б. Административ-но-правовой статус таможенных органов Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

(*3) См.: Иваев В. П. Административно-правовые вопросы организации и деятельности налоговых органов в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

>>>638>>>

и т. д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.

В специальной литературе общепризнано подразделение государственной службы на два вида: гражданскую (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектов, в администрации области) и милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспасательная служба)(*1). Гражданская служба может быть общефункциональной — это осуществление общих, традиционных, "стандартных" для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т. д.); специальной — это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например, судейская, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте, деятельность государственного нотариуса). Гражданская и милитаризованная служба могут включать в себя различные подвиды этих служб, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации специальных функций и особой внутриотраслевой компетенции.

Милитаризованная служба, или правоохранительная государственная служба (военная, милицейская, полицейская и т. д.), имеет множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих(*2). По мнению Д. Н. Бах-

(*1)  См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 21—23.

(*2) Президент РФ издал Указ от 9 августа 1995 г. № 835 "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации", которым было утверждено Временное Положение "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации". В соответствии с этим Указом определяются виды государственной службы, к несению которой следовало бы, исходя из исторических традиций российского казачества и современных потребностей государства, привлекать членов казачьих обществ. Вышеупомянутое Положение регламентирует порядок внесения в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации хуторских,

>>>639>>>

раха, для милитаризованной службы характерны следующие отличительные признаки: профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка; поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, достигшими, как правило, восемнадцатилетнего возраста; наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловлен-

станичных, городских, окружных и войсковых казачьих обществ, члены которых в установленном порядке взяли бы на себя обязательства по несению государственной службы (без права создания в своем составе военизированных объединений и вооруженных формирований) (см.: СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3359). В соответствии с этим Указом Правительством РФ образована рабочая группа по подготовке проекта постановления о видах государственной службы членов казачьих обществ в России, предложений о порядке привлечения членов казачьих обществ к несению государственной службы и предоставлении им льгот. Какую же государственную службу будет нести казачество? Уже сегодня существует 20 частей и соединений и 12 пограничных отрядов, полностью или частично сформированных из казаков. Именно военная служба в составе Вооруженных Сил РФ, а также Федеральной пограничной службы и будет для них основным. Природоохранная и таможенная структуры также, очевидно, не обойдутся без казачества. Казацкие формирования будут создаваться в соответствии с ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Однако здесь будет своя специфика, обусловленная уставом каждого войскового казачьего общества. Речь может идти, таким образом, о некоем договорном характере службы, которую будут нести казаки. Указом Президента РФ от 20 января 1996 г. № 67 образовано Главное управление казачьих войск при Президенте РФ. Положение об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам казачества. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. № 1397 // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5743. См. также: Положение о привлечении членов казачьих обществ к государственной и иной службе. Утв. Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 563 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1954; О форме одежды, знаках различия и чинах не проходящих военную службу членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 447 // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2016; Положение о порядке присвоения чинов не проходящим военную службу членам казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 447 // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2016; Типовой договор о несении государственной и иной службы членами казачьих обществ. Утв. Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 882 // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3003; См.: Орлов Д. Служилый люд государства // РВ. 1995. 22 авг.; Показеев А. Казаки и военная служба // Рос. Федерация. 1994. № 6. С. 59—60.

>>>640>>>

ных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих; эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы; наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т. д.); особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной)(*1).

Военнослужащие посредством прохождения ими военной службы реализуют право на труд. В соответствии с федеральными законами "О статусе военнослужащих" и "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащими являются граждане, проходящие военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, указанных в ст. 2 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе". Статус военнослужащих имеют также военнослужащие, прикомандированные в установленном порядке к федеральным органам государственной власти, другим государственным органам и учреждениям, органам государственной власти субъектов РФ, международным организациям в соответствии с международными договорами РФ, государственным унитарным предприятиям, имущество которых находится в федеральной собственности, акционерным обществам, сто процентов акций которых находится в федеральной собственности и которые выполняют работу в интересах обороны страны и безопасности государства, иным предприятиям, учреждениям и организациям, если это предусмотрено федеральным законом, а также в соответствии со ст. 2 ФЗ "О статусе военнослужащих" граждане, проходящие военные сборы(*2).

В качестве примера правоохранительной государственной службы, с учетом специфики государственной деятельности таможенных органов, можно привести таможенную службу (или службу в таможенных органах). Уже давно приняты такие нормативные акты, как: ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации"(*3), Дисциплинарный Устав тамо-

(*1) См. также: Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. С. 21—23.

(*2)  См.: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" // ВВС РФ. 2000. № 4. С. 13.

