2.1. Понятие, признаки и значение государственной службы

Прежде чем рассматривать содержание российской государственной службы, целесообразно сделать важное замечание: многие теоретические конструкции и черты, характерные для государственной службы, в целом свойственны и муниципальной службе. Это подтверждается и современным развитием законодательства о государственной и муниципальной службе (ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"). Таким обра-

>>>617>>>

зом, при известных различиях оба вида публичной службы имеют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды, управление и правовые источники.

Государственную службу можно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных правоотношений.

Правовой аспект государственной службы важен для того, чтобы увидеть юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т. е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов.

Государственная служба — это публичная служба, т. е. служба в органах публичной власти. Известный русский юрист Н. М. Кор-кунов определял государственную службу в широком смысле слова как всякую деятельность на пользу государству. Он писал: "Деятельность, составляющая содержание государственной службы есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность"(*1). Более конкретно Н. М. Коркунов определял государственную службу как "особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности"(*2). По мнению Н. М. Коркунова, публично-правовая теория государственной службы (т. е. понимание службы как своеобразного публично-правового отношения) сменила частно-правовую

(*1)  Коркунов Н. М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893. С. 280.

(*2)  Там же.

>>>618>>>

теорию(*1) в начале XIX в. Ранее же господствовало воззрение, в соответствии с которым государственная служба воспринималась как частно-правовое обязательство.

В то время содержание служебного отношения составляли обязанности и права служащих. Всего насчитывалось три вида обязанностей: 1) исполнение должности (с усердием, прилежно и согласно с существующими законами); 2) верность и подчинение монарху и начальству; 3) соблюдение достоинства власти и во внеслужебной деятельности. Главным правом государственного служащего являлось "осуществление предоставленной им доли государственной власти", а все остальные права предоставлялись служащим как средство обеспечения для них возможности надлежащего осуществления их главного права(*2).

В самом широком современном теоретическом понимании государственная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т. е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов. А. П. Алехин и Ю. М. Козлов понимание государственной службы в широком смысле сводят к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах(*3). Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованно-

(*1)  При этом Н. М. Коркунов отмечает, что публично-правовое понимание государственной службы получило распространение в правовой теории благодаря трудам германского ученого Н. Т. Геннера (начало XIX в.). См.: Conner N. Т. Der Staatsdienst aus dem Gesichtspunkt des Rechts und der Nation alokonomie betrachtet: nebst der Hauptlandespragmatik iiber Dienstverhaltnisse der Staatsdiener im Konigreiche Baiern, mil erlau-ternden Anmerkungen. Landshut: Kruell, 1808. См. также: Нелидов. Юридические и политические основы государственной службы. 1874; Куплевасский Н. Государственная служба в теории и действующем праве. 1888.

(*2)  Коркунов Н. М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. С. 286.

(*1) См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. В 2 ч. М., 1995. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. С. 135.

>>>619>>>

го государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т. е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной. На наш взгляд, в рамках научной дискуссии целесообразно обсудить вопрос о возможности объединения под одним термином "публичная служба" как государственную, так и муниципальную службу.

В научной литературе традиционным стало определение государственной службы, данное В. М. Манохиным: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства(*1). Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б. М. Лазарев выделял в нем следующие недостатки: 1) государственная служба определяется через термин "государственный служащий", что является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и т. д.); 3) данное определение объединяет два различных явления — государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию(*2). Сам Б. М. Лазарев определял государственную службу как служение государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализаций задач и функций государства в государственных органах(*3).

Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная служба — это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулирова-

(*1)  См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. С. 5—14; Он же. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 292.

(*2) См.: Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 5—6.

(*3) См. там же. С. 6—7.

>>>620>>>

нию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности.

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Таким образом, государственная служба осуществляется с момента принятия в 1995 г. ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" только в таких организациях, которые называются государственными органами. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т. д.)(*1). Государственный орган представляет собой учрежденное в системе государственной администрации структурное организационно-правовое образование, имеющее специальные цели и задачи, а также наделенное в нормативном порядке функциями, задачами и специальной компетенцией. Каждый государственный орган имеет свои структурные особенности. В отличие от других организаций государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они могут принимать нормативные правовые акты, а также осуществлять правоприменительную, правоохранительную, административно-юрисдикционную деятельность.

Статья 2 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" также понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т. е. деятельность,

(*1) Зарубежные ученые отмечают, что государственная служба является основой государственных органов и самого государства. См.: Шеваллъе Ж. Государственная служба. Люберцы, 1996. С. 36. См. также: Оболонский А. В. Государственная служба США: история и современность // ГиП. 1999. №4. С. 103—111; Он же. На государевой службе: Бюрократия в старой и новой России: Очерк. М., 1997; Государственная служба: Учебное пособие / Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 1999.

>>>621>>>

являющуюся для государственного служащего профессией, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т. е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Как уже отмечалось, федеральный закон относит к государственной службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В". Итак, легальное (т. е. установленное в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации") истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба — это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба может пониматься в функциональном смысле, т. е. как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов реализует в соответствующих правовых формах и при помощи определенных методов управления государственную власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется различным образом. В частности, государственные служащие:

1)  реализуют полномочия распорядительного, регулирующего характера, т. е. функции так называемого положительного государственного управления во всех сферах государственного строительства; следовательно, государственная служба — это осуществление функций государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;

2) осуществляют юридически-властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т. д.);

3) реализуют юрисдикционные действия, т. е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

>>>622>>>

4)  совершают организационные действия и материально-технические операции (проводят совещания, конференции, заседания и пр.);

5)  осуществляют действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.

Служащие выполняют в большей мере административные функции (в широком понимании этого термина), например, управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники заняты специфическим по целям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке целей, задач и направлений социального развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих — интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием сложнейшей социальной информации.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащим государственной должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и правового регулирования государственно-служебных отношений. Статья 71 Конституции РФ однозначно устанавливает,

>>>623>>>

что федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации. Относительную сложность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, в которой указывается, что к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся административное и трудовое законодательство, нормы которого главным образом и регулируют государственно-служебные отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на их основе — законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ определяет, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, вопросы государственной службы субъектов РФ регулируются в настоящее время федеральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соответствующими субъектами РФ.