Глава 1. Спрямованість на забезпечення прав громадян — демократична сутність виконавчої влади

Відомо, що вільне й ефективне гдійснення прав людини - одна з головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Відтак, права людини мають стати не: якимось похідням чи другорядним завданням здійснюваних у сфері виконавчої влади перетворень, а їх найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною.

Глибинний сенс цієї зміни полягає в тому, щоб місце домінуючої в минулому ідеології "панування" держави над людиною посіла протилежна - ідеологія "служіння" держави інтересам леодини.

Такий перехід можливий лише за умови дійсного запровадження передбаченого Конституцією України принципу верховенства права (ст. 8), який вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захист;/ прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед іншими цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що в цьому розумінні принцип верховенства права за своїм змістом значно ширший, ніж принцип верховенства закону, оскільки не кожний закон здатний відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту прав людини.

Отже, найперше завдання якісного розвитку виконавчої влади в Україні полягає в необхідності рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно .Інше захистом порушених прав.

Натомість потрібно якомога більше спрямовувати увагу держави на значно складнішу роботу щодо утвердження пріоритету прав і свобод людини в повсякденному житті українського суспільства. Саме на це орієнтує фундаментальний конституційний припис: "Утвердження і забезпечення прав і свобод люпини є головним обов'язком Держави" (ст. З Конституції України).

14S  РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 1

П Запровадження нової ідеології виконавчої влади. Практична реалізація зазначеного завдання можлива лише за умови реформування всіх інститутів виконавчої влади у напрямі утвердження механізмів, здатних гарантувати неухильне дотримання визначених Конституцією і законами України прав і свобод громадян, істотне посилення з боку інститутів громадянського суспільства контролю за діяльністю уряду, міністерств та інших органів виконавчої влади.

Зокрема, одне з центральних місць належить державній службі -як інституту, що забезпечує фактичне виконання покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов'язків.

Доречно нагадати, що українській державній службі, інсти-туційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 р. Закону України "Про державну службу", притаманне офіційне сприйняття вимог принципу верховенства права. Про це свідчить те, що серед принципів, на яких грунтується державна служба в Україні, у згаданому Законі (ст. 3) не лише визначено такі близькі за спрямованістю до верховенства права принципи, як демократизм, гуманізм і соціальна справедливість, а й прямо зафіксовано принцип "пріоритету прав людини і громадянина".

Однак дотримання цих формально декларованих принципів ще не стало, на жаль, визначальною домінантою реального функціонування державної служби. Цечуттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги й наміри у відносинах з відповідними органами і службовцями. Адже передусім, через повсякденні стосунки з органами виконавчої влади, їхніми посадовими особами громадяни можуть практично скористатися наданими їм Конституцією і законами України правами і свободами, виконати покладені на них обов'язки.

Виходячи з наведеного, реформування державної служби має бути принципово підпорядковане завданням запровадження такого правового режиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким кожній людині було б гарантовано як реальне додержання належних їй прав і свобод, так і надійний правовий захист у разі їх порушення.

Службовці органів виконавчої влади повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у вітчизняному законодавстві та на практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, насамперед матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпечення верховенства права у функціонуванні державної служби необхідне

В.Б. Аеер'янов  149

цілком рівноцінне ставлення державних службовців як до стану виконання з боку громадян обов'язків перед державою, так і до стану виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення і'х прав і свобод, за що держава несе, згідно з Конституцією України, відповідальність.

Виконання значної частини обов'язків органів виконавчої влади перед приватними особами (включаючи в це поняття громадян і юридичних осіб) пов'язане з такою новою функцією держави, як надання так званих управлінських послуг. Ця функція передбачена Концепцією адміністративної реформи, а самі управлінські послуги визначені "як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація тощо" 1.

Загальновідомо, що подібні дії дотепер традиційно розглядаються адміністративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпорядчої діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні вчені і практики ще не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття "управлінських послуг".

Щоб не загострювати з цього питання доволі, як здається, невмо-тивовану дискусію, варто було б доктринально погодитися з тим, що термін "управлінські послуги" спрямований не на виокремлення якогось нового виду адмшістративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на принципову переоцінку характеру взаємостосунків між державою і людиною.