(*3) СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

>>>641>>>

женной службы Российской Федерации(*1) (утв. Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396), Перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий(*2) (утв. Указом Президента РФ от 8 февраля 1998 г. № 159), Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации(*3) (утв. Приказом Государственного таможенного комитета РФ от 30 апреля 1998 г. № 281). В соответствии со ст. 1 ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов РФ. Законодатель разделил "служащих таможенных органов" на следующие категории:

1)  должностные лица таможенных органов (или сотрудники таможенных органов) — это лица,.занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", присвоены специальные звания;

2)  работники таможенных органов — это лица, замещающие должности в таможенных органах, которые учреждаются ГТК РФ в целях технического обеспечения деятельности таможенных органов (эти должности включаются в штатное расписание таможенных органов); трудовые отношения работников таможенных органов регулируются законодательством РФ о труде.

Дисциплинарный устав таможенной службы РФ (утв. Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396) распространяется только на сотрудников таможенных органов РФ.

С нашей точки зрения, современная служба может быть подразделена на два основных вида: государственную службу (включающую в себя федеральную, службу в субъектах РФ и военную) и гражданскую службу (муниципальную службу, службу в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, общественных объединений, негосударственных, некоммерческих(*4) организациях, частных предприятиях и пр.).

(*1)  СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.

(*2)  СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 826.

(*3)  См.: Таможенная служба в Российской Федерации: Сб. норм, актов. Учеб. пособие / Сост. Т. А. Матвеева, Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1998. С. 229—238.

(*4)  См., например: ФЗ от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" // РГ. 1996. 24 янв.

>>>642>>>

В зависимости от характера осуществляемых специалистами(*1) государственно-властных функций и полномочий проводится, например, такая классификация видов государственной службы: 1) общая, или общеадминистративная (управленческая), государственная служба (сюда относят президентскую, парламентскую, правительственную и др. государственную службу); 2) специализированная государственная служба (дипломатическая, налоговая, правозащитная, контрольно-надзорная, альтернативная гражданская служба и т. д.); 3) правоохранительная (судебная, в органах юстиции, прокурорская, милицейская, налогово-полицейская, таможенная, нотариальная, разведывательная и др.); 4) военизированная (охранная, пожарная, фельдъегерская, правительственной связи, спасательная, чрезвычайных ситуаций, казачья). В зависимости от структуры и системы современного государственного управления можно выделить и другие виды государственной службы. Организационно-структурный и функциональный анализ государственной службы позволяет выявить проблемы современной организации как самой государственной службы, так и системы органов исполнительной власти. Немаловажным является также и то, что такое исследование позволяет наметить пути совершенствования российского законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения.

Государственную службу можно рассматривать и как государственный орган или систему государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций; например, федеральная служба является одной из организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти.

Каждый вид федеральной государственной службы как федерального органа исполнительной власти действует на основании принятого (утвержденного) вышестоящим субъектом (Президентом РФ или Правительством РФ) нормативного правового акта, устанавливающего правовое положение данного вида федерального органа. В течение 90-х гг. было принято множество таких нормативных правовых актов: Положение о Федеральной миграционной службе России(*2), в котором устанавливается порядок ее организации, функционирования, права, полномочия; Положение о Федеральной государственной службе занятости населения Рос-

(*1)  См.: Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // ГиП. 1998. № 12. С. 38.

(*2) См.: РГ. 1993. 20 марта.

>>>643>>>

сийской Федерации от 8 июня 1993 г.(*1); Положение о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. № 806(*2) и регламентирующее общие положения, задачи, функции этой службы, полномочия руководителя федеральной службы, ее структуру; Положение о Федеральной службе железнодорожных войск РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 7 сентября 1995 г.(*3); Положение о Федеральной службе воздушного транспорта России(*4). Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 16 июня 1993 г. "Вопросы федеральной службы России по валютному и экспортному контролю"(*5) создан еще один вид федеральной государственной службы. Некоторые из федеральных законов, принятых Государственной Думой, посвящены установлению общих организационно-правовых и экономических основ создания и деятельности федеральных государственных служб; например, ФЗ от 14 июля 1995 г. "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" определяет организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, которые формируются в федеральных органах исполнительной власти, в субъектах РФ, в организациях, занимающихся одним или несколькими видами деятельности0.

Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. № 1266 "О федеральных службах гражданской обороны" предусматривается создание: федеральной медицинской службы гражданской обороны, федеральной противопожарной службы гражданской обороны, федеральной службы гражданской обороны охраны общественного порядка, федеральной службы гражданской обороны защиты животных и растений, федеральной службы гражданской обороны защиты культурных ценностей(*7). В целях осуществления

(*1)  См.: Ведомости. 1993. № 25. Ст. 910.

