Глава 5. Роль Конституційного Суду України у захисті прав людини

В основу сгатусу індивіда, визначеного -Основним Законом, покладено ідеологію природних прав людини. Про це свідчить зміст ст. З Конституції України, згідно з якою людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. При цьому держава визнана відповідальною перед людиною за свою діяльність.

Попри загальність наведеного положення його можна розглядати як своєрідний камертон у визначенні конституційного статусу індивіда в Україні. Ідеологію природних прав відбито в частині другій

ВМ. Шапоеал  229

ст. 21 Конституції України: "Права і свобода людини є невідчужува-ними та непорушними". Назва її друюго розділу засвідчує прийняття на теоретичному і практичному рівні концепції прав людини і громадянина, яка є складовою ідеології природних прав. Сама ж концепція прав людини і громадянина відбиває дуалізм у поглядах на громадянське суспільство і державу.

Важливою проблемою, яка випливає зі сприйняття авторами Основного Закону ідеї прав людини і громадянина, є поєднання відповідних прав і свобод з обов'язками. Наголосимо, що розділ другий Конституції України пойменований саме "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина". Така назва є суперечливою.

Суперечливим є й підхід, за яким права й обов'язки, що існують поза межами конкретних правовідносин, розглядаються у поєднанні. Подібне поєднання нерідко заперечується. При цьому існування обов'язків індивіда, в тому числі конституційних, не відкидається, але вони не сприймаються у взаємозв'яздсу з правами і свободами. Такий взаємозв'язок призвів би до обмеження прав і свобод, зокрема тих, котрі мають природний характер. За (іудь-яких умов невиконання людиною того чи іншого об'єктивного обов'язку не спричиняє позбавлення її об'єктивних прав.

П Конституційне визначення прав людини у міжнародно-правовому контексті Суттєве значення при аналізі розділу другого Конституції України має питання його співвіднесення: з міжнародними актами про права людини. Це співвіднесення має змістовий, семантичний характер. Автори Основного Закону сприйняли "ритм" міжнародних актів про права людини, їх систему і послідовність у викладі прав і свобод. Зокрема, це можна сказати про ст. 51 Конституції України, де йдеться про права, що стосуються шлюбу і сімейних відносин. В Основному Законі цю статтю розміщено серед тих, де зафіксовані права, котрі в літерагфі звичайно визначаються як соціально-економічні та соціально-культурні права. В міжнародному праві відображено інший підхід до визначення прав, котрі випливають зі шлюбного статусу та сімейних відносин: близьку ;а змістом статтю 23 містить Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. До того ж у юридичній теорії існує підхід, за яким відповідні права належать до категорії природних.

Зміст головних міжнародних актів про права людини "запрограмував" розділ другий Основного Закону, забезпечивши: їх демократичне наповнення. В конституційному тексті можна знайти прямі запозичення з відповідних міжнародних аїлтв. Наприклад, перше речення ст. 21 Конституції України "Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах" майже повністю повторює перше речення ст. 1 Загальної дек-

230

РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5

ларації прав людини. Або: "Ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню" (частина друга ст. 28 Конституції України). Це, власне, текст ст. 5 Загальної декларації прав людини. Пряме текстуальне запозичення зі ст. 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права містить ст. 48 Конституції України: "Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло".

Зазначене змістове співвіднесення і навіть текстуальний збіг розділу другого Конституції України і міжнародних актів про права людини — явище об'єктивне. Тим самим засвідчується націленість держави на сприйняття та реалізацію міжнародних стандартів у відповідній сфері. Україна є стороною практично всіх міжнародних договорів про права людини загального характеру, а це ставить вимоги щодо змісту національного права, зокрема щодо Основного Закону.

Проте в деяких випадках положення Конституції України суттєво відрізняються від близьких за формулюваннями положень міжнародних актів про права людини. Іноді відмінності між ними навряд чи характеризують позитивно Основний Закон. Наприклад, у частині першій ст. 58 зафіксовано: "Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії-в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи". Виникає запитання: чи віднесене це конституційне положення до сфери цивільно-правового регулювання? Характерно, що в міжнародних актах про права людини у відповідних випадках ідеться про кримінальний закон (наприклад, ст. 15 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст: 7 Конвенції про захист прав і основних свобод людини).