Адже "владне розпорядництво" з боку державних органів, їх посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами "управлінських послуг" останнім — зовсім інший.

Саме дефініція "послуги" акцентує увагу на виконанні обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Отже, таке розуміння повніше відповідає новій ідеології "служіння держави" перед людиною. "Служіння" з боку виконавчої влади — це і є, власне кажучи, надання її орланами послуг.

Усе цілком закономірно, оскільки сама державна влада — це реалізація аж ніяк не лише повноважень, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше по мірі подальшої демократизації держави.

Водночас, підтверджуючи доктринальну 'Правомірність і термінологічну визначеність поняття "послуги" з боку органів виконавчої

150   РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 1

влади, слід звернути уваїу на певну недоречність характеристики цих послуг як "упраівлінських" (чи "адміністративних"). Натомість тут вдалішим був би акцент не на "владно-організаційному" аспекті відповідних дій (оскільки "управління" — це владно-організаційний вплив), а на і'х "виконавсько-зобо в'язальному" ("послуга" — це виконання певних обов'язків) аспекті.

З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади правильніше визначити як ''виконавські послуги".

Водночас слід зазначити, що не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави означити "виконавськими послугами". Інакше термінологічно змішуються різні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (включаючи навіть адміністра-тивно-примусові заходи), з одного боку, і видання численних дозвільно-реєстріаційних актів — з іншого.

Таким чином, "виконавські послуги" з боку уповноважених органів, посадових осіб мають місце за наявності таких обов'язкових ознак:

• ці послуги надаються конкретним приватним особам, як прави-

ло, за їх ініціативою (зверненням), хоча не виключено їх надання і в процесі самостійної діяльності органів виконавчої влади, за якої задовольняються правомірні потреби та інтереси приватних осіб;

•   надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов'язків;

•  приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм послуг.

Наведеними ознаками "виконавських послуг" охоплюється величезний масив владно-розпорядчнх дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта, дозволу чи розгляду уповноваженими суб'єктами будь-якого іншого конкретного звернення приватної особи до будь-яких інших рішень і дій зазначених суб'єктів щодо врахування і задоволення потреб чи інтересів цих осіб.

Що ж стосується оплатності чи безоплатності тих або інших дій органів виконавчої влади, то в цьому не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення їх до виконавських послуг. Загальним правилом щодо оплати виюнавських послуг мав би бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до законодавства прямим обов'язком приватної особи, а не предметом її вибору, то така послуга повинна надаватися державою безоплатно. Але в будь-якому випад-

в.б. Авер'янов  151

ку розмір оплати не повинен суттєво перевищувати вартість реальних витрат держави на надання виконавських послуг.

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання виконавських послуг слід зазначити доцільність зміни існуючого співвідношення між тими державними службовцями, що обслуговують функції політичного й адміністративного керівництва, і тими, що здійснюють надання виконавських послуг населенню. Переважна більшість службовців має бути задіяна саме в сфері надання послуг, а в основу оцінки ефективності роботи службовців слід покласти якісний рівень цих послуг.

При цьому стандарти поведінки: державних службовців повинні підлягати регулярній перевірці та публічній оцінці. Вони мали б бути визначені у Кодексі поведінки і дисциплінарної відповідальності державного службовця.

Хоч основні вимоги до етики поведінки державних службовців на цей час знайшли відображення у відомчому акті — Загальних правилах поведінки державного службовця (затверджених наказом Головного управління державної служби в Україні від 23 жовтїш 2000 p.), це не усуває потребу у законодавчому регулюванні всіх значущих аспектів поведінки державних службовців. Тим більше, що такий кодифікаційний акт передбачений Концепцією адміністративної реформи 2.

О Адміністративні процедури як гарантія демократизації виконавчої влади. Важливе значення для посилення орієнтації виконавчої влади на забезпечення прав і свобод людини має подолання існуючої у багатьох фахівців недооцінки ролі процедур у діяльності органів виконавчої влади, насамперед у частині їх взаємостосунків з громадянами.

Водночас такі процедури (котрі, на відміну від "послуг", доцільно визначати саме як "адміністративні") здатні істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської діяльності, чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. І головне — ці процедури покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і свобод та стати дієвою перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів вшсонавчої влади.

