§ 2. Понятия и особенности отраслевого, межотраслевого и регионального управления

Роль органов исполнительной власти в реализации управленческих функций неодинакова. В зависимости от объекта управления органы исполнительной власти делятся на органы общей, отраслевой, межотраслевой и региональной компетенции.

Органами общей компетенции называются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на территории Федерации или ее субъекта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности. Это президентуры, правительства, главы администраций.

Что касается отраслевого и межотраслевого управления, то между ними проводить различие непросто, так как они имеют много общего. В то же время это две разные организационно-правовые формы государственного управления (см. схему 20).

Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах Федерации – соответствующих органов исполнительной власти. Федеральное министерство – основной субъект отраслевого управления. Кроме министерств, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности некоторых федеральных служб (например, в Федеральной службе лесного хозяйства, в Федеральной службе воздушного транспорта).

Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности (сфере управления), а также координирующий в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федерапьны.х органов исполнительной власти. Министерство единолично возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

Схема 20. Механизм отраслевого государственного управления

В этом определении термин «сфера управления» обозначает объект управления, ранее обозначавшийся термином «отрасль». Такое изменение в терминологии объясняется изменением объектов управления. Однако понятие отраслевого управления по-прежнему сохраняется для обозначения этого вида деятельности в отличие от межотраслевого и регионального управления.

Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотношения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности, существующие между органами управления и объектами управления. Федеральное министерство возглавляет управление определенной сферой и действует через соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а если имеет там свои территориальные органы, то непосредственно и через них. В сферу управления министерства, кроме названных органов, входят администрации предприятий, учреждений и организаций однородного характера деятельности, т.е. разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного потребительского или функционального назначения (например, сельское хозяйство, здравоохранение и т.п.).

Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осуществлять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие).

Но кроме отраслевого управления, они осуществляют и межотраслевое управление в отношении организационно не подчиненных им федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство осуществляет межотраслевое управление путем координации деятельности этих органов только в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства и касающихся сферы деятельности министерства. Для этого министерство наделено подведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. Например, Министерство здравоохранения наделено такими полномочиями вот ношении тех федеральных министерств, государственных комитетов, служб и других федеральных органов исполнительной власти, в подчинении которых находятся соответствующие учреждения и организации здравоохранения.

Механизм межотраслевого государственного управления представлен на схеме 21.

Схема 21. Механизм межотраслевого государственного управления

Под межотраслевым (межведомственным или функциональным) управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению коргани-зационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.

В отличие от отраслевого управления, представляющего собой со-вокугГность вертикальных правоотношений, при межотраслевом (функциональном) управлении имеют место горизонтальные отношения, т.е. отношения субъектов и объектов управления, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты Российской Федерации (их десять) и федеральные комиссии России (их две: Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия). Эти органы осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет соответственно председатель госкомитета, председатель федеральной комиссии. В их организационном подчинении отраслей управления, как правило, нет, а находятся лишь отдельные учреждения и организации, обеспечивающие выполнение возложенных на них межотраслевых функций.

По вопросам, отнесенным к их компетенции, межотраслевую координацию и функциональное регулирование осуществляют государственные комитеты: таможенный; по статистике; по стандартизации и метрологии; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и др. Профильная сфера управления, как правило, отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 24 ноября 1999 г.', является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

' СЗ РФ. 1999. №48 Ст SKfi4

Функции межотраслевого управления по сравнению с отраслевыми могут преобладать и в деятельности некоторых министерств, например, министерств экономики, государственного имущества, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Федеральные надзоры, федеральные службы России, а также российские агентства осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Эти функции носят как отраслевой, так и межотраслевой характер. Поэтому провести четкую грань между названными организационно-правовыми формами государственного управления нельзя.

В субъектах Федерации межотраслевое управление осуществляют их соответствующие органы исполнительной власти.

Границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется. Это объясняется, во-первых, тем, что наряду с государственным сектором экономики развивается негосударственный, породивший множество новых объектов управления, а во-вторых, тем, что интересы СНГ требуют создания структур, полномочных осуществлять межгосударственные связи. Например, Министерство РФ по делам Содружества Независимых Государств, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 21 июля 1999 г.1, наделено очень широкими полномочиями межотраслевого и межгосударственного характера. Оно во взаимодействии с Министерством иностранных дел РФ и другими федеральными органами исполнительной власти осуществляет проведение единой государственной политики в сфере отношений с государствами СНГ. Министерство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области экономического, научно-технического, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества России с государствами СНГ; осуществляет взаимодействие с органами СНГ, Союза Беларуси и России, интеграционного объединения государств – участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях, других межгосударственных объединений, созданных в рамках СНГ; координирует деятельность россий

СЗ РФ. 1999. №30. Ст. 3786.

ских представителей в этих органах, а также выполняет другие задачи межотраслевого и межгосударственного характера, указанные в Положении.

Надведомственность (межведомственность) полномочий органов межотраслевого характера выражается в том, что их акты, изданные в пределах компетенции, содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего нормативный правовой акт.

Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления.

Для методов управления, применяемых органами межотраслевой надведомственной компетенции, характерно согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов управления при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач. Важное значение имеет устранение несогласованности в действиях органов исполнительной власти на всех уровнях с целью противодействия, а желательно – и упреждения таких негативных явлений, как инфляция, безработица, чрезмерная имущественная дифференциация, нестабильность производства, неравномерность развития отдельных регионов. Особо острой является проблема восстановления экономических связей со странами СНГ в условиях перехода к рыночным отношениям.

Кроме отраслевого и межотраслевого, выделяется также региональное управление. Понятие региона дано в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента от 3 июня 1996 г.1 Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъекта Федерации, либо регион может объединять территорию нескольких субъектов Федерации. Это необходимо учитывать при рассмотрении вопросов организации государственного управления. Отсюда, в частности, следует, что под региональным управлением надо понимать исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах территории субъекта или региона, а не деятельность федеральных органов исполнительной власти и образуемых ими территориальных органов.

1 СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2756.

Разумеется, отраслевое, межотраслевое и региональное управление не изолированы друг от друга, а сочетаются, дополняют друг друга при реализации федеральных и региональных программ и выполнении органами исполнительной власти своих функций в соответствующих сферах. i

Содержание регионального управления, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Федерации, определяется как ст. 73 Конституции России, федеральными законами от 24 июня и от 6 октября 1999 г., конституциями (уставами) субъектов Федерации, договорами, заключенными большинством субъектов Федерации, о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральным центром, Указом Президента от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»1, так и другими нормативными правовыми актами.

1 СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.