Тема 4.1. Понятие и источники экологического права

Экологическое право — совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования поведения людей по отношению к окружающей природной среде.

Экологическое право — часть современного общечеловеческого права, которая постепенно выделилась и сформировалась главным образом во второй половине XX в. Экологическое право не было известно древним правовым системам. Его не было во времена средневековья и даже в недалеком прошлом. Оно появилось тогда, когда люди стали осознавать необходимость подчинения своего по­ведения определенным правилам и требованиям, направленным на уменьшение вредного влияния человеческой жизнедеятельности на окружающую природную среду, чтобы в результате этого сохра­нить ее в благоприятном состоянии для живущих людей и будущих поколений.

Вместе с тем экологическое право является результатом возросших и продолжающих возрастать человеческих знаний о природе и обществе, об объективных закономерностях их взаимодействия о предельных возможностях природной среды «терпеть» возрастающее число людей на Земле с их многообразными потребностями. На основе этих знаний, путем дозволений и запретов и при помощи других юридических методов экологическое право определяет, что людям можно и чего нельзя делать, чтобы, обеспечивая себя средствами жизни, сохранить окружающую природную среду  в благоприятном состоянии.

Система и структура — архитектурно-конструктивные основы экологического права. Они отражают и определяют предметное содержание экологического права и состояние его внутренней организации.

Система права характеризует круг правовых норм, которые предметно связаны и образуют некоторое юридическое единство, называемое иногда отраслью права. Применительно к экологичес­кому праву формируется единство правовых норм, направленных на регулирование отношений по использованию природных ресур­сов и охране окружающей природной среды, в состав которой вхо­дят земля, ее недра, воды, включая океаны, леса и иные раститель­ные организмы, произрастающие в состоянии естественной свобо­ды, животный мир, атмосферный воздух, космическая материя.

Окружающая природная среда является ключевым системообразующим понятием. С восприятием природной среды как среды жизни людей, как обширного дома, в котором живет человечество, связано применение понятий «экология», «экологический» (от гре­ческого слова «экос», что означает дом). Поэтому все отношения между отдельными физическими лицами, группами или объедине­ниями лиц, юридическими лицами, органами государства, государ­ствами и народами в целом по поводу окружающей среды все чаще называются экологическими отношениями, образующими пред­мет правового регулирования экологического права.

Совокупность общественных экологических отношений в современном мире является довольно сложной. В нее входят земель­ные, горные (недренные), водные, лесные или отношения по поводу растительного мира в целом, фаунистические, воздушные (иногда говорят об отношениях только по охране атмосферного воздуха), космические. Соответственно различаются отрасли или подотрас­ли права: земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое — право животного мира, воздушное, космическое. Исторически при­менительно к эксплуатации отдельных элементов природной среды сформировались и другие отрасли права, например атомное право, морское право.

Однако формирование экологического права не является одно­актным, а представляет собой длительный исторический процесс, происходящий неодинаково в разных странах. Поэтому далеко не во всех странах экологическое право признано самостоятельной отраслью права. В ряде стран оно существует в неплохом содержа­нии как право окружающей среды или природоохранительное право. И во многих странах правовое регулирование природополь­зования и охраны природы существует в форме изолированно сло­жившихся отраслей земельного, горного, водного, лесного права или даже в форме групп правовых норм, не образующих отраслей.

Структура права дает представление о его источниках, форма существования правовых норм, их соотношении, иерархии, сфер действия и юридической силе.

Экологическое право как общечеловеческое право в целом подразделяется на два крупных раздела — международное право и национальное право.

Международное экологическое право — совокупность юридических норм, направленных на регулирование отношений по поводу окружающей природной среды, возникающих между государствами, группами государств, международными организация­ми (в редких случаях с участием физических и юридических лиц).

В структуре международного экологического права выделяются такие категории, как жесткое — обязательное право и мягкое право, нормы которого имеют рекомендательный характер и не подлежат принудительному исполнению.

Основными источниками обязательного международного экологического права являются общепризнанные международно-правовые нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.). Межгосударственные соглашения могут быть многосторонними, когда сторонами являются три и более государств, и двусторонними, когда в каждом из них участвуют только два государства.