(*2)  См.: Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. № 806 (в ред. Указов Президента РФ от 26 августа 1998 г. № 990, 5 октября 1998 г. № 1181, 4 января 1999 г. № 14) // СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3320; № 35. Ст. 4384; № 41. Ст. 5004; 1999. № 2. Ст. 267.

(*3)  СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3591.

* Утв. постановлением Правительства РФ от 30 ноября 1999 г. № 1319 // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 6003.

(*3) См.: РВ. 1993. № 122; Положение о Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю. Утв. постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1993 г. // САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4534.

(*6)  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3503.

(*7)  См.: РГ. 1999. 29 нояб.

>>>644>>>

государственного контроля и надзора за выполнением нормативных правовых актов и проведением мероприятий по защите растений и сельскохозяйственной продукции была создана Государственная служба защиты растений Министерства сельского хозяйства РФ, которая состоит из структурного подразделения центрального аппарата Министерства сельского хозяйства РФ и многочисленных государственных учреждений (например, Российской станции защиты растений, лабораторий, пунктов). Таким образом, термин "государственная служба" используется в данном случае в качестве обозначения соответствующей системы контрольно-надзорных органов и иных государственных учреждений, осуществляющих соответствующий вид деятельности в конкретной сфере управления. Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2000 г. утверждено Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды(*1); данный вид государственной службы объединяет множество органов и организаций, деятельность которых направлена на обеспечение наблюдения за состоянием окружающей природной среды. В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в РФ создана государственная санитарно-эпидемиологическая служба, являющаяся единой федеральной централизованной системой органов и учреждений и осуществляющая санитарно-эпидемиологический надзор(*2).

Федеральная государственная служба представляет собой систему федеральных органов исполнительной власти России, осуществляющих специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России как орган федеральной государственной исполнительной власти возглавляет руководитель (директор) соответствующей федеральной службы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"(*3) в на-

(*1)  СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3590.

(*2)  См.:  Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554 // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295. См. также: Положение о государственной радиочастотной службе при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации. Утв. постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2000 г. № 1002 // СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 132.

(*3) См.: РГ. 2000. 20 мая.

>>>645>>>

стоящее время организованы и функционируют следующие федеральные службы России(*1).

1.  Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России)(*2).

2.  Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России).

3. Федеральная архивная служба России (Росархив).

4.  Федеральная служба геодезии и картографии России (Рос-картография).

5.  Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации (ФСЖВ России).

6.  Федеральная служба земельного кадастра России(*3).

7. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет).

8.  Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России)(*4).

9.  Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России)(*5).

10.  Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России)(*6).

11. Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России)(*7).

(*1)  Законодатель выделяет и такой вид государственной службы, как федеральная племенная служба (см. ст. 12 ФЗ от 12 июля 1995 г. "О племенном животноводстве" // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3199).

(*2)  См.: Положение о Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1485 //

СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3355.

(*3)  См.: Положение о Федеральной службе земельного кадастра России. Утв. постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 // РГ. 2001. 24 янв.

(*4)  См.: Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. № 806 (в ред. Указов Президента РФ от 26 августа 1998 г. № 990, 5 октября 1998 г. № 1181, 4 января 1999 г. № 14, 17 июня 2000 г. № 1109) // СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3320; № 35. Ст. 4384; № 41. Ст. 5004; 1999. № 2. Ст. 267; 2000. № 25. Ст. 2677.

(*5)  См.: Положение о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству. Утв. постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. № 301 // СЗ РФ. 2000. № 15. Ст. 1597.

(*6)  См.: Положение о Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 г. № 1272 (в ред. Указа Президента РФ от 25 февраля 2000 г. № 433) // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4590; 2000. № 9. Ст. 1025.

(*7) См.: Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 ноября 2001 г. № 1343 // СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4498.

>>>646>>>

12. Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ФПС России)(*1).

13. Федеральная служба специального строительства Российской Федерации (ФССС России)(*2).

Восемь из перечисленных федеральных служб являются федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами: ГФС России, СВР России, ФСЖВ России, ФСБ России, ФСНП России, ФСО России, ФПС России, ФССС России(*3).

Законодатель, устанавливая в федеральных законах положения, регламентирующие государственный контроль и надзор в различных областях, может определять основные полномочия должностных лиц этих контрольно-надзорных органов и указывать на их принадлежность к государственной службе. Например, в п. 4 ст. 20 ФЗ от 17 июля 1999 г. "Об основах охраны труда в Российской Федерации" фиксируется, что государственные инспектора труда являются государственными служащими федеральной инспекции труда — единой федеральной централизованной системой государственных органов.