Не випадково, що в багатьох європейських країнах існують кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони в цих країнах становлять серцевину адміністративного законодавства і визначають рівень демократичності загалом механізму виконавчої нлади.

Натомість в Україні, як відомо, в чинному адміністративному законодавстві якраз процедурна частина (за винятком регулювання юрисдикційних проваджень) є найменш розвинутою.

152

РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 1

Тому серед завдань реформування виконавчої влади як найбільш наближеної до людини гілки влади, з якою кожна особа має постійні контакти, надзвичайно вагомим постає завдання запровадження у сферу державного управління більш раціональних і демократичних адміністративних процедур.

З цією метою робочою групою при Міністерстві юстиції України за участю співробітників Інституту держави і права ім. В.М.Корепько-го НАН України та інших науковців підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу, передбаченого Концепцією адміністративної реформи 3. Цим Кодексом має бути встановлено засади правової регламентації таких загальних процедур, як підготовка, прийняття і оскарження індивідуальних адміністративних актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з питань реалізації прав, свобод і охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб. Отже, сукупність процедур, що належать до предмета регулювання Кодексу, становлять два види адміністративних проваджень: провадження по індивідуальній адміністративній справі і провадження за скаргою на індивідуальний адміністративний акт.

На сьогодні, як відомо, окремі питання розгляду заяв і скарг громадян урегульовані Законом України "Про звернення громадян", який має багато в чому декларативний і неконкретний характер, і до того ж побудований переважно за застарілою ідеологією колишнього аналогічного нормативно-правового акта радянських часів.

На жаль, традиційні стереотипи звичного ставлення до "спрощеної" юридичної регламентації процесуальних відносин у діяльності державного апарату управління дуже стійкі, навіть у середовищі фахівців.

Багато хто з них і досі вважає, що чітке унормування процедурних аспектів діяльності для управлінських органів є набагато менш важливим, ніж, наприклад, для судів. Забуваючи при цьому, ідо раціонально побудована і детально визначена законом процедура діяльності щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб — це майже єдина ефективна гарантія забезпечення під час цього розгляду неулеред-женого, об'єктивного, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян.

Лише неврахуванням цієї обставини можна, на мій погляд, пояснити досить поширене уявлення про те, що вимоги до діяльності законодавчого врегулювання адміністративних процедур повинні бути значно полегшеними порівняно з судовими процедурами.

При розгляді проекту Адміністративно-процедурного кодексу окремі фахівці не погоджувалися з тим, що деякі передбачені в ньому

В.Б. Авер 'янов  153

процедури дуже докладно регулюються, а тому в ході їх застосування дотримання відповідних норм, очевидно, буде нереалістичним. І до того ж, на і'х думку, даний проект так "зарегульовує" процедуру розгляду скарг та заяв, що в ній складно до кінця розібратися юристу-професіоналу, не кажучи вже про "пересічного" громадянина.

Отже, ступінь деталізації, докладності регулювання адміністративних процедур є одним з принципових питань, що вимагає науково обґрунтованого подолання суперечливості у поглядах фахівців.

Гадаємо, що не слід відмовлюватися від так званої "зарегульова-ності" адміністративних процедур, оскільки саме через це діяльність державних службовців формалізується настільки, наскільки це необхідно для найповнішого забезпечення прав, свобод і охоронюваних законом інтересів приватних осіб. Невипадково, що, за сучасною європейською традицією, подібне законодавче регулювання відзначається великою ретельністю.

Якщо погодитись з таким підходом, то чи варто дивуватись тому, що грунтовно розбиратися в тонкощах адміністративних процедур мають насамперед професіонали-управлінці та юристи, але аж ніяк не "пересічні" громадяни. Невже саме на громадян розраховане текстуальне оформлення, наприклад, процедур розгляду справ у судах? Ад-же раніше вже наголошувалось, що значення адміністративних процедур не менше, ніж судових.

Складність адміністративних процедур — це проблема не громадян, а посадових осіб управлінського апарату і вирішуватись вона повинна за рахунок зростання кваліфікації та професіоналізму державних службовців.