Водночас окремі положення Основного Закону сформульовані більш актуально і юридичне точно у порівнянні з положеннями міжнародних актів про права людини. За приклад слугує ст. 38 Конституції України, котру можна порівняти зі ст. 21 Загальної декларації прав людини. В Конституції України можна знайти низку положень про права людини, які відсутні у відповідних міжнародних актах. Це, насамперед, зумовлено тим, що вони мають різне регламентарне призначення. З іншого боку, міжнародні акти про права людини визначають стандарти у відповідній сфері. Тому їх положення звичайно сформульовані у загальній формі. І хоча у такий самий спосіб характеризуються норми конституцій, рівень узагальненості у міжнародних актах об'єктивно вищий. У деяких випадках відсутність у міжнародних актах про права людини положень, які були б аналогами тих, що наявні в Основному Законі, пояснюється дією фактора часу.

В.М, Шаповал 231

Іншими обставинами зумовлено появу в тексті Конституції України положення ст. 23, де, зокрема, зафіксовано: "Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей". В юридичній науці подібні за змістом положення визначаються як право загальної свободи. Поява в тексті Основного Закону цитованого положення пов'язана з іншим, яке міститься в його ст. 22: "Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними". Зазначене положення ст. 23 може бути застосоване, коли у конкретних ситуаціях неможливо безпосередньо застосувати положення розділу другого через прогалини у конституційному тексті. Як свідчить світова практика конституційної юрисдикції, шляхом тлумачення подібних положень конституційний суд може "відкривати" права індивіда, які прямо не вписані в цей текст (ФРН).

Аналізуючи і порівнюючи розділ другий Основного Закону та міжнародні акти про права людини, слід звернути увагу на той факт, що вони відмінні за юридичною технікою. Так, у міжнародних актах задеклароване право на свободу думки, совісті та релігії (ст. 18 Загальної декларації прав людини, ст. 18 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 9 Конвенції про захист прав і основних свобод людини). В Конституції України ці права "роз'єднані": в ст. 34 йдеться про "право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань", яке за змістом є значно ширшим згадуваної свободи думки, а в ст. 35 - про "право на свободу світогляду і віросповідання". Такий підхід відповідає усталеній конституційній традиції. Ще одним прикладом може слугувати положення міжнародних актів про право на свободу мирних зборів і асоціацій (ст. 20 Загальної декларації прав людини, ст. 11 Конвенції про захист прав і основних свобод людини). Таке поєднання можна вважати виправданим, адже згадані свободи мирних зібрань і асоціацій - тісно пов'язані в державно-політичному житті. В Конституції України вони зафіксовані відповідно до статей 39 і 36. Розмежування відповідних конституційних прав дає можливість регламентувати їх детальніше.

Основний Закон і міжнародні акти про права людини визначають юридичні гарантії прав і свобод. Найзагальнішою з них є право індивіда на судовий захист. У частині першій ст. 55 Конституції України зафіксовано, що "права і свободи людини і громадянина захищаються судом". Про право на судовий захист ідеться, зокрема, в ст. 8 Загальної декларації прав людини та у ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. До юридичних гарантій прав і свобод належать також процесуальні гарантії. Ці гарантії нерідко визначають як права людини в досудовому і судовому процесі. Серед

232

РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5

міжнародних актів про права людини найдетальнішим щодо процесуальних гарантій є Конвенція про захист прав і основних свобод людини з додатковими протоколами. Серед конституційних приписів відповідного змісту слід виділити положення ст. 29 Конституції України, де йдеться про особисту недоторканність. Ці положення сформульовані в дусі процедури "хабеас корпус", відомої світовому конституціоналізму з XVII ст.

Важливе значення має питання про роль Конституційного Суду України у захисті прав людини. Характерно, що розвиток конституційної юрисдикції, здійснюваної спеціалізованими органами, в європейських країнах після Другої світової війни був насамперед зумовлений акцентуванням соціальних інтересів на проблематиці прав людини, на створенні нових, дієвих інструментів їх захисту. Одним із таких інструментів (механізмів) у національному вимірі вбачалась саме діяльність конституційних судів.