Общее число действующих в мире глобальных и региональных международных соглашений, принадлежащих к экологическому праву, достигает полутора тысяч. Что касается двусторонних соглашений в области международного экологического права, то число превышает три тысячи.

В формировании международного экологического права особое место занимает практика Европейского Союза по изданию согласованных правовых норм, которые непосредственно вплетаются законодательство государств, являющихся членами Союза.

Нечто сходное намечается в сотрудничестве стран Содружества Независимых Государств (СНГ). Здесь с 1992 г. действует Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды и Протокол об обязанностях, правах и ответственности участников Соглашения. Образованы Межгосударственный экологический совет и Межгосударственный экологический фонд. В 1993г. Межпарламентская ассамблея государств—участников Содружества Независимых Государств приняла рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической опасности в государствах Содружества», который призван до известной степени гармонизировать национальное экологическое законодательство заинтересованных государств.

Международно-правовые нормы и акты по экологическому праву, носящие рекомендательный характер, существуют в виде деклараций, хартий, пактов, резолюций, решений, постановлений и иных актов такого рода, принимаемых международными конфе­ренциями и международными организациями.

Из наиболее значительных международных конференций экологического направления, существенно повлиявших на формирование экологического права, особенно выделяются по крайней мере две — Стокгольмская конференция Организации Объеди­ненных Наций по проблемам окружающей человека среды (5—16 июня 1972 г., Стокгольм) и Бразильская конференция Организа­ции Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (3— 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро), которую кратко называют «РИО-92».

Наибольшую известность в мире приобрел документ «РИО-92», названный «Повесткой дня на XXI век». Это долгосрочная програм­ма всемирных действий по охране окружающей природной среды и обеспечению рационального использования природных ресурсов и согласованном контексте с социально-экономическим развитием человечества на рубеже текущего и следующего столетий. В ней 4 раздела: социальные и экономические аспекты; сохранение и ра­циональное использование ресурсов в целях развития; укрепление роли основных групп населения; средства осуществления. Предпо­лагается, что выполнение этой программы повернет развитие мира по пути оздоровления природной среды при более экологически дисциплинированном экономическом развитии (в отличие от современной практики, когда мир развивается по пути к экологичес­кой катастрофе).

Среди международных организаций, создающих рекомендательные нормы экологического права, главную роль играет Орга­низация Объединенных Наций (ООН). Генеральная Ассамблея ООН (на 30-й сессии) одобрила Всемирную хартию природы, ко­торая представляет собой свод принципов, ориентированных глав­ным образом на охрану животного и растительного мира — живой природы.

В отличие от международного экологического права националь­ное экологическое право не представляет единства. Каждое государство имеет свое национальное — внутригосударственное экологическое право, которое характеризуется многими индивидуальными признаками, обусловленными природно-экономическими социально-культурными и государственно-правовыми особенностями и традициями данной страны.

В мире существует около 200 государств, включая 185 государств — членов ООН. Около половины из них имеют правовой системы без явно выраженного деления права на отрасли. Соответственно экологическое право здесь не обособлено. В других странах отрасли права сформировались более отчетливо.

В настоящее время 120 государств приняли общие (комплексные) законы об охране окружающей среды и регулировании природопользования. В более чем 100 государствах созданы министерства охраны окружающей среды или эквивалентные им органы. Развиваются новые методы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды: экологическое нормирование, стандартизация; разрешительный порядок — лицензии, сертификаты и др.; экономические механизмы — налоги, льготы, страхование; долгосрочное планирование и программирование; сочетание отраслевого, административно-территориально­го и эколого-регионального подходов в правовом регулировании; превентивный контроль (экологическая экспертиза) в добавление к применяющимся издавна методам инспекционного контроля; применение корректирующих мер воздействия в отношении за­грязнителей окружающей природной среды — приостановление или прекращение экологически вредной деятельности, примене­ние принципа «загрязнитель платит», компенсации причиненного вреда и т.д.

Усиливается защита прав человека на жизнь в благоприятных природных условиях. С одной стороны, это право получило закрепление в конституциях многих стран, а с другой — его нарушение строго преследуется, виновные в нарушении данного права привлекаются к юридической ответственности и серьезно наказываются.