Для громадян же складність адміністративних процедур не повинна бути перешкодою. Для них головне — це, з одного боку, доступність і простота звернення до уповноваженого органу, посадової особи за певною виконавською послугою, а з другого — своєчасність отримання і належна якість результату справедливого, об'єктивного і законного розгляду поданої ними заяви чи скарги. Адміністративна процедура має бути такою (незалежно від рівня складності), щоб гарантувати безумовне дотримання цих принципових вимог до стану функціонування системи виконавчої влади.

Певна річ, у частини фахівців зберігається спокуса визнати набагато простішим для розуміння і зручнішим для користування чинний Закон України "Про звернення громадян". Може це і було б прийнят-но, якщо б не той прикрий факт, що переважна більшість із 29 статей зазначеного Закону фактично повторюють положення відомого Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 р. (а також його редакції від 4 березня 1980 р.) "Про порядок розгляду пропозицій, заяв

154

РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 1

і скарг громадян". Тож чи варто реанімувати безнадійно — і ідеологічно, і юридично — застаріле джерело правового регулювання в сфері стосунків .людини з державою?

Ще одне принципове питання пов'язане з оцінкою деякими фахівцями багатьох положень проекту Адміністративно-процедурного кодексу як таких, що за своїм змістом можуть бути предметом не законодавчого регулювання, а цілком заслуговують на віднесення до відомчих інструїщій.

Таке заперечення проти доцільності законодавчого врегулювання низки процедур, що мають місце в органах виконавчої влади і стосуються забезпечення прав громадян, слід визнати доволі безпідставним. Адже Конституція України (частина друга статті 120) недвозначно передбачає, що "...порядок діяльності... органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України". Здається, цей припис слід розуміти таким чином, що пропонованому включенню процедурних правил діяльності зазначених органів до відомчих інструїщій мають передувати базові положення законодавчих актів.

З урахуванням викладеного стає зрозуміло, що шлях до запровадження європейських стандартів у законодавчому регулюванні адміністративних процедур не буде легким і швидким. А тому дуже важливо не втратити на цьому ш.Іяху принципового ставлення до необхідності піднесення правової регламентації багатоманітних адміністративних процедур саме на законодавчий рівень.

Нарешті, про поглиблення демократичної орієнтації виконавчої влади має свідчети оновлюваний механізм реалізації конституційно визначеного права людини на оскарження в суді будь-яких актів органів виконавчої влади усіх рівні», якщо особа вважає, що ці акти порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Це відповідатиме частині другій ст. 55 Конституції України, згідно з лзсою "кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб".

З огляду на наведене, актуальним залишається запровадження адміністративної юстиції (адміністративних судів) як окремої ланки судочинства, що дозволить громадянам ефективніше захищати свої прав та законні інтереси, які порушуються, зокрема, чиновниками. Причому адміністративні суди повинні мати виключно правозахисну компетенцію, тобто повинні розгімдати тільки справи, по яких держава, її органи і посадові особи мають відповідати перед людиною, а не навпаки. Ця проблематика доклгдніше висвітлюється у наступному розділі книги.

В.Б. Авер'янов   155

На завершення слід наголосити, що в подальшій трансформації сутності та змісту виконавчої влади на справді демократичних засадах найголовнішою вимогою необхідно вважати визнання самоцінності южної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод. Необхідною умовою реалізації цієї вимоги має стати істотне оновлення правового статусу людини:, особливо тієї його частини, яка визначається нормами адміністративного права.

Як відомо, адміністративне право відіграє величезну роль у реалізації положень Конституції щодо правового статусу людини і громадянина. Адміністративно-правові норми не тільки конкретизують ці положення, а й визначають порядо к реалізації конституційних прав і свобод, чітко окреслюють їх гарантії, а також доповнюють їх численними іншими правами, а за певних умов — і обов'язками, які не зазначені в Конституції.

З огляду на наведене, доцільним є подальше звернення до характеристики загальних рис адміністративно-правового статусу громадян України та їх прав і свобод у сфері виконавчої влади.

Література (до гл. 1)

1.  Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. - К., 1998. - С. 11.

2. Там само. - С. 46.

3. Там само. - С. 45^6.