О Проблеми конституційної юрисдикції щодо захисту прав людини. Для України подібна оцінка конституційної юрисдикції є передчасною. Про це свідчить зміст компетенції і діяльності Конституційного Суду України. Водночас немає підстав стверджувати, що роль єдиного органу шнституційної юрисдикції у захисті прав людини зведена нанівець.

Конституційний Суд України сприяє застосуванню норм, які містить розділ другий Основного Закону, шляхом їх офіційного тлумачення. Це є суттєвим, адже відповідні норми зазвичай сформульовані як принципи, що об'єктивно ускладнює їх реалізацію. Важливим є те, що з конституційними зверненнями з питань давання висновків Конституційним Судом України щодо офіційного тлумачення Конституції і законів України можуть звертатися індивіди (громадяни України, іноземці та особи без громадянства, згідно зі ст. 43 Закону "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон).

Таке коло «уб'єктів є нетиповим для світової практики конституційної юрисдикції. Не випадково Конституційний Суд України, посилаючись на ст. 94 Закону, обережно підходить до визначення підстави для відповідних конституційних звернень. При цьому трактування ним зазначеної статті має наслідком фактичне обмеження можливостей індивіда звертатися до органу конституційної юрисдикції щодо офіційного тлумачення Конституції і законів України. Підставою для такого конституційного звернення згадуваний Закон називає наявність неоднозначного застосування положень відповідних актів судами та іншими органами державної влади, якщо суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод.

В.М. Шаповал   233

Значна кількість ухвал Конституційного Суду України про відмову у відкритті провадження у справах щодо офіційного тлумачення ґрунтується на тому, що нібито не було неоднозначного застосування положень Конституції і законів України. При цьому поняття "неоднозначності" нерідко трактується досить звужено. Зокрема, неоднозначність у застосуванні вбачається в тому, що в матеріалах справи мають бути документи, які посвідчують прийняття на основі конкретної норми відмінних рішень різними органами державної влади. Якщо Конституційний Суд України встановлює, що саме правозастосу-вання було хибним (але однозначним), він по суті ухюіяється від розгляду відповідної справи. В умовах недосконалості значної кількості законів, їх колізійності і застарілості практики відповідного правозас-тосування такий підхід не можна вважати продуктивним.

З позицій теорії і практики світового конституціоналізму офіційне тлумачення як функція органу конституційної юрисдикції є суперечливим явищем. Генезис поняття "офіційне тлумачення правових норм" був пов'язаний з особливостями побудови державного механізму за радянських часів, з тодішнім неприйняттям принципу поділу влади. Фактичне ігнорування незалежності судової влади зумовило той факт, що визнане обов'язковим (офіційним) тлумачення, здійснене у сфері державного управління, передбачало відповідні юридичні наслідки для судів у прийнятті ними рішень. Несамостійність судів у реалізації класичних судових функцій по суті констатувалась обов'язковістю автентичного тлумачення законів Верховною Радою УРСР. Саме таке ставлення до судової влади пояснювало визнання необхідності офіційного тлумачення правовіях норм. На сьогодні існують серйозні сумніви щодо доцільності оперування поняттям "офіційне тлумачення Конституції і законів України" та визнання за Конституційним Судом України відповідного повноваження.

Існує також проблема нормативності актів офіційного тлумачення, або інтерпретаційних актів, яка є чи не найгострішою з позицій оцінки конституційної юрисдикції в Україні, зокрема з позицій оцінки діяльності Конституційного Суду України щодо захисту прав людини. Сама ідея нормативного офіційного тлумачення, поширюваного на абстрактне коло загальновизначених учасників певних суспільних відносин, має значні особливості, пов'язані саме з нормативністю актів офіційного тлумачення. Ці акти не можуть підміняти нормативно-правові акти, які є предметом тлумачення. Нормативне офіційне тлумачення, по суті, не має самостійної практичної значущості, воно є реально авторитетним лише у зв'язку з реалізацією правових норм, смисл яких з'ясовувався і роз'яснюіався у відповідний спосіб. Акти офіційного тлумачення можуть діяти тільки у період чинності витлу-

234 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5

манених нормативно-правових акгів. До того ж прийняття актів офіційного тлумачення віднесено до компетенції органу конституційної юрисдикції, не уповноваженого на позитивну Ігоавотворчість.