Таким образом, национальное экологическое право в каждой стране находится в процессе динамичного развития, все более складывается как самостоятельная отрасль права, функционирующая наряду с другими отраслями права — государственным, административным, гражданским, трудовым, уголовным и др. Итак, общую картину экологического права можно представить в сле­дующем виде:

СТРУКТУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Международное экологическое право

жесткое — обязательное:

общепризнанные нормы и принципы,

нормы соглашений, договоров, конвенций

мягкое — рекомендательное:

нормы деклараций, решений, резолюций

международных конференций и организаций

Национальное экологическое право

акты органов центральной (федеральной)

государственной власти:

конституции, законы, кодексы, комплексные законы

об окружающей среде, подзаконные нормативные акты —

указы, декреты, постановления, правила,

положения, инструкции и проч.

акты органов власти субъектов федерации:

конституции, уставы, законы, кодексы,

комплексные законы об окружающей среде,

подзаконные нормативные правовые акты

акты органов местного самоуправления:

решения, постановления, распоряжения

и другие подзаконные нормативные правовые акты

Экологическое право России также переживает процесс разви­тия. И хотя сегодня еще нельзя сказать, что оно консолидировано как отрасль российского права, теоретически и практически уже отмечается много признаков такой консолидации.

Российская Федерация является самым крупным по территории государством мира. Оно занимает площадь 1709,6 млн. гектаров суши Восточной Европы и Северной Азии. Почти 90 процентов этой площади составляют земли лесного фонда и сельскохозяйственно­го назначения. Природные ресурсы России интенсивно эксплуати­руются для нужд населения и разнообразных отраслей экономики. Однако наибольшая антропогенная нагрузка на природную среду существует в европейской части страны. Вместе с тем отдельные регионы испытывают чрезмерную нагрузку и находятся в кризис­ном экологическом состоянии.

В Российской Федерации три уровня управления и правотворчества — федеральный, субъектов Федерации и местного самоуп­равления. На каждом из этих уровней происходят процессы правотворчества и правоприменения. Соответственно здесь создаются и применяются законы и подзаконные нормативные акты, относя­щиеся к экологическому праву.

В России исторически сложилось деление права на отрасли.

Официально оно признается отчасти в Конституции Российской Федерации, но главным образом — в науке и процессе федерального правотворчества в Государственной Думе и Совете Фе­дерации.

В начале 1995 г. опубликован уточненный Общеправовой классификатор законодательства Российской Федерации, одобренный Президентом Российской Федерации. В нем перечислены 45 от­раслей законодательства. Экологическое законодательство в этом перечне не обозначено, но названы отрасли законодательства об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха. В совокупности все они и должны составить экологичес­кое законодательство.

В п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации указано, что такие отрасли законодательства, как земельное, водное, лесное, о недрах и об охране окружающей среды, находятся в со­вместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что по данным отраслям законодатель­ства — предметам совместного ведения издаются, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные норматив­ные акты субъектов Российской Федерации.

Закон о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г. наделяет органы местного самоуправления определенной компе­тенцией в регулировании использования природных ресурсов охраны окружающей природной среды.

В России есть такие республики (например, Башкортостан), где приняты экологические кодексы, предназначенные для комплексного правового регулирования отношений по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов.

Примерами областного правотворчества в сфере экологии могут служить:

порядок проведения лесных торгов в Читинской области, утвержденный решением малого Совета областного Совета народ­ных депутатов от 22 июля 1993 г.;

положение о лесах Липецкой области, утвержденное решением Липецкого собрания депутатов от 19 мая 1994 г., и др.

На уровне местного самоуправления обычно издаются право­вые нормативные акты об охране зеленых насаждений и благо­устройстве территорий населенных пунктов, о порядке пользова­ния водными объектами для питьевых и хозяйственных нужд на­селения сельских населенных пунктов, о распределении и исполь­зовании сенокосов и пастбищ на муниципальных землях и землях государственного лесного фонда и т.д.

Таким образом, российское экологическое право представляет собой сложный формирующийся комплекс правовых норм, пред­назначенных для регулирования экологических отношений, со­держащихся в разнообразных правовых нормативных актах, из­даваемых на трех уровнях государственной системы — федераль­ном, субъектов Федерации или местного самоуправления.