Об'єктивно будь-який акт офіційного тлумачення має допоміжний характер стосовно нормативно-правового акта — предмета тлумачення. Такий його характер дістає вияв при застосуванні відповідних норм права. Залишаючись структурно самостійним з позицій загальної характеристики системи права, акт офіційного тлумачення є функціонально субординованим відповідному нормативно-правовому акту. За будь-яких умов акти офіційного тлумачення не можна розглядати як засоби безпосередньо правового регулювання, адже вони виконують у ньому вторинну, опосередковану роль.

Важливе положення містить ст. 159 Конституції України, згідно з якою Конституційний Суд, України має здійснювати своєрідну експертизу законопроектів про внесення змін до Основного Закону. Єдиний орган конституційної юрисдикції розширено трактував припис частини першої ст. 157 Конституції України, за яким вона "не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадінина". Як наслідок, при наданні відповідних висновків Конституційний Суд України робив різні припущення і по суті діяв ultra vires. Об'єктивно формулювання будь-яких припущень не віднесене до компетенції Конституційного Суду України. Він може встановлювати прямі наслідки: передбачуваність пропонованими змінами до Конституції України скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. При цьому Конституційний Суд України, якщо він вважає, що запропоновані у належний спосіб зміни до Конституції України передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, повинен прямо вказати, які саме права і свободи можуть бути скасовані чи обмежені внаслідок прийняття конкретного закону про внесення змін до Конституції України. У своїх висновках він робив це не завжди.

Як зазначалося, суб'єктами права на конституційне звернення щодо офіційного тлумачення є не тільки органи влади, а й громадяни України, іноземці та особи без громадянства. Таке розширене коло відповідних суб'єктів можна вважати своєрідною компенсацією відсутності в Конституції України і Законі положень, які створювали б додаткові можливості для індивідів захищати свої права засобом конституційної юрисдикції. Аналізу потребує питання доцільності запровадження в Україні такої форми юнституційної юрисдикції, як розгляд конституційних скарг або інших подібних процедур.

Наприклад, у ФРН конституційна скарга використовується для захисту процесуальних прав, порушених судами загальної юрис-

В.М. Шаповал  235

дикції. Загальним правилом є те, що конституційна скарга розглядається за умов, коли були вичерпані всі інші засоби захисту відповідних прав. Водночас було б доцільним запозичити окремі елементи подібної до конституційної скарги процедури, відомої з практики багатьох іспаномовних країн (процедура "ампаро"). Зокрема, за цією процедурою рішення конституційного суду має індивідуальний характер: воно стосується лише конкретної справи, ініційованої відповідним заявником, і конкретних правовідносин, стороною яких він є. За будь-яких умов запровадження подібної процедури потребує внесення змін до Конституції України.

Захист прав і свобод людини і громадянина засобом конституційної юрисдикції може здійснюватися і при розгляді справ щодо конституційності законів та інших правових актів відповідного змісту. Зокрема, фізичні особи можуть своїми діями спричинити розгляд таких справ у Конституційному Суді України. Для цього їм необхідно звернутися до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Закон надає Уповноваженому широкі можливості для порушення питання про відкриття провадження в Конституційному Суді України. Підставами для відкриття провадження є виникнення спірних питань щодо конституційності відповідних правових актів, виявлених Уповноваженим у процесі його діяльності. Однак відповідний механізм захисту прав і свобод людини і громадянина з суб'єктивних причин на сьогодні не можна розглядати як дієвий. Тому слід насамперед казати про відповідний потенціал.

Фізичні особи можуть також спричинити в Конституційному Суді України розгляд справ щодо конституційності саме законів у разі їх звернення щодо офіційного тлумачення законів. Відповідно до ст. 95 Закону, у разі якщо при тлумаченні закону була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України, єдиний орган конституційної юрисдикції у цьому ж провадженні вирішує питання Щодо неконституційності цього закону.

Важливим є також питання взаємодії між Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції у процесі захисту праві свобод людини і громадянина. Загальновідомим є те, що здійснення правосуддя судами загальної юрисдикції пов'язане насамперед із захистом прав індивіда. Удосконалення механізмів такої взаємодії потребує не тільки організаційних зусиль, а й коригування змісту Конституції України і чинного законодавства.

236

